鄉村振興背景下農村宅基地“三權分置”改革探析

摘要 宅基地制度是我國特色土地制度重要的組成部分，宅基地“三權分置”改革逐漸成為推動鄉村振興的新抓手，對促進農村產業經濟的發展，增加農民收入，構建和諧穩定的農村社會具有重要的意義。同時，應該注意到當前我國宅基地“三權分置”制度改革面臨著諸多現實困境，如宅基地權屬性質不明、宅基地改革效果差異大以及相關法律體系不健全等問題。鑒于此，通過提出農村宅基地“三權分置”改革優化路徑，從而助推于鄉村振興戰略的實現。

關鍵詞 鄉村振興；宅基地改革；三權分置

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2023）06-0260-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.06.060

On the Reform of “Three Rights Separation” of Rural Homestead under the Background of Rural Revitalization

FU Lin

（School of Economics and Management， Zhejiang Ocean University， Zhoushan， Zhejiang 316022）

Abstract The homestead system is an important part of China’s characteristic land system， and the reform of homestead “separation of three rights” has gradually become a new starting point to promote rural revitalization， which is of great significance to promote the development of rural industrial economy， increase farmers’ income， and build a harmonious and stable rural society.At the same time， it should be noted that the current reform of the “separation of three rights” system of homestead in China is facing many practical dilemmas， such as the unclear nature of homestead ownership， the large difference in the effect of homestead reform， and the imperfect legal system.In view of this， the reform and optimization path of rural homestead “separation of three rights” is proposed to promote the realization of rural revitalization strategy.

Key words Rural revitalization;Homestead reform;Separation of three rights

黨的十九大提出實施鄉村振興的重大戰略決策，為解決“三農”問題明確了目標和方向。2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》首次明確提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。這些文件的部署為我國農村土地制度改革指明基調［1］。2015年宅基地制度改革在全國33個試點市縣全面啟動，國內其他地區也開始針對各自區域面臨的問題探索改革新路徑。2020年中央深改委審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》，農村宅基地制度改革試點范圍擴大到全國104個縣（市、區）和3個地級市［2］。這次試點彰顯出宅基地“三權分置”改革的新動能，通過適時對地區改革經驗總結吸收，為鄉村振興及相關理論提供重要的制度支撐，通過研討現存的關鍵問題，探析穩慎推進改革的有效路徑顯得格外重要。

1 鄉村振興戰略與宅基地“三權分置”的關系

1.1 鄉村振興戰略對宅基地“三權分置”意義

我國當前實施鄉村振興戰略，其總體目標歸納為20字方針，即“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”。鄉村振興與鄉村地域關系緊密，鄉村振興戰略明確提出要深化農村土地制度改革，其關鍵在于要善于利用市場“無形之手”高效地對農村資源要素進行合理配置，提高土地的綜合利用效率，為農村宅基地“三權分置”改革發展提供更明確的政策引導和科學規劃。由此可見，在鄉村振興戰略的頂層設計下，宅基地“三權分置”改革需要以鄉村振興戰略的總要求和原則為基準，從而更好地為鄉村振興戰略服務。

1.2 宅基地“三權分置”推動鄉村振興發展

1.2.1 為鄉村產業提供土地資源。土地是農業發展中最基礎的生產資料，宅基地“三權分置”改革可以釋放農村閑置的土地要素資源，為鄉村振興提供新動力。鄉村產業的發展必然需要大量土地資源保障產業落地，進行宅基地改革，一方面，可以緩解當今我國城鎮建設用地緊張的局面，承接城鎮的產業轉型，吸引城鎮工業資本投入；另一方面，由于農村耕地紅線管控，農民可以在使用權和資格權權屬范圍內，以開發休閑旅游、農家樂、農村電商、觀光農業等新模式來盤活宅基地，發展農村新業態，促進鄉村一二三產業融合發展。

