立法護航新時代綠美廣東生態建設
——《廣東省森林保護管理條例》修訂解讀

柯 旭 王 戈

黨的十八大以來，習近平總書記就森林保護和林業建設作出系列重要指示，發表系列重要論述，為森林保護管理立法工作指明了方向。《廣東省森林保護管理條例》制定于1994年，僅1997年修正一次，已經不適應新時代、新形勢、新任務的需要。省人大常委會積極推動條例修訂工作，圍繞保障國家法治統一、深入推進新時代綠美廣東生態建設、提高森林保護管理工作法治化水平下功夫，著力推動解決綠美廣東生態建設中的短板問題。條例已于今年5月31日經省十四屆人大常委會第三次會議審議通過，將于7月1日起施行。

深入踐行習近平生態文明思想推動形成森林保護發展的嚴密法規制度體系

習近平生態文明思想對新時代生態文明建設總體思路、重大原則、目標任務、建設路徑等進行了全面謀劃，是新時代生態文明建設的根本遵循和行動指南。習近平總書記指出，森林是陸地生態系統的主體和重要資源，是人類生存發展的重要生態屏障。省人大常委會全面貫徹落實習近平生態文明思想，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，修訂條例時，將林地、生態公益林、古樹名木的保護管理整合到條例中進行規定，形成一個綜合性地方性法規，謀劃推動形成森林保護發展的嚴密法規制度體系。

一是加強林地保護。我省是林業大省，截止2022年底，林地面積1.62億畝，森林面積1.43億畝，森林覆蓋率53.03%，森林蓄積量5.78億立方米。進入21世紀以來我省林業產業規模不斷擴大，約占全國的十分之一，連續12年位居全國第一，是當之無愧的林業強省。為了加強林地保護，條例明確了實行占用林地總量控制，確保本行政區域內的林地保有量不減少；明確了占用林地限制性規定，建設項目限制使用生態區位重要和生態脆弱地區的林地，限制使用天然林和單位面積蓄積量高的林地，限制經營性建設項目使用林地；明確了嚴格實施林地用途管制，嚴格控制林地轉為非林地，要求使用林地的單位和個人，應當嚴格按照林地保護利用規劃確定的用途使用林地；完善了應急使用林地制度，明確搶險救災、疫情防控等急需使用林地的建設項目，可以先行使用林地。

二是加強古樹名木保護。截止2022年底，我省現有古樹名木84390株，其中樹齡500年以上的古樹761株，300至499年之間的古樹4846株，樹齡100至299年之間的古樹78703株，名木80株。我省古樹名木是以特定的鄉土樹種和地域性經濟樹種為載體、具有濃郁嶺南文化特色的珍貴物種資源、景觀資源和歷史文化資源，具有自然遺產和文化遺產雙重特性，極具保護價值。條例明確了古樹名木的分級保護制度，對古樹名木的定義、認定及公布作出規定；建立健全了古樹名木的各項保護制度，包括開展普查、建立檔案和數據庫并進行動態管理，設置保護標志和保護設施、推進視頻監控保護，建立日常養護責任制，明確古樹名木保護范圍和相應保護措施，明確古樹名木遷移的法定條件和審批程序等；對古樹名木的合理利用和死亡處理等特殊情形作了規范，對屬于農村傳統果、茶樹等經濟樹種的古樹名木的合理利用，古樹名木受到損害或者長勢衰弱、古樹名木死亡時的處理等作了規定；規范了禁止損害古樹名木及其生長環境行為，對砍伐、擅自遷移等八類違法行為作了規定并新設了法律責任。

三是加強公益林保護。在生態公益林建設方面，我省始終走在全國前列，已建成國家級生態公益林2112.12萬畝、省級生態公益林5100.30萬畝、市縣級生態公益林171萬畝，省級以上生態公益林占國土面積26.8%、林業用地面積44.03%，全省林分質量好、生態效益高的一二類生態公益林提高到82.7%，森林儲碳總量提高到3.2億噸，森林生態效益總值增加到1.46萬億元，基本建立起國家、省、市、縣四級生態公益林建設管理體系，成為我省林業生態建設史上規模最大、投資最多、生態功能最全的生態工程。條例明確了公益林分級分類管理制度和公益林的劃定，對公益林的重點區域和一般區域實行差異化管理；明確了公益林保護措施，嚴格控制公益林中的喬木林改造為竹林、灌木林，對生態環境脆弱僅適宜生長灌木林的公益林應當予以嚴格保護；規范了公益林生態效益補償資金與監管，規定加大生態保護補償力度，建立健全公益林生態效益補償標準調整機制。

