鄉鎮林長制推進的現狀及建議

楊運勇

摘要：林長制是我國林業發展的一項重要體制改革，其目的在于推動政府職能落實、完善長效機制、建立健全的生態管理體制。本文通過對現行林業治理體制運行現狀的分析，歸納總結現行4級林長制責任和任務型管理方式，并在此基礎上，建議以現行的行政體制為依托，以各級政府主要負責人為“林長”，對所屬轄區（行政區、自然區域或職責范圍）的林業、濕地、綠地和有關資源進行修復、經營、管理、利用，保護等，協調管理和利用水、林、湖、草制度和機制。在實際工作的基礎上，對林業資源進行最優配置，對于2060年前實現碳中和的發展目標，有著重要的現實意義。

關鍵詞：林長制；推進現狀；建議

自實行林長制后，能很好地解決權力分散、責任弱化、觀念淡薄等問題；在推進林業發展，構建人與自然的和諧社會中，發揮著重要作用。市、縣、鎮實行林業城市管理制度，4個不同級別的鄉鎮林長組成市級林長制，因此有關的職能和責任在一定的范圍內會發生重疊[1]。不管是一個國家的總體或地區的組織，一個多功能部門的行政管理存在條塊化、管理“破碎化”、導致管理效率低下[2]。目前，相關研究人員從多角度對林長制的問題進行了深入的剖析與探討，并從不同的視角討論了林長制的有關模型及其利弊。但是，大多數的研究都是基于地區性的，缺乏對我國林業系統實施的全面認識。為此，本文從加快發展林業旅游、休閑、健康養生等新的經營方式，深入推進林業產權制度改革的主體思想出發，分析我國林長制推進現狀，旨在為相關部門改革提供理論參考。

1 各級林長制機構設置

目前，我國林業系統按照行政體制，分為市、縣、鄉（鎮）、村4級。

1.1 市級林長機構

多數地方按照機關運作的要求，設立市級副總林長、市級常務副林長等。其次，由市一級領導組成的市里的林業主任理事會，并由專人負責聯系。市政府的林長制度辦公室設立在市林業局，由全職工作人員負責。市林長制度辦公室主任為市級主管，市林業局局長為常務副主任，主管城市綠化工作的同志為副。市里的林業局局長會議委員，由各機關的聯系方式組成，并按工作要求，將有關的直屬機構的工作安排在一起。

1.2 縣級林長機構

按省級行政機關的設立，設立了省級林業局局長、常務副局長。首先，縣（區）委書記、縣（市、區）長兼任，縣（市、區）委書記兼任；其次，縣林業局局長會議的成員是縣（市、區）直屬單位，按照市、區一級的體制，每一個縣市、區一級以上的人員擔任聯絡員；第三，縣林業局設立了縣林業局，并安排2-3名專門負責林長制度的工作。縣林業局主任會的委員是林業局的一名委員，可以按實際工作要求，將有關的下屬機構的工作安排在一起。

1.3 鄉（鎮）級林長機構

從實踐結果來看，鄉鎮是貫徹林長制的關鍵環節，它的執行將影響到林業管理制度的執行。按實際情況，第一，鄉鎮林長設置為林長、常務副、副林長。林長由鄉（鎮）和鄉鎮（鎮）的分管副鎮（鎮）領導，其中，副林長由鄉（鄉鎮）黨委書記和鄉鎮黨委書記兼任。其次，鄉鎮一級的森長會成員是鄉鎮相關部門，地方可以按當地的實際條件設立，并指定相關的工作人員擔任。第三，鄉鎮的林長制度辦公室設置在工作站，由專門的人員負責。林長辦公室主任為鄉鎮的分管領導。

1.4 村級林長機構

在運作中，鄉鎮林長制是森工組織結構的最底層，其組織結構的合理性將直接影響到森工經營的成效。首先，設立了一個由黨委書記兼任的林長、由村委會書記兼任的副林。其次，在地理位置重要、面積較大的村莊，可以在自然村內設立一個支護員。村及村下級機關，要設立專門負責林長制度的技術員、護林員和警察，并在有能力的地區增設檔案員、宣傳員等。第三，按照行政隸屬、行政等級設立對應等級林長制機關，具體設置如圖1所示。

2 林長制管理職責定位

林長制的實行要以問題為指導，采取由國家牽頭、全社會共同努力、實施封閉經營模式，努力實現“營林”的突破。所以，大部分地區實施了“林長”的機構，可以依據其自身的實際情況、機構運行和業務需要，制定其職責范圍。