1.2.2 促進城鄉間要素雙向流動。伴隨著我國城鎮化發展，城市建設性用地日益緊張，推動宅基地“三權分置”改革，有利于吸引城鎮市民和青壯農民返鄉興業，將新型人才、城市資本、產業、技術等要素引入農村經濟建設，城鎮發展也獲得了新增產業建設用地。同時，農民可以利用城鎮資本創新創業，開發鄉村產業鏈，還可以通過出租閑置房屋放活使用權，為下鄉城市居民提供有償居住，促進城鄉融合，在一定程度上實現了城鄉要素合理化配置的雙贏局面。

1.2.3 有利于完善鄉村治理體系。過去，由于農村地區實行家庭聯產承包責任制改革，削弱了農村集體經濟組織地位，未能有效發揮鄉村治理的作用。如今，農村宅基地“三權分置”改革落實宅基地所有權，有效地強化鄉村經濟建設與發展，一定程度上突出農民主體地位。同時，通過適度放活宅基地使用權，即在確保農民戶有所居的情況下，賦予農民更加充分的財產性權益，允許農戶通過轉讓、出租、贈予、繼承、互換、抵押、入股等方式流轉宅基地使用權［1］，強化了村集體經濟組織自主規劃、自主分配、自主處置和自主管理的權力，進而鞏固了基層政黨對農村工作的全面領導，充分調動了廣大農民參與鄉村治理的積極性與主動性，是鄉村治理的有效手段。為我國新時代鄉村振興戰略注入新動力，從而有效地驅動鄉村治理現代化進程。

2 農村宅基地三權分置面臨的困境

2.1 宅基地權屬性質不明

宅基地“三權分置”改革的復雜性在于“三權”中的宅基地“資格權”的權屬定位不明的問題。因資格權是在宅基地所有權和使用權這兩項權利基礎上所新設立的一項權力，我國現行法上并未作出宅基地資格權法律定位。現階段學界主要有以下3種爭議觀點：第一，“成員權說”。認為該權力主體是基于村集體經濟組織成員身份而獲得宅基地資格權，其兼具無償性、身份性、均等性等特征，有一定的福利性質。第二，定義為宅基地使用權。資格權是由宅基地使用權派生出的次級使用權，屬于用益物權，并厘定為具有身份屬性的財產性權利［3］。此權屬定性雖看到了宅基地的經濟價值，但一方面未探究到資格權其本身的特有價值還削弱了宅基地對于社會保障的功能，另一方面，違背了《物權法》一物一權的法定原則。第三，“剩余權說”。認為宅基地資格權是指宅基地使用權人讓渡特定年限的使用權之后享有剩余使用權利［3］，但對于村集體成員如何收回剩余權利還缺乏相關的法理依據。綜上所述，對宅基地權屬性質研究多數是各界學者從不同學術或政策角度出發，缺乏相關法律法規的明確規定，這對推行宅基地“三權分置”的研究實踐造成了一定程度的困境。

2.2 宅基地改革效果差異大

目前，全國宅基地“三權分置”改革在各試點中形成了多樣的路徑為宅基地改革積累了豐富經驗，但在不同地區間制度的推行有所差別，地區間改革效果存在差異。

在一些發達地區，由于經濟發展水平高，宅基地的住房保障地位逐漸下降，不再是農戶生活保障的底線，農戶通過宅基地轉讓、租賃、入股等方式發掘其商業價值來增加財產性收益。但對于中西部地區，由于城市化落后，傳統農業占比較大，宅基地內在需求的動力不足，面對宅基地盤活難的困境，很多地方政府只能營造“面子工程”，來應付上級領導的檢查，在制度上硬搬發達地區的改革流程，并未真正堅持農民的主體地位，未從根本上增加農戶的經濟收益，從而讓宅基地“三權分置”改革僅僅流于形式，對促進農村經濟發展效果甚微。同時，有些地區在宅基地退出方面，政府未能真正尊重農民的意愿強制推行改革。如山東在探索合村并居模式時，政府為完成政策性指標，存在“一刀切”的情況，出現了農民“被上樓”、斷水斷電、補償標準不合理、噪聲騷擾等亂象，這種情況不僅不利于推進美麗宜居鄉村的建設，也增加了農民的負擔，對鄉村和諧穩定的生活帶來了一定的沖擊，違背了合村并居的初衷。由此可見，部分地區試點推進過程中尚有難度，區域間存在明顯的差異性，成為宅基地改革的一大難點。

