耕地“進出平衡”的實施潛力及建議

劉澤鑫

摘要“三調”結果顯示，過去十年間我國耕地數量減少0.075億hm2，其中主要流向了林地、園地等非耕農用地，這導致了耕地“非糧化”問題的產生，嚴重影響了國家糧食安全和穩定。耕地“進出平衡”對耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地等非耕農用地進行嚴格管控，在法律條文上和政策執行上提供了清晰明確的依據，對于遏止耕地“非糧化”問題具有十分重要的意義。厘清耕地“進出平衡”政策執行過程中實施的范圍和內容對于高效有序開展耕地“進出平衡”工作至關重要，為保障耕地數量不減少、質量不降低提供堅實基礎。

關鍵詞耕地；進出平衡；非糧化；農用地

中圖分類號F301.0文獻標識碼A

文章編號0517-6611（2023）11-0210-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.11.049開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

The Discussion and Suggestions on the Cultivated Land “Access-Exit Balance” Policy Implementation Potential

LIU Ze-xinShaanxi Provincial Land Engineering Construction Group Co.，Ltd.， Xian， Shaanxi 710075）

AbstractThe results of “Third national land survey” show that the cultivated land quantity in China had decreased 1.8 billion acres in the last decade.Most of these cultivated land transferred to non cultivated agricultural land such as forest land and garden land.These phenomena had lead to the “non-grain production” problem and seriously affected national food security and stability.The cultivated land “access-exit balance” policy strictly control the cultivated land turn to non cultivated agricultural land such as agriculture facilities construction land，forest land，grass land，garden land and other agricultural land.It also provides clear and definite basis on legal articles and policy implementation.This is very important to suppress the “non-grain production” problem.Clarifying the scope and content of implementation in the cultivated land “access-exit balance” policy implementation process is very important to carrying out the cultivated land “access-exit balance” work efficiently and orderly.It provides a solid foundation to guarantee the cultivated land is not reduced on the quantity and quality.

Key wordsCultivated land；Access-exit balance；Non-grain production；Agricultural land

耕地是保障國家糧食安全的基礎，是我國最為珍貴的資源，嚴守18億畝耕地紅線是我國耕地保護最基本的制度。然而擺在我們面前一個不容樂觀的問題是，在最嚴格耕地保護制度堅決落實貫徹的前提下，我國耕地數量卻在不斷減少。《第三次全國國土調查主要數據公報》（簡稱“三調”）顯示，我國目前耕地規模為1.279億hm²，與“二調”數據相比，10年間耕地數量減少了753.333萬hm²，其中僅林地凈流向就高達746.667萬hm²、園地凈流向也達到0.042億hm²［1］。在此背景下，自然資源部、農業農村部、國家林業和草原局在2021年11月聯合下發《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，創新提出耕地“進出平衡”制度，進一步全面嚴格施行耕地用途管制，為耕地保護和補充指明了新的方向和路徑。

1耕地“進出平衡”實施意義

近些年，由于糧食生產收益低、農田設施不完善、農村勞動力短缺等原因，大量耕地甚至永久基本農田出現種植苗木林果、植樹造綠、挖湖造景等現象，加之工商資本下鄉耕地流轉后大規模改變耕地種植屬性，這都導致了耕地“非糧化”問題的發生。面對耕地“非糧化”問題，由于不同部門職責交叉造成的執法權不明晰、基層處理“非糧化”行為時缺乏法律依據等原因，這些原因進一步加劇了耕地“非糧化”問題。在過去一段時間，相關部門和法律條文對于土地用途管制的核心和重點往往放在控制農用地轉為建設用地上，而對于耕地轉為非耕農用地例如園地、林地、草地等則缺乏相應約束，最終導致大量耕地轉為林地、草地、園地等非耕農用地而無法有效解決［2-7］。耕地“非糧化”問題還會造成地表耕作層破壞、降低耕地質量，因此能否有效解決耕地“非糧化”問題在一定程度上影響著國家的糧食安全。

隨著鄉村振興戰略深入實施、農業農村現代化進程持續推進，全國各地不可避免出現轉變農業發展方式、調整農業產業結構、優化農業農村空間布局等需求［8-9］，而耕地“進出平衡”制度可以有效對耕地轉為林地、園地等其他農用地及農業設施建設用地進行嚴格管控，可以確保耕地數量不減少、質量不降低，對遏止耕地“非糧化”問題提供了全新思路和有效保障。

