論憲法在鄉村振興中的規范指引與價值引領功能

原新利 朱恒義

［摘要］促進全體人民的共同富裕是一項長期的任務，我國經濟已從高速增長階段轉向高質量發展階段，但發展不平衡不充分的問題仍然突出。鄉村振興戰略作為新時代黨和國家農村工作的重要戰略部署，是補齊發展短板、實現共同富裕關鍵的推動力。共同富裕和鄉村振興在理論和實踐邏輯上是一致的。在全面依法治國的背景下，二者都必須在法治的軌道上展開。憲法為鄉村振興戰略的法治化發揮規范指引、價值引領、權利保障的功能。在共同富裕的目標下，應充分重視憲法在鄉村振興中的功能，發揮憲法頂層制度設計的作用，保證鄉村振興戰略的法治統一。

［關鍵詞］鄉村振興 共同富裕 憲法 法治功效

［中圖分類號］D422.6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1008—3642（2023）03—0100—07

一、引言

鄉村振興戰略是黨的十九大做出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農”工作的總抓手［1］。原農業農村部部長韓長賦指出：“站在新的歷史起點上，推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，根本還是要靠全面深化農村改革，不斷為農業農村現代化釋放新活力、注入新動能。”［2］鄉村振興必將伴隨著農村改革，改革與振興同屬于一個過程。習近平總書記強調：“凡屬重大改革都要于法有據。”［3］作為新時代農村的重大改革，鄉村振興戰略必須沿著法治軌道展開，以法治作為行動指南。鄉村振興戰略法治化命題的解題思路應首先從法律制度的規范根基《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）開始。依法治國首先是依憲治國。實施鄉村振興戰略必然離不開憲法規范的指引，立足于規范視角論證憲法在鄉村振興戰略中的功能，是對鄉村振興戰略憲法基礎的闡釋，也是對憲法在鄉村振興中功能的解讀。鄉村振興與共同富裕目標具有同步性與共生性，鄉村振興是共同富裕目標下不可或缺的內容。

二、“共同富裕”與“鄉村振興”在憲法上的邏輯關聯

共同富裕與鄉村振興同屬于新時代國家發展戰略，二者都源自憲法確立的國家根本任務。《憲法》序言對國家根本任務的表述為我們明確了社會主義現代化發展的維度和目標，即“物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明”（下文簡稱“五個維度”）及相互之間“協調發展”的目標。從歷史邏輯來看，二者都屬于脫貧攻堅、全面建成小康社會之后為實現國家根本任務所設置的目標。共同富裕是社會主義本質的要求。在當代中國，共同富裕目標體現了社會主義中國發展性、共享性和可持續性的統一。共同富裕的建設目標通過矯正和補償社會資源配置的不均等，讓全體人民有機會、有能力均等地參與高質量的經濟社會發展，并共享發展成果［4］。二者統一于《憲法》有關社會主義國家建設的目標上，鄉村振興是共同富裕的重要內容，共同富裕必然包含鄉村振興。

（一）鄉村振興與共同富裕在國家根本任務建設目標上的一致性

首先，鄉村振興與共同富裕建設同為國家在新時代的目標和任務，兩者都是第二個百年目標的重要組成部分。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確指出：“2035年中國鄉村振興戰略實施要取得決定性進展，農業農村現代化要基本實現”，“2050年即第二個百年目標實現時，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現”［1］ 。黨的二十大報告指出：“中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化。共同富裕是中國特色社會主義的本質要求，也是一個長期的歷史過程。我們堅持把實現人民對美好生活的向往作為現代化建設的出發點和落腳點，著力維護和促進社會公平正義，著力促進全體人民共同富裕，堅決防止兩極分化。”［5］其次，從發展進程來看，鄉村振興和共同富裕都是國家任務的重要組成部分。鄉村發展在我國不同發展階段中都占據著重要位置。在全面脫貧的實踐過程中，鄉村脫貧無疑是其中最為重要的部分，也是全面脫貧的攻堅陣地。鄉村振興戰略旨在推動農業農村現代化，在提升農民收入的同時，改善農村生活環境、基礎設施，在教育、醫療衛生和文化生活領域，多維度協調發展，推動實現共同富裕。共同富裕是全體人民的富裕，鄉村振興是共同富裕的必經環節。共同富裕與鄉村振興都屬于國家根本任務重要內容，二者具有內在統一性。