2.3 宅基地相關法律體系不健全

我國宅基地改革推進大多是以中央出臺的相關政策為準則，目前還沒有專門關于宅基地的立法規定，如何將宅基地改革政策轉化為法律是實踐中的需要解決的重大問題。當前與宅基地相關的法律法規，散落于《憲法》《土地管理法》《城鄉規劃發展》《民法典》《不動產登記暫行條例》等相關法律政策規定。這些法規對于宅基地的概念界定并不明晰，有些法規由于存在年代跨度，許多條例已不能適應新形勢發展的需要；在追究相關責任方面原則性規定較多而操作性不強，如面對宅基地超占多占、閑置浪費、農村房屋的流轉和糾紛等問題時，沒有明確的法律來保障宅基地實際的運行，致使存在違規行為沒有得到及時制止，違規責任人沒有得到有效的查處。這些立法不健全也成為宅基地改革推行緩慢的原因之一。

3 農村宅基地三權分置優化路徑

3.1 明晰宅基地權屬性質

宅基地資格權是一項新生成的權利類型，學界對此權利定性尚存在一定的爭議，從現行政策文件和各地試點經驗來看，將宅基地資格權定性為成員權更為合理。主要基于以下緣由：其一，鄉村社會以血緣關系為基礎構造，農村集體經濟組織成員的身份是獲取宅基地資格權的基礎，以此保障農民最基本的居住權符合宅基地改革的主要目的，使農戶與村集體之間形成了紐帶關系又兼顧到資格權的身份屬性和財產屬性。其二，相關法律賦予了村集體經濟組織成員權的基本權利，包括管理、監督、收益、分配、退出等，宅基地資格權內涵正好符合成員權的基本特征。其三，宅基地資格權與成員權的確定形式相一致，不僅僅需要有法律政策上的規定，對于村集體組織內部制定的村規民約與村民自治章程也可作為認定依據的一種。當明晰宅基地資格權屬于成員權后，介于當下尚無明確法律對此權利做出詳盡的法權解釋，為切實保障村集體成員資格權，應該對宅基地資格權從立法層面上進行明確的規定，通過制定具體的法律法規明晰宅基地資格權的權利屬性、內涵、權能等，使這項權利真正有法可依，從而避免資格權在行使過程中出現不利于村集體內部和諧的情況，這對于盤活農村閑置宅基地和促進宅基地資源合理配置有著重大的作用。

3.2 因地制宜創新改革效果

各地區經濟發展不平衡，地區改革效果也有所差異，但宅基地改革始終應堅持以農民為主體，將維護農民權益作為不容突破的底線。將市場與政府有機結合起來，實現資源配置的最優化，要因地制宜、區別對待，實行“一村一策”，要根據各地的情況科學制定針對性政策，合理布局村莊宅基地利用規劃，讓不同地區農戶的居住權益得到保障，從而避免宅基地產權在行使過程中因結構不相匹配而造成的非必要損失，提高宅基地資源的利用效率，確保宅基地改革風險在可控范圍內。

3.2.1 經濟較為發達的地區，通過放活宅基地使用權推進農村城鎮化。通過放活宅基地使用權來重點發展第二、三產業，推進農村城鎮化。同時，地方政府積極探索宅基地權能，對村莊可利用土地進行合理規劃，通過村集體組織主導進行宅基地有償使用，妥善解決由于歷史原因遺留下來的關于宅基地多占、超占等問題。獲得的有償使用金成為村集體的主要資金來源，反饋于村集體的基礎設施、教育、醫療、公共資源投入等民生工程，這對閑置宅基地盤活和鄉村建設有一定的促進作用。以浙江義烏為例，這里率先提出“資格權”這個概念，堅持農民的主體地位，積極探索宅基地有償獲得和有償退出機制，合理規劃集中居住區和工業區，使農民“住有所居”，切實保障農戶住房權益，又通過放活宅基地使用權允許跨村集體房屋轉讓，也在一定程度上提高了農戶財產性收益。