2.1 市級林長職責

（1）市級總林長：負責水、林、湖的綜合整治工作，保持林業發展勢頭，促進生態環境的科學性和管理水平的持續提高，按時完成上司下達的各項工作，及時將林長制度的變化報告給上級。

（2）市級常務副總林長：主要負責配合各級政府（林業局局長），負責全市林業資源管理工作的組織和協調，負責林業改革規劃和方案的制定，每年至少兩次的市里領導干部開會，對改革方案進行研討，并協調處理重要問題，并將有關林業部門的工作報告給市林業局局長。

（3）市級副總林長：負責林長制的改革工作，對有關的工作進行監督，并對有關的制度進行研究。建立和完善林業管理制度，對有關工作進行督導，并負責縣內林長制的年度考評。

（4）市級林長：按職責劃分實施并完成本轄區內的林業發展與養護工作。

2.2 縣級林長職責

（1）縣級總林長：首先，對轄區內的“水、林、湖”進行管理，并在此基礎上進行了改革和創新，提高地區生態整體管理效果。其次，負責對林長制度推進進行監督，并落實各項相關制度。

（2）縣級常務副總林長：協助林長做好林長制度的協調、組織和調度工作。建立健全林業資源制度，健全林業經營制度。每年至少舉行3次縣領導或聯合會議，對實施林業管理的工作進行分析，協調重大問題，促進城市和農村的整體發展。強化林業資源的保護與開發，及時上報縣林業局局長。

（3）縣級林長：負責本轄區內林業資源的保護和發展，督促指導、協調解決重點、難點問題。

2.3 鄉（鎮）級林長職責

堅持以科學發展觀為指導，切實推動本地區林業管理工作。貫徹執行上級下達的各項工作，負責制定區域內的林業發展計劃和每年的工作計劃，并確定其具體的任務和目標，切實完成林業部門的有關工作。通過明確職責劃分，有效推動了林長制有效推進和運行，提高了整體管理效率。

3 林長制運行機制分析

通過實際工作表明，要確保林業管理體系順利運轉，必須加強頂層體系的建設，建立林長，層層推進。確定重點工作，注重效果，建立完善的工作機構，保證業務的有效運轉，加強考評和責任追究，加強工作業績評估。

3.1 工作機制

在實施林業防治時，推行林長領導，各成員單位協作，分級管理，共同努力，有效地推進了林業資源的保護和治理。各級林業主管單位要負起管理的領導職責，相關單位要承擔起“協同管理”的職責。如圖2所示，林長制工作機制中，從市級林長—縣級林長—鄉鎮級林長—村級林長，逐漸深入，對林業管理工作劃分明確，以此明確相關工作機制，提高工作效率。

3.2 制度體系

在對一些典型的林長制度推進情況進行分析后，本文認為，林長制度的整體架構及制度設計應包含相關的管理與監察制度，其中主要有各項管理制度，并在推進過程中，實績考核、監督檢查、紀律處分等。

4 林長制制度體系運行現狀

4.1 堅持明確目標，建立責任體系

市及市轄縣制定了林業管理工作的整體規劃，制定了具體的工作目標，制定了三年的實施計劃，并制定了一系列的年度工作目標。實施明細表，運作閉環。在城鄉之間，實行“七級包保”，實行林業防火責任制，使工作的重點向村內擴展，保證各項工作的實施。把林業治理工作納入領導班子和領導干部考核中，并將其列入市政府的規劃中。實施林業管理法，以“林長治”為主要內容。目前，我國農村社區林業管理體制尚未建立，在實施林業工作中，責任不明確，目標不明確，在實際實施中，存在著許多問題，如形式化和模式等，而責任制度的實施則是問題的根本所在。

4.2 堅持問題驅動，進行試驗和示范

為了解決目前我國林業生產中存在的一些問題，各地、省市根據實際情況，采取一些措施。制定和實施了“增綠、護綠、管綠”的示范項目。但是，在體制運作過程中，因各種特殊的因素，存在著一定的不適應性，必須加以完善與完善。因此，各地方紛紛出臺了有關的信息、督查等相關的制度，其中，完善工作是一個主要內容。與此同時，強化操作，并由相關部門進行檢查。但是，林長制的工作人員工作期限均為半年，其績效很難保障。