（二）鄉村振興與共同富裕在憲法語境中表達的一致性

在全面依法治國的戰略要求下，共同富裕目標與鄉村振興具有共同的法治“關鍵詞”。首先，兩者都含有對人民群眾集體性利益的發展與保障之意。共同富裕中的“共同”是指社會共同體中的“人”，即整體的社會成員。共同富裕的社會主義本質就是以人民為中心的富裕，是包括城市、鄉村社會成員共有、共享、共建的富裕。社會成員實現共同富裕的法治語境就是平等，即對公民平等權的保障。《憲法》第33條規定的“法律面前人人平等”是兼容具體權利內容與權利保障原則兩個層面的復合型條款。“平等”是我國憲法社會主義性質的集中體現，即社會主義憲法以追求“平等”為己任，平等保障公民的各項權利，追求最大多數人的幸福。

“平等”概念的內涵遵循著“從經濟自由、機會平等到資源和條件平等”的發展軌跡。憲法上的平等具有集形式平等與實質平等有機統一的復合平等原則與價值［6］。共同富裕包含了對平等的本質要求，“共同”二字是在形式平等基礎上對實質平等意義上的資源配置傾斜的最高要求，即各類資源向弱勢地區與群體傾斜，以實現包括城鎮和農村在內的所有人的共同富裕；概而言之，平等原則在實現權利保障的路徑中如果沒有包含鄉村振興、農民富裕等內容，就不是憲法上的平等，就無法實現共同富裕。沒有鄉村的富裕、農民的富裕，就不可能實現全體人民的共同富裕。

（三）鄉村振興與共同富裕在國家任務層面上的一致性

首先，共同富裕與鄉村振興被統攝在憲法基本原則下［7］。鄧小平同志指出，社會主義的本質是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕［8］。憲法中的社會主義原則在內涵上必然是城市與鄉村的共同發展和共同富裕［7］。習近平總書記指出：“在全面建設社會主義現代化國家新征程中，我們必須把促進全體人民共同富裕擺在更加重要的位置。”［9］鄉村振興戰略在本質上就是在“三農”工作中實現全體人民共同富裕的表達。作為黨和國家“三農”工作在新時代背景下的重大戰略部署，鄉村振興目的就是使農民在全面建設社會主義現代化的進程中不掉隊、不落伍。擺脫貧困并非農村工作的終點，實現農民參與分享社會發展成果、提高農民獲得感與幸福感才是黨和國家農村工作的永恒目標。“共同富裕是鄉村振興的長期目標，鄉村振興是共同富裕的應有之義與必由之路。”［10］ 以“現代化建設”為核心的國家根本任務既揭示了共同富裕的核心指標也對鄉村振興戰略提出了新的任務。在現代化建設的主題中，鄉村振興戰略所欲實現的農村經濟現代化屬于現代化建設內容的一部分。2018年《中華人民共和國憲法修正案》雖未直接將鄉村振興戰略寫進憲法，但在序言部分新增“貫徹新發展理念”的內容，鄉村振興戰略包含于“新發展理念”之中。《憲法》序言第七段規定我國國家的根本任務是“把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”。《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱《鄉村振興促進法》）第1條規定：“全面實施鄉村振興戰略，促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，加快農業農村現代化，全面建設社會主義現代化國家。”可見，共同富裕和鄉村振興都以建設現代化國家為目標追求。

三、共同富裕目標下憲法為鄉村振興提供規范基礎

共同富裕中的“共同”具有兩層含義：其一表征范圍，其二表征非均等化。以法治的通用概念“權利”為判斷標尺，“共同”有以下兩種面向：一是基本權利的享有群體、內容范圍的廣泛性，二是針對不同群體基本權利保障的非同質化。我國幅員遼闊，不同地域因其自然與發展條件的差異而存在較大的差別，我國憲法上的權利平等保障條款在實現形式（機會）平等基礎上，以實現實質（條件）平等達到真正的共同富裕為目標。例如，我國《憲法》第4條第2款規定：“國家根據各少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展。”此條款正是基于我國少數民族聚集區自然環境惡劣、貧困人口眾多、發展能力較弱的實際，給予少數民族聚集地區實質平等。

（一）共同富裕目標下憲法為鄉村振興提供權利保障

立足于我國社會主要矛盾的變化，共同富裕中的“富裕”不僅僅是物質生活條件的充足，還包括社會成員精神層面的富足以及社會治理法治化的提升。因此，鄉村振興戰略面向“富裕”層面上的權利基礎主要體現在憲法對公民經濟、政治、文化、社會、環境等內容的規定上。《憲法》保障公民豐富的經濟社會以及文化權利。《憲法》第42條、43條、44條、45條、46條依次對我國公民的勞動權、受教育權以及物質幫助權等經濟社會權利作了規定。實施鄉村振興戰略，完善社會保障體系建設，使幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶，就是實現公民在憲法上的社會經濟以及文化權利，是農民在憲法上所享有社會、經濟以及文化權利層面的實踐方案［5］。

