中國電影產業中政府的角色定位與邏輯展開

俞劍紅 劉曉鵬

近年來，隨著中國國民人均收入水平的提高，精神文化的需求開始逐年上漲。2020年的新冠疫情雖然給整個電影產業造成了沉重的打擊，但我們也能發現在制度的保障、政策的扶持以及各級政府的鼎力支持之下，中國電影票房全年總收入一舉超越美國，成為全球第一，這足以說明相關方針政策和各級政府對整個電影產業的重要性。

一、中國電影產業的發展近況與政策特點

隨著2002年院線制改革的成功，中國電影產業化發展已經歷了20余年。在這20多年中，中國電影產業的體量也從最初的不到10億元上升到了2019年的最高點約642億元，銀幕數從2002年的不到1800余塊增長至2022的81000余塊，單片最高票房紀錄也從2002年《英雄》的2.5億元提升至2021年《長津湖》的57.75億元。①究其根本，是2002年實行的院線制改革，將之前按行政區域條塊分割的影片發行方式徹底廢除，改為通過在同一區域內組建兩條及以上院線的方式形成發行網絡，增加發行渠道，同時還利用院線成立院線公司，以規模經營的模式取代了之前以影院為單位的分散經營模式，并改變了制發放三方的分賬比例。同時也徹底放松了原先嚴格規制下的電影行業，使得非公資本能夠不受限制地加入電影業，成立相關的市場主體。可以說，電影產業的發展繁榮離不開政府政策的支持與引導。

（一）中國電影產業的發展近況

2020年初新冠疫情爆發，全球電影產業都受到了嚴重的沖擊。在中國，由于疫情反復，電影的生產制作、發行營銷、影院放映等各個階段都受到了極其嚴重的影響，全國所有的影院基本都經歷過因疫情封控而被迫停業的情況，整個電影產業也在疫情期間被國家確立為特困行業，國家也通過頒布了一系列支持政策來幫助電影行業渡過難關。

根據統計，2020年全年中國電影總票房僅有204.17億元（約31.28億美元），同比下降68.17%，但相比北美地區2020年度全年總票房僅22.5億美元，同比下跌80%的數據，中國電影市場在政府的支持和政策的支援下領跑全球。[1]2021年雖然疫情的陰霾還未散去，但中國電影市場卻保持著不錯的增長勢頭，2021年中國全年電影總票房472.58億元（72.36億美元），同比增長131.46%，基本恢復到疫情前的七成。北美票房45.50億美元，同比增長100.44%。放眼全球，中國電影的增速幅度和票房規模均位列全球第一。[2]2022年則由于疫情反復和市場的不確定性，中國電影總票房同比下降36.4%，只有300.67億元（約43.53億美元），僅達到了2014年的水平，全球票房排名跌至第二。北美市場年度總票房則有73.67億美元，同比增長64.3%，重回全球票房排名首位。[3]觀察近幾年的數據可以發現，在疫情的影響之下，前兩年由于政府的強力支持與政策性補貼，中國電影產業明顯好于全球其他地區，但隨著疫情時間的延長和防疫壓力的增加，單一依靠政府支持和政策補貼就顯得有些后勁不足了。究其根本，是疫情帶來的風險上升和資本對電影產業的信心不足以及市場上的其它諸多問題所導致的。

（二）中國電影產業的政策特點

通過近幾年電影產業的發展可以看出，相關政策在電影產業中發揮了引導和激勵的作用。但在促進電影發展的法律頒布之前，行業內所依照的相關政策與規章制度卻還是以禁止性的命令和方向性的指令為主，政府在電影產業中所處的地位也是對整個電影行業進行嚴格規制與重點監督。隨著《中華人民共和國電影產業促進法》的落地實施，大量規劃政策與指導精神也隨之確立，無論是電影產業規劃的頒布，還是電影產業大發展、大繁榮的實現，亦或是電影強國戰略的提出，政府的鼓勵和支持都貫穿其中。