3.2.2 在經濟欠發達的地區，注重宅基地整治和提高農民經濟收益。我國中西部地區城鎮化水平總體仍然較低，農村地區未開墾土地較多，宅基地市場價值不明顯。當地農戶仍需依靠土地來維持基本的生活水平，大量農民沒有能力在城鎮購房，若參照發達地區將宅基地租憑、轉讓或有償使用，對于收入不高的農民來說將成為生活負擔。因此，欠發達地區宅基地改革要著眼于保障農民的居住權益，最大程度將宅基地制度改革與鄉村振興效應相結合，以不斷提升農村人居環境和改善村容村貌為導向，將工作重心放在宅基地整治和提高農民經濟收益上。村集體經濟組織要合理規劃統籌布局，采取宅基地權屬置換、退出土地、復墾確權等方式與用活增減掛鉤政策相結合，來助推宅基地制度改革。以安徽省金寨縣為例，作為國家級貧困縣，在國家政策支持下，金寨縣把宅基地改革與易地扶貧搬遷相結合，通過城鄉用地增減掛節余指標在省內流轉交易的政策引導農村居民向城鎮或中心村遷移并有償退出宅基地［4］，取得了十分顯著的成效，打造了宅基地改革與地區脫貧攻堅協同聯動發展的新形式。

3.2.3 在旅游資源較為豐富的地區，統一開發改造閑置基地，激發宅基地的財產功能。這些地區生態環境優美，結合特色的旅游資源合理規劃，可以放活宅基地使用權，鼓勵農戶通過自主經營、委托經營、入股等方式，或由村集體組織吸引社會投資，統一開發改造閑置宅基地，將發展重點放農家樂、民宿、休閑旅游等新業態，同時規范公共廁所和停車場等相關配套措施，以激發宅基地的財產功能。以著名旅游地區云南大理市為例，該地區創新宅基地使用權的行使方式，政府鼓勵農戶合理使用自家宅基地，依托當地特色風景、民族文化等旅游資源，開辦民宿客棧、出租房屋、餐飲小店等拉動第三產業發展。云南大理市通過放活宅基地使用權，不再局限于村集體內部流轉，而是通過自營或出租多種方式對宅基地進行經營使用，以此來進一步增加農戶的財產性收入，也為其他特色地域穩妥推進宅基地改革提供參考經驗。

3.3 健全宅基地相關法律法規體系

依法治國是治理國家的基本方略，宅基地改革不能長期游離于法律之外，將宅基地“三權分置”改革從政策層面融入中國特色社會主義法律體系中是有一定必要性的。為鞏固三權分置改革成果，有必要在認真分析研究各地宅基地管理實踐經驗的基礎上，進一步健全宅基地相關法律法規體系：第一，對于《土地管理法》涉及宅基地管理的相關規定應進一步細化，明確法律責任，當出現職責劃分不明確時，要保障農民的經濟權益，清晰地劃分出主體權益，建立多元糾紛處理機制，避免出現宅基地因執法職責問題出現爭議。第二，針對宅基地使用權權能受限的問題，通過細化《物權法》的相關法律條文，注重保障農民的經濟收益，放開宅基地使用權的流轉限制，適度將宅基地拓寬至集體經營建設性用地或發展鄉鎮產業等形式，進而增加農民的財產性收入，以適應當前宅基地改革的要求。因此，通過完善宅基地相關法律體系，進一步明晰宅基地的權能、流轉、退出等問題，彌補相關政策缺口，探索關于宅基地管理的法治化道路，將成為促進鄉村振興的重要手段。

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作者簡介 付琳（1998—），女，河南南陽人，碩士研究生，研究方向：農村發展。

收稿日期 2022-04-18