4.3 堅持探索創新，健全體制機制

從目前的體制發展來看，多數地方都從政策、隊伍、技術等方面入手，在經費和其他領域加強了保護，初步建立起了協同管理的新模式。一些地方在推動林業投資方面也進行了一些探索，并在一定程度上建立了多種投資模式。從目前的運作情況來看，在爭取國家、省、市、縣兩級資金支持下，加強資金的統籌協調，在投融資模式上求突破，在利益分配機制上創新。大力扶持和扶持林農龍頭和專業合作社，推進“三權分置”“三變”等制度的實施，已成為當務之急。但是，各單位的功能重疊現象比較突出，而且難以進行統一，許多的治理體制有待進一步完善。改革的方法必須持續改進，相應的保證也必須得到及時的調整，才能有效提升管理效率。

5 林長制制度體系運行成效及建議

從實際情況來看，“綠色發展”的理念在全國人民心中根深蒂固，“高水平推進”模式已經初見端倪。各級領導的職責陸續落實，各種困難逐漸被破解，并取得了明顯的效果，知名度和影響力不斷擴大。通過對林長制制度體系運行成效進行評估，自該體系實施后，林業管理模式發生了顯著的變化、環境保護工作得到了顯著改善、林業產業的發展有了長足的進步，且林農滿足感明顯增強，具體如下：

（1）林業管理模式發生了顯著的變化。如今，林業項目的管理工作，從“一把手”變成了“集團作戰”，管理方法和效率都得到了極大提高。各級黨委、政府領導帶頭，各單位分工協作，共同努力。其中，將林業部門的建設納入國家的法律規劃中，有利于促進林業部門依法管理。構建“平臺+手機”的智慧林業平臺，使林業管理信息化、智能化。

（2）環境保護工作得到了顯著改善。在實施了林業經營體制的變革之后，不僅使城市和農村的綠地面積得到了進一步的提高，而且“兩禍一災”的數量也大大降低了。

（3）林業產業的發展有了長足的進步。通過林長制度，強化了對林業的基本管理，林業相關產業發展迅速，生態環境明顯好轉，促進了我國林業產業的飛速發展。

（4）林農滿足感明顯增強。推行林長制，把“林文章”辦活，將多方效益統一，是實現林農增收、實現農村振興的關鍵。通過實施產業富民、改革富民、生態富民等一系列舉措，使農民的幸福感和自豪感得到了極大的提高。

林長制明顯地實現了相應的制度建設，使得林業資源的網格管理更加有效的實施，并保證了各級林業主管的責任和責任得到了切實的貫徹。確保山林有人維護，各類相關工作落實等。教育、住房、水利、交通、農業、發改、金融等領域的協同配合，形成了條條分明、條塊有效整合、協同管理、各司其職的工作機制。加強林業資源的保護，尤其是林業公園、飲用水資源保護區和自然保護區。對實施山地造林、礦區植被恢復、城鎮綠化、綠化和綠化等造林綠化項目和林業品質的精確改善。這對防治林火、危害、降低乃至消除林業破壞的作用是十分必要的。

6 結語

推行林業管理制度、改革體制、樹立“生態文明”的標本兼治，是習近平總書記關于“兩山”思想的重要實踐活動。林長制實施后，各級政府官員積極參加。在加強對林業資源的宣傳和指導下，廣大人民的愛國熱情不斷高漲，林業生態環境建設總體上也出現了較好的發展勢頭。毫無疑問，隨著林業部門的改革和發展，生態環保的發展觀念的增強，我國的經濟發展水平也在持續提高。而實行林業管理制度能夠有效解決“五化”問題，如理念“淡化”、職責“虛化”、權力“碎化”、目標“泛化”、職能“弱化”。但是，當前，在實行森林管理制度的同時，也面臨著許多問題，如監管不力，執行目標不一致、責任模糊等問題。在經費和科技支持上，也存在著基礎薄弱、資金投入滯后、科研能力較差等問題。在體制完善上，缺乏有效的獎勵和引導，造成了推進的滯后。特別是在完善和細化制度的過程中，還要強化管理體系的配合，增強協作能力，明確工作任務和責任劃分。據此，要加速推動我國林業的發展，就需要加快生態文明建設。

參考文獻

[1] 向上.基層“減負難”背景下“林長制”實踐困境及原因探析[J].西南林業大學學報（社會科學），2022，6（5）：105-110.

[2] 秦柳，姚文玲.林長制的治理邏輯與優化路徑[J].東岳論叢，2022，43（9）：81-88.