除了對電影產業的引導和激勵，相關政策還在電影產業中起到了維護市場健康與凈化市場環境的作用。在2014年廣電總局頒布針對電影票房偷漏瞞報的相關政策后，全國數家影院就因為偷票房而被行政處罰，部分情節嚴重的影院甚至被勒令停止為其供應影片。2018年，針對當時曝出的“陰陽合同”，中宣部聯合多部委共同印發了《通知》，明確了對“陰陽合同”、偷稅漏稅等違法行為的處理，并對不合理片酬進行了管控，同時還對參演影視作品、綜藝節目等活動的相關酬勞做出了總價限制，這些都體現了政府對行業環境的實時管理。

在對電影產業進行引導激勵與環境保障的同時，相關政策還在對電影產業的人才的培養與輸送保駕護航。隨著電影產業的發展以及技術的不斷更新，影視產業的全產業鏈已經進入了全面變革和快速擴張的階段，電影產業的規模生產、電影產品的多層次分布、電影行業的專業人員需求都表明整個電影產業目前是缺乏相關專業性人才和系統性人才的。“從改革開放初期年產幾十部電影，到現如今年產700多部電影，外加網絡電影等其他形式的電影，年產量的陡增必然會導致產生人才缺口。”[4]目前相關政策和各地政府的主要做法是對相關影視企業給予產業園區租金優惠、資金支持和人才引進優惠，再視情況給予一定的補貼和獎勵。

二、現階段中國電影產業所面臨的問題

從中國電影產業的發展近況與政策特點可以發現，整個電影產業在外部受疫情沖擊較大，資本對電影產業明顯信心不足；在內部則是由于資本無序導致市場亂象頻發，包括違規計票、偷瞞票房、偷稅漏稅、非法所得等違規違紀行為；長遠來看電影行業面臨著后續人才短缺，影視人才儲備不足等尷尬局面。

（一）疫情之下資本對電影產業的信心不足

自2020年疫情爆發以來，電影的制發放三個環節均受到了巨大的影響。這主要是由于資本對高風險電影市場的規避和市場前景不確定所導致的。在制片領域，由于關鍵人員能力欠缺、融資能力減弱和融資渠道不足，電影拍攝制作的各個環節都受到了牽連，隨著防疫政策的不斷調整，電影的生產制作與相關合拍也受到了巨大的影響，相應的投資風險也直線上升；在發行領域，由于疫情反復和不確定，電影發行已由原先的充分準備和全面推廣變成了經常性地突然撤檔與定檔，電影的宣發模式和節奏與疫情之前完全不同了，院線臨時撤檔、換擋、定檔的情況已不是個例，檔期的臨時性和影片上映的不確定性導致投資影片的資本熱情急速降溫；在放映領域，由于疫情反復，影院需要實時跟隨政府的防疫政策進行調整。疫情期間全國影院的營業率持續走低，甚至有的影院全年未產生任何票房收入，這不僅會導致影院收入銳減，電影票房收入受損，更會打擊資本對放映端的興趣。同時由于營業時間不確定，影院為了收益只能提高票價，但影片內容質量的不穩定與高昂的票價不匹配又打擊了觀眾的觀影熱情，并且由于市場上流通的新片不足，觀眾持續消費的意愿不高，這也是導致放映領域萎靡的原因之一。

（二）不良資本的無序擴張導致市場亂象頻發

隨著電影產業的快速發展與繁榮興旺，電影產業各領域相繼出現了一些擾亂市場的行為，其中影響最大的就屬明星運用陰陽合同偷漏稅的問題。在電影生產制作階段，通過虛假合同、偽造名目、稅收漏洞、非法運作等手段進行偷稅漏稅、騙補套補、不當得利等違法行為，嚴重影響了電影行業的正常生產經營，導致許多電影人違背初心，淪為資本的奴隸，把電影當作逐利的搖錢樹，生產出內容粗制濫造、華而不實、毫無底線的影視作品，嚴重打擊了行業發展的信心和業外投資意愿。而在電影的發行放映階段，電影院線之間的競爭也開始變得日趨激烈，為了能夠保證影院的生存，提高影院的收入利潤，制造更多優秀數據吸引資本投資，有些影院便采取了偷漏瞞報票房的行為，甚至是聯合片方違規補貼電影票價。雖然早在2014年廣電總局就頒布了《電影院票務管理系統技術要求和測量方法》和《關于加強電影市場管理規范電影票務系統使用的通知》兩項規章制度，但由于其僅在技術上防止了偷票房現象，在實際執行中對相關違規行為的發現與懲罰力度都不足。2017年《電影產業促進法》的實施，則將偷票房這一行為上升到了法律層面，明確了偷票房行為的懲處措施與處罰方式，有效震懾了那些企圖采用不當手段偷票房的人，但相關監管不足和手段翻新使得偷票房的行為依舊時有發生。