2耕地“進出平衡”與“占補平衡”關系

耕地“占補平衡”是指非農業項目建設占用耕地，需補充與所占用耕地數量和質量相當的耕地，重點解決建設占用大量耕地導致我國耕地面積減少、耕種糧食田地受到嚴重威脅的問題，是耕地與建設用地之間用途的轉變，在總量上保證耕地“補大于占”。耕地“占補平衡”對耕地轉為建設用地進行嚴格管控，有效解決了耕地“非農化”的問題［10-14］。

耕地“進出平衡”是指一般耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的區域，通過對非耕農用地進行整治，補足同等數量、質量、可以長期穩定利用的耕地，是農用地內部耕地與非耕地之間用途的轉變，實現耕地數量不減少、質量不降低、種糧屬性不改變的目標。耕地“進出平衡”對耕地轉為其他農用地或農業設施建設用地進行嚴格管控，可以有效解決耕地“非糧化”的問題。

耕地占補平衡要嚴格遵守“占一補一”“占優補優”“先補后占”原則，進出平衡則要遵守“進一出一”“進優出劣”“先進后出”原則。耕地進出平衡制度是對占補平衡制度的拓展和補充，二者都是為嚴格保護耕地而設立，都是基于我國耕地保護面臨的嚴峻形勢與現狀、對耕地用途嚴格管制制度的重要內容，為維持我國耕地的總量動態平衡、遏止耕地“非糧化”“非農化”問題發揮了重要而積極的作用。從占補平衡到進出平衡，實際上是從管控項目建設占用耕地和管控園地、林地、草地等非耕農用地占用耕地的不同角度，共同構建了耕地用途管制的制度架構，為嚴格保護耕地、保障國家糧食安全提供堅實基礎［15］。

3耕地“進出平衡”適用范圍

對于納入耕地“進出平衡”轉出的耕地要求較為嚴格，只能是永久基本農田以外的一般耕地，對于配套設施較差、土壤質量較低、地塊分布零散、難以長期穩定利用的耕地應優先轉出，而對于地塊集中連片、土壤肥沃、配套設施齊備、可長期穩定利用的耕地原則上不予轉出。一般耕地地類變為非耕農用地、需要開展耕地“進出平衡”的情形包括：①經批準在一般耕地上挖湖造景，種植草皮；②經批準，在鐵路、公路等用地紅線外，以及河渠兩側、水庫周邊占用一般耕地種樹建設綠化帶；③經批準占用一般耕地實施國土綠化；④經批準工商企業等社會資本將通過流轉獲得土地經營權的一般耕地轉為林地、園地等其他農用地；⑤在一般耕地上建設符合相關標準的農田防護林；⑥經批準并符合相關標準，新增農村道路、畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施等農業設施建設用地使用一般耕地。⑦其他應認定屬于改變耕地地類、需開展耕地“進出平衡”的情形［16］。

對于糧食主產區、高標準農田、長期穩定利用耕地、擬實施或已實施補充耕地項目、水田原則上不得轉出，嚴禁在一般耕地上挖湖造景、種植草皮。對于因國家安排的生態退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒等原因造成一般耕地改變耕地地類的，則不需要開展耕地“進出平衡”。在實施開展耕地“進出平衡”工作時，要充分尊重當地村民及村組意愿，不得為了完成耕地補充轉進任務而違背農民意愿強行開展項目，堅決杜絕“一刀切”現象。

4耕地“進出平衡”的耕地來源

耕地進出平衡和占補平衡是并列的兩套土地用途管制制度，指標實行獨立管理，對于非耕農用地開發補充為耕地，既可以用于“進出平衡”，也可以用于“占補平衡”，但二者只能選擇一種，不可兼用。耕地占補平衡與進出平衡耕地轉出流向以及轉進來源方面不同，具體見表1。

用于落實耕地“進出平衡”轉進新增耕地的地塊主要來源有：①依法依規核定后整治為耕地的林地、草地；②“三調”及年度變更調查中為“即可恢復”或“工程恢復”的林地、園地、坑塘水面等其他農用地或農業設施建設用地；③通過實施土地綜合整治的新增耕地、高標準農田、增減掛鉤等項目驗收恢復為耕地的其他類型農用地或農業設施建設用地。