接下來，省人大常委會還將繼續推動制定修改省城市綠化條例、省林業有害生物防治檢疫條例、省全民義務植樹條例等一系地方性法規，推動形成森林保護發展的嚴密法規制度體系。

聚焦綠美廣東生態建設 立法保障廣東綠色發展

黨的二十大對推動綠色發展作出了戰略部署。省委全面貫徹黨的二十大精神，于2022年12月8日出臺《關于深入推進綠美廣東生態建設的決定》，對打造新時代綠美廣東樣板作出部署和要求。為加強綠美廣東生態建設的法治保障，省人大常委會把經過實踐檢驗、真正有效管用的政策舉措上升為法規條文，增強剛性約束，更好發揮立法的引導規范和保障促進作用。修訂后的條例較為充分地體現了綠美廣東生態建設“六大行動”等方面內容，并圍繞提升綠美廣東生態建設治理水平作出較為全面的規范，著力為推進綠美廣東生態建設提供法治保障。

一是突出綠美廣東生態建設新格局的規劃保障。為強化規劃管理，條例規定，縣級以上人民政府林業主管部門應當根據森林資源保護發展目標、本級國土空間規劃和上級林業發展規劃，結合以國家公園為主體的自然保護地體系和國家植物園為引領的遷地保護體系編制本級林業發展規劃，報本級人民政府批準后實施。為保障綠化用地，條例規定，縣級以上人民政府應當根據國土空間規劃、林業發展規劃，綜合考慮土地利用結構、土地適宜性等因素，科學劃定城鄉造林綠化用地，合理確定國土綠化范圍和目標任務，推動培育大徑級林木資源，加強國家儲備林等林業生態工程建設。

二是突出森林質量的精準提升。為優化低效林的林分結構和持續改善林相，條例規定，各級人民政府應當統籌用好各級財政資金，鼓勵引導社會資本投入，加大林分優化力度，有計劃地對疏林地、純林面積過大區域、退化林分進行林分改造；建立健全跨行政區劃的森林資源協同發展工作機制，集中連片打造功能多樣的高質量林分和優美林相。為推動科學造林，條例規定，植樹造林應當遵守造林技術規程，對新造幼林地進行封山育林，加強撫育管護、補植補造，建立完善綠化后期養護管護制度，提高成林率；應當科學選擇綠化樹種，優先使用優良鄉土樹種和林木良種，優化林種和樹種結構；鼓勵營造混交林，加強森林經營，提高造林綠化質量。

帽峰山（資料圖片）

三是突出城鄉一體綠化的系統推進。為推進綠美城鄉建設，條例規定，各級人民政府應當加強森林城市創建和森林城鎮、森林鄉村建設，建設公共綠地，增加城市森林面積，因地制宜推進森林、水域、道路融合，構建城鄉一體的生態網絡。為加強造林綠化，條例規定，各級人民政府應當以自然因素等導致的荒廢和受損山體、退化林地以及宜林荒山荒地荒灘、礦山廢棄地、采伐跡地等為主，組織開展造林綠化，加強森林撫育和封山育林，促進中幼林生長，提升森林碳匯增量。為加強綠色通道建設，條例規定，各級人民政府應當推進沿交通干線兩側、沿江河兩岸、沿海岸線周邊等宜林區域的造林綠化和景觀提升，開展綠道、碧道、古驛道沿線生態修復治理，建設森林步道、濱海林廊綠道和野生動物生態廊道。

四是突出森林資源的全方位保護。為加強自然保護地的建設保護，條例規定，縣級以上人民政府應當加強以國家公園為主體的自然保護地體系建設，結合本地森林生態保護實際，加強基礎設施建設，提高保護管理、生態教育、自然體驗、科研監測的能力。為加強森林災害防控，條例規定，健全人工巡護與遠程監管相結合的監測預防體系，做好森林防滅火和重大林業有害生物防治工作，加強外來入侵物種防治工作等內容。為加強森林保護培育利用的標準建設，條例規定，省人民政府林業、標準化主管部門應當根據地方自然條件、風俗習慣、林木特性等特殊要求，建立和完善森林保護、培育和利用的地方標準。

五是突出發揮綠美廣東的綜合效益。為促進生態產品價值實現，條例規定，地級以上市人民政府探索建立森林生態產品價值評價機制，完善林業碳匯交易機制，推動生態資源權益交易。為合理利用森林資源，條例規定，在符合公益林生態區位保護要求、不影響公益林生態功能和嚴格遵守國家有關規定的前提下，經科學論證，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經濟、森林旅游、生態環境教育等活動。為完善生態補償制度，條例規定，縣級以上人民政府應當完善公益林生態效益補償和自然保護地生態保護補償制度，探索建立天然林生態補償制度。