（三）專業復合型人才短缺導致電影產業發展受阻

隨著電影產業逐漸向工業化、集約化、規模化、科技化的方向發展，電影產業對電影人才的需求與原來相比也有了較大地變化，全面的新型復合型人才是新時代電影產業所急需的。一方面，觀眾對電影作品質量與數量的需求直線上升，并且在互聯網應用極大發展的今天，科技發展正帶動著整個產業轉型升級，電影行業由于其特殊的生產制作與宣傳發行方式，需要其與周邊行業形成緊密聯系。然而，現實情況則是優質影視人才在全行業都是稀缺資源，整個影視產業鏈各環節短缺與人員專業程度不足已成為普遍現象，人才短缺的現狀不容忽視。另一方面，相關影視院校與影視企業人才需求的匹配出現了錯位。影視企業在進行人員招聘時，會發現院校培養的人才與其實際需求的人才不匹配，這是由于當前電影教學體系比較單一、院校與企業間信息匹配滯后、影視院校與電影企業之間目標不一致所導致的。此外，長期依賴外部技術團隊、對基礎崗位的培養升級意識不足、行業長遠規劃缺失也是制約電影產業各階段人才發展的關鍵。產業融合程度日益加深，產業人才缺失對產業發展的制約問題會日益凸顯，這是當前中國電影產業發展中無法回避的重要問題。

三、政府角色的定義與相關研究

政府角色一詞最早是由斯蒂格利茨在其著作《政府為什么干預經濟—政府在市場經濟中的角色》中提出的，其主要解答了政府角色是什么和政府角色的作用。[5]盡管斯蒂格利茨并未對政府角色進行詳細規范，但書中卻從政府經濟行為的特征、利弊分析和政策思考等方面，論述了市場經濟中政府角色的定位和特征。成錫君教授認為，政府角色會隨著經濟體制的轉變而變遷，并且其定義也會產生相應的變化，政府角色應當與社會發展相協調，促進社會的發展。[6]

通過與市場主體進行比較，政府的角色定位在于推動市場的發展，同時彌補市場的不足。一方面，政府必須肯定市場配置資源的決定性作用，發揮市場機制效率和回應高的優勢。另一方面，政府必須意識到市場作用的局限性。市場壟斷和信息不對稱等相關原因，會導致市場調節失效。市場失靈時就需要政府介入對市場進行調控。基于此，政府的相關職能具有以下三點：一是基本職能，主要是提供純公共物品，例如建立國防、保護產權、完善法制等；二是中介職能，主要是管理外部性和反壟斷，例如基礎教育、環境保護、競爭規制等；三是行動者職能，主要是進行再分配。[7]

綜上所述，政府角色是一種將政府人格化的稱呼，其本質是指政府在什么時候應該做什么或者在什么時候不能做什么。具體明確了政府的功能與職權，一方面，政府需要在社會中發揮其社會管理的作用和功能，另一方面政府也需要對社會現象進行管轄。

四、電影產業發展過程中政府的三重身份

無論是資本對產業的信心不足，還是不良資本導致的市場亂象，亦或是專業復合型人才的緊缺，最終都是需要政府去制定相關政策來提振市場的，對資本進行規制，對人才進行培育，這既是政府工作的內容，也是政府應盡的義務。結合當前電影產業中存在的問題和產業發展的實際情況，政府在今后的電影產業發展中應具有以下三重身份：