所有適合整治恢復為耕地的非耕地地類都可以作為耕地“進出平衡”的耕地來源，但是根據“三調”與“二調”結果對比，全國共有高達1 106.667萬hm²可以通過工程措施恢復為耕地的農用地，并且即可恢復為耕地的農用地有580萬hm²。因此在耕地“進出平衡”耕地來源篩選時，應當優先將工程可恢復、即可恢復地類作為耕地“進出平衡”的耕地最大潛力來源。

在耕地恢復潛力數據庫和劃定的耕地集中整治區中，優先選擇自身規模較大或與周邊現狀耕地相鄰，并且整治后可形成集中連片耕地的地塊實施耕地轉進補充，逐步實現細碎零散耕地達到集中連片效果，更好適應現代農業高效率發展需要。具有恢復潛力的平原地與山坡地相比，原則上優先在平原地進行整治恢復耕地；嚴禁在生態保護紅線、自然保護區、一級水源保護區、25°以上陡坡地、已實施退耕還林形成的林地、河道、湖區、林區、牧區、沙荒及石漠化土地等區域內復墾耕地；禁止毀林毀草開墾耕地，涉及將林地、草地整治恢復為耕地的，需征求林業主管部門意見［17-18］。

5耕地“進出平衡”實施建議

5.1做好年度耕地“進出平衡”實施規劃及指標儲備縣級人民政府應充分對接農業農村、林草、生態環境、水利等行業主管部門，統籌本地區綠化造林、設施農業項目建設、農田水利設施建設、農業結構調整等項目需求，明確耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的規模、類型、質量等別等要素，做好耕地“進出平衡”的供需分析與預測，綜合研判可恢復為耕地的地塊實施難度與潛力，結合耕地后備資源調查結果編制縣級年度耕地“進出平衡”方案并及時組織實施。耕地“進出平衡”轉進與轉出地塊所在區域不一定相同，因此涉及不同區域之間的耕地“進出平衡”指標很難通過提前規劃精確匹配。建議各地政府提前開展耕地“進出平衡”工作，儲備一批“進出平衡”指標，確保在實施耕地地類轉換時能及時補充相應的耕地指標［19］。

5.2確保“進出平衡”耕地轉出轉進地塊的合理性和資金支持開展耕地“進出平衡”項目實施時，耕地轉出后類型應嚴格遵守農用地范圍，優先將地勢平坦、土壤和水源條件好的土地轉進，優先將不穩定利用耕地轉出；耕地轉進地塊范圍應充分考慮后備資源潛力和轉進后耕地質量，確保轉進耕地可以長期穩定利用并且質量不降低、數量不減少，注重后期管護中耕地的質量建設和產能提升。對于現狀種植果樹等經濟作物、可以作為耕地“進出平衡”轉進后備資源的地塊，應明確所種植農作物、地表設施類型等現狀地類，結合當地實際情況制定補償標準，對于集中連片等潛力較大的地塊，可以適當提高補償標準，持續加大對恢復耕地的激勵和獎勵力度，確保有關項目的順利推進和及時落地［20］。

5.3各行政主管部門明確分工職責，協同做好“進出平衡”實施工作省自然資源廳會同農業農村廳、林業局等部門統籌全省耕地“進出平衡”工作開展并提供業務指導，對各地年度“進出平衡”情況進行檢查督導。市級自然資源、農業農村和林業等主管部門負責轄區內縣級年度耕地“進出平衡”總體方案實施，統籌本轄區內耕地“進出平衡”工作落實并負責補充新增耕地市級竣工驗收，全流程嚴格監管。縣級人民政府負責組織編制縣級年度耕地“進出平衡”總體方案并實施，統籌各部門共同落實耕地用途管制；縣級自然資源主管部門負責審核地類現狀、國土空間規劃等情況，負責項目立項和初步驗收，組織開展年度國土變更調查；縣級農業農村、林業主管部門負責審核相關地塊是否符合農業、林業相關規劃，并負責項目立項和初步驗收；縣級農業農村主管部門還需負責監督補充耕地的后期種植管護。鄉鎮人民政府負責審核需求申請并出具審核意見，同時做好政策宣傳和引導，督促指導相關村集體經濟組織嚴格耕地用途管制，按要求做好耕地“進出平衡”需求申報等工作［21］。

參考文獻

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