六是突出提升生態建設治理水平。為確保山有人管、林有人護、責有人擔，條例全面推行林長制，明確縣級以上林長組織對下一級林長的考核內容，規定各級林長負責組織領導責任區域內森林資源保護發展工作，落實森林資源保護發展目標責任制，組織制定森林資源保護發展規劃計劃，協調解決責任區域的重點難點問題。縣級以上林長負責組織對下一級林長的考核，考核內容覆蓋了綠美廣東生態建設的方方面面。為嚴厲打擊各類涉林違法犯罪活動，條例規定，強化林業行政執法和司法協同聯動，嚴厲打擊破壞森林資源違法犯罪行為，人民檢察院在履行職責中發現破壞森林資源、古樹名木等行為損害國家利益或者社會公共利益的，依法提出檢察建議、支持起訴或者提起公益訴訟。為加快感知林業建設，提升森林資源保護信息化、數字化、智能化水平，條例規定，加強森林資源保護信息化建設，建立林業一體化數據庫，開發森林資源監測、森林火災監測、林業有害生物監測和林業遠程指揮管理等智慧林業應用系統。

七是突出全民愛綠植綠護綠的全面推進。為推動全民義務植樹，條例規定，各級人民政府應當創新全民義務植樹盡責形式，完善義務植樹網絡平臺，組織各行各業和城鄉居民科學開展國土綠化，鼓勵公民通過植樹造林、撫育管護、認建認養認捐等方式參與造林綠化與生態修復。為鼓勵社會資本參與綠美廣東生態建設，條例增加規定完善產權激勵、資源利用等政策，支持和鼓勵社會資本參與森林生態保護修復；鼓勵吸引社會力量參與造林綠化與生態修復，對符合規定的造林綠化與生態修復主體，按照規定享受財稅、金融、科技扶持政策，推進實施先造后補制度。為營造全社會參與綠美廣東生態建設的良好氛圍，條例規定，加強森林資源保護、全民義務植樹等宣傳教育和知識普及工作，支持林業科普基地等建設；國有林業企業事業單位、農村集體經濟組織，以及通過依法流轉取得國有或者集體林地經營權、林木所有權和使用權的林業經營者，應當依法履行保護、培育森林資源的義務，科學開展造林綠化與生態修復。

堅持提高立法質量 切實增強立法的針對性適用性可操作性

立法“在精不在多”，省人大常委會牢牢抓住提高立法質量這個關鍵，堅持問題導向，突出地方特色，綜合運用各種社會治理方式，突出務實管用有效的特征，以良法促進發展、保障善治。

一是堅持守正創新，探索完善有利于森林保護發展的制度規范。為增強立法的可操作性，在吃透中央精神、找準政策取向的基礎上，認真借鑒國內外立法經驗，根據我省實際作出探索創新。如在全國地方立法中率先規定了林長制考核內容；率先規定了根據生態功能區保護需求和森林質量狀況實行差異化生態補償；率先規定了建立健全跨行政區劃的森林資源協同發展工作機制、集中連片打造高質量林分和優美林相；率先規定了林下種養相關制度；率先規定了對生態環境脆弱僅適宜生長灌木林的公益林予以嚴格保護，等等。

二是堅持法治統一，全面銜接上位法與國家最新政策。2019年全國人大常委會修訂了森林法，對森林分類經營、森林資源保護等作出了較大修改。近年來，中辦、國辦出臺《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》《關于全面推行林長制的意見》《關于科學綠化的指導意見》等一系列政策文件，對森林保護工作提出了新的要求。為保障法治統一、推進依法治林，對條 例中與森林法規定不一致的內容作出刪改，對遺漏上位法相關要求的規定作出補充完善和細化，全面銜接上位法規定和貫徹落實國家最新政策要求。

三是堅持問題導向，立法解決問題。針對外來物種入侵影響生物安全的問題，在條例中增加規定，縣級以上人民政府林業主管部門應當加強林業有害生物的監測、檢疫和防治，組織外來入侵物種普查和治理，防范和化解重大林業有害生物災害風險；任何單位和個人不得擅自引進、釋放或者丟棄外來物種；確需引進的，應當進行科學評估，并依法取得批準。針對過去對建設項目占用林地論證不夠充分，造成嚴重生態影響的問題，在條例中增加規定，縣級以上人民政府自然資源等部門在辦理礦藏開采等行政許可時，應當加強對占用林地的建設項目的必要性、合理性以及礦山地質環境保護與土地復墾方案等內容的審查，并對礦業權人承擔生態修復責任，其礦山生態修復責任不因采礦權終止而免除作了補充細化的規定。

四是堅持踐行全過程人民民主，切實反映民情、傾聽民意、匯聚民智。認真落實黨中央在全黨大興調查研究之風的要求，問需于民、問計于民，切實將調研和征求意見中發現的好經驗、好做法，上升為法規制度內容，更好調動基層群眾參與地方立法的積極性、創造性和覆蓋面。如根據調研中了解到的生物防火工程建設經驗，在條例中增加規定，加強生物防火林帶和防火隔離帶等基礎設施建設，開展耐火樹種選育推廣的內容。又如，根據調研中了解到的推廣好的鄉土樹種、優化林分結構的經驗，在條例中增加規定，科學選擇綠化樹種，優先使用優良鄉土樹種和林木良種等內容。■