（一）第一重身份：產業發展的引導者

電影從其面世的第一天起，就是一種具有產業屬性和工業屬性的商品。這就注定其生產的過程對資金的需求量極大，再加上電影產業輕資產重資本的屬性，使電影對資本的依賴更加嚴重了。目前中國的電影產業發展迅猛，資金的需求和融資的困難是眼下難以解決的矛盾，正是這一矛盾嚴重制約著中國電影產業的發展壯大。因此在面對資本信心不足的局面時，政府應當充分發揮其引導者的身份，首先就是盡量聯合業外資本推出組合產品，靈活制定影視行業內的涉疫政策，盡量降低由疫情帶來的不確定性，恢復資本投資電影產業的信心；鼓勵電影企業聯合流媒體和短視頻平臺進行跨界合作，利用流媒體與短視頻平臺中的大量的粘性用戶，為其生產拍攝的電影引流并進行宣傳；院線則可以在政府引導和市場調節的作用下，通過并購重組等手段進行資本整合、區域聯合和形成戰略聯盟，形成相應的品牌規模、地區特色與業務升級。

其次，在地方政府的指導下推出產業組合的政策。2017年，在促進法頒布之初，全國各地就掀起過一輪以《促進法》的相關規定與精神為主的影視優惠補貼政策的熱潮，如重慶市出臺《重慶市電影扶持計劃》；山西省設立了專項資金扶持山西本土精品電影的創作；上海市出臺《關于加快本市文化創意產業創新發展的若干意見》，以提升文創產業競爭力和影響力。[8]新冠疫情爆發后，中央和各地區先后實行了針對疫情的政策優惠和稅收減免等組合手段，用以減少電影產業各階段在疫情中所遭受的損失。同時還出臺多項鼓勵和激勵政策，從產業的生產拍攝、市場運作、技術處理、特效支持、人才培養等方面提供包括但不限于資金、消費、推廣等多種支持方式。

最后，運用多重手段，通過多種方式讓資本在政府的指導下參與進電影產業的發展。充分發揮政府的引導作用，讓業內外資本在有關法律政策的引導下進行有規劃的投資，將社會資金進行有效整合，解決長期困擾電影產業的資金不足的難題，加速產業向著繁榮昌盛的方向發展。同時成立電影產業投資基金，這是因為美國、韓國等電影產業發達的國家都在利用電影產業投資基金推動其國內電影產業的發展，并且取得了良好的效果。從發達國家的產業發展路徑也可以看出，發展產業的投資基金是電影產業融資的重要途徑。

（二）第二重身份：產業環境的維護者

早期的電影產業受到了政府的嚴格規制，并通過行政許可（許可證）來授予市場主體權利和機會，隨著市場的進一步開放，門檻的進一步降低，大量投資者開始進軍電影產業，電影產業進入了瘋狂擴張與野蠻生長的時期，這導致電影企業出現了融資成本增高、金融風險加劇、營商環境惡化等狀況。而中國電影產業的相關規制政策一直是“出現問題——提高規制——效益降低——放松規制——再次出現問題”的無限循環，這樣的循環會影響制片領域資本市場主體的未來發展，提高了企業的經營成本，抑制了其生產積極性，面對問題時只能通過停產停業來抗議，這將極大地增加市場主體的經營風險。

因此，作為產業環境維護者的政府在維護市場環境和建立市場秩序時，首先應當通過頒布組合政策與運用多種規制形式，盡可能地減少規制機構與被規制的市場主體之間的信息差，避免不良資本趁虛而入，擾亂市場秩序，形成劣幣驅逐良幣的不利局面；其次政府還要盡量減少規制的成本支出，從而改變電影企業、規制機構、消費者之間不協調的關系，轉變之前以嚴格限制為主的規制政策，盡量采用以商議為主、強制為輔，通過政策激勵和行業自律讓電影企業自覺遵守相關政策與行業規范，盡量避免出現違規的情況；同時，增加對遵守規制企業的獎勵措施和獎勵機制，包括但不限于通過宏觀調控的法律、行政、經濟等多手段來制定規制標準，以此來達到多方協作的規制機制。最后，在進行規制時要做到與時俱進，充分運用互聯網與大數據等高新技術手段來保證政府規制的執行和落實效率，并且運用這些高新手段消除上下級之間的信息不對稱，為政策的制定提供自下而上、切實可行的思路與方法。

（三）第三重身份：產業人才的規劃者

在中國電影產業的高速發展期，傳統院線電影的繁榮和疫情封控的影響，網絡電影、流媒體影視等非傳統電影形式也變得異常火爆，相應的影視企業對電影人才的需求條件較比之前也發生了變化，全新的技術升級和相關的理論創新以及產業內容的不斷豐富導致不同形式的電影全流程發生了根本上的改變。伴隨著數字工業化、影像虛擬現實、5G人工智能等技術領域的創新發展，新技術在電影產業中的應用與推廣也勢在必行，培養技術人才與電影產業相結合的復合型人才就顯得尤為重要了。并且電影本身的故事敘事內容等內核也有了一定的創新，因此需要創作人員具有一定的專業知識，諸如電影內容創意人才、電影故事創新人才、電影拍攝制作專業人才及電影全產業鏈中每個環節所需求的高素質人才，只有每個環節的人員素質水平均有所提升，才能確保整部影片的整體水準。因此，影視院校在人才培養和科研產出方面的作用就顯得極為重要。

具體到電影產業中，政府作為產業人才的規劃者，應當從整體出發，充分考慮和維護全局利益，既要滿足電影產業的人才需求種類和需求能力，又要兼顧影視院校對于人才培養的科學性和全面性。通過相關的政策支持為影視企業提供學校的高質量人才以及前沿的理論技術，并且支持影視院校為電影企業培養優秀的企業管理人才，將普通企業的管理理論轉變為適用于影視企業的管理方法與管理模式，同時還能構建現代電影企業制度，帶動影視企業管理觀念的創新與變革，提高影視企業的經營能力和競爭能力，增強企業的可持續發展能力；在學校層面，政府則可以通過適度的政策引導推動影視院校進行理論創新、技術革新和優秀人才培養，構建嚴密完整、科學有效、符合市場情況的政策配套體系，為影視產業的健康有序發展提供政策支持與保證，并且通過相關法律法規保護自主知識產權。通過建立健全相關法律體系，為創新知識產權的管理做充足的保障；政府則可以通過建立正式的官方信息發布平臺，使影視行業與影視院校有機結合，全面規劃，進而彌補雙方的缺陷與不足，為建立影視院校內外聯動、校企互動、創新驅動等多形態合作模式構建基礎平臺。

結語

影視產業的發展離不開資本的支持和人才的供給，更離不開政府政策的大力支持與保駕護航。因此，在中國由電影大國向電影強國邁進的過程中，面對產業的變革，疫情的困境、資本的觀望、人才的稀缺和環境的不穩定，政府應當充分發揮其多重角色的作用，在產業發展的引導中充分運用多樣化的激勵政策，為產業的恢復和資本的加入注入信心，繁榮電影市場，壯大電影產業；在市場環境維護上通過多樣監管，抑制不良資本與不利因素的滲入，防止資本在市場中野蠻無序地生長，破壞原有的規則與體制；最后在產業人才的規劃上則通過人才引進政策吸引影視人才加入電影行業，著力推動相關高校與影視企業之間形成體系，共同有針對性地培養相關人才。相信在多方的共同努力下，中國電影產業可以創造更多的成就與更大的輝煌。

參考文獻：

[1]尹鴻，孫儼斌.2020年中國電影產業備忘[ J ].電影藝術，2021（02）：53-65.

[2]尹鴻，孫儼斌.2021年中國電影產業備忘[ J ].電影藝術，2022（02）：59-70.

[3]尹鴻，徐皓月.櫛風沐雨，逆勢前行：2022年中國電影產業備忘[ J ].電影藝術，2023（02）：45-55.

[4]白瀛，徐舟.電影教育國際化開始破題[EB/OL].（2017-04-08）[2022-01-30]http：//m.xinhuanet.com/2017-04/28/c_1120891293.htm.

[5]斯蒂格利茨等政府為什么干預經濟—政府在市場經濟中的角色[M].鄭秉文，譯.北京：中國物資出版社，1998.

[6]成錫軍，任曉敏，斯滿紅.社會結構轉型與政府角色變遷[ J ].山東大學學報：人文社會科學版，2002（01）：132-136.

[7]席恒.利益、權力與責任 公共物品供給機制研究[M].北京：中國社會科學出版社，2006：75.

[8]劉漢文，陸佳佳.2017年中國電影產業發展分析報告[ J ].當代電影，2018（03）：17-23.