第一，在經濟權利方面，《憲法》突出強調經濟自由與經濟平等①［11］。《憲法》第15條確立的社會主義市場經濟體制為經濟自由和平等提供了制度基礎 ［12］。《鄉村振興促進法》第4條有關鄉村振興各項原則的規定體現出憲法權利作為基本權利的客觀規范的功能，即“堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿，保障農民民主權利和其他合法權益，調動農民的積極性、主動性、創造性，維護農民根本利益”;第12條規定：“國家完善農村集體產權制度，增強農村集體所有制經濟發展活力，促進集體資產保值增值”，并要求“確保農民受益”；第21條要求國家支持農民專業合作社等，都體現了憲法對公民經濟權利的保障。第二，在文化權利上，憲法規定的公民的文化權利同樣是公民作為國家和社會的主人所必須享有的法律利益［13］。《鄉村振興促進法》設置了“文化繁榮”專章，明確各級政府應當組織開展新時代文明實踐活動，加強農村精神文明建設，不斷提高鄉村社會文明程度。《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》（以下簡稱“《規劃》”）第7篇也規定了“繁榮鄉村文化”的基本內容，為公民的文化權利保障提供了實操性的行動方案。第三，在環境權利上，《憲法》對于“生態文明”的要求既為鄉村振興戰略在環境層面的工作指明了方向，又為國家增加了創建與保護宜居的鄉村生態環境的義務。憲法環境規范為實現鄉村生態領域的法治化提供了憲法基礎，已然能夠滿足環境法學界對環境權入憲的功能期望［14］。《鄉村振興促進法》設置了“生態保護”專章恰是回應了憲法對生態文明建設的要求，《規劃》第6篇詳細列舉了建設生態宜居鄉村的發展目標，從生產方式、居住環境以及生態保護三個層面確定了環境意義上鄉村振興工作的著力點［15］，這是對憲法的積極回應。環境權并沒有寫入《憲法》，2008年《憲法修正案》只是將“生態文明”建設寫進《憲法》。張翔教授對此特別指出，沒有環境權的環境憲法或許融貫性反而會更強，更易進行體系化構建，實在性和規范性的發揮也會因此更順暢［16］。

（二）共同富裕目標下憲法為鄉村振興提供制度規范

權利形塑制度，制度保障權利的實現。實現共同富裕是一個復雜龐大的系統工程，需要相應的制度與之匹配［17］。鄉村振興戰略離不開憲法作為頂層制度設計的框架。首先，憲法規定了鄉村振興戰略實施的領導制度。中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度最本質的特征。“黨的領導”同時具備了社會公共權力與國家公共權力的“雙重屬性”［18］。《鄉村振興促進法》指出全面實施鄉村振興戰略，應當堅持中國共產黨的領導。其次，《鄉村振興促進法》關于組織領導的內容體現了《憲法》在基層治理以及組織領導制度上的原則和要求。

第一，民主集中制原則為公權力的縱向高效協作提供依據。鄉村振興戰略作為一項國家戰略，其有效實施離不開國家機構間的高效協作。我國《憲法》第3條規定的民主集中制原則為國家機關的創設與權力配置提供了規范支撐②［19］。鄉村振興戰略涉及經濟、生態、民生、治理等領域，涉及的每一領域都需相應的國家機構依法開展合作。民主集中制明確了鄉村振興戰略法治化進程中中央與地方之間的關系。《憲法》第3條第4款規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”此規范明確了鄉村振興戰略實施中中央與地方要依照法定職權開展工作；具體而言，一方面，中央要發揮其統一領導作用，分析鄉村建設現階段所面臨的實際困境，綜合全局制定宏觀的鄉村振興發展藍圖。另一方面，地方要結合實際情況，以中央對鄉村振興的宏觀規劃為根據，細化開展符合地方現狀的鄉村振興工作，著力解決鄉村振興中的難點與痛點。由此，在鄉村振興戰略中中央與地方形成了一種“中央統領全局，地方細化開展”的高效配合關系。

第二，基層群眾自治制度為基層群眾參與鄉村振興提供了制度空間。作為國家治理體系的重要部分，鄉村振興戰略離不開鄉村群眾的有序參與，基層群眾自治制度是健全現代化鄉村治理體系的重要一環。我國《憲法》第111條第1款、第2款明確了基層自治組織的主體地位、職權及其同人民政府的關系。基層群眾自治制度能夠使鄉村決策得到制度化保障，廣大農民通過村民大會與村民委員會進行決策，最大限度地保障了決策的民主化和程序化。《鄉村振興促進法》第45條明確了鄉鎮人民政府應當指導和支持農村基層群眾性自治組織規范化、制度化建設。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定了村委會的職權與職責，使得村委會開展鄉村振興工作于法有據，并為村委會開展工作劃定了權力范圍。上述村民自治條款都是憲法對基層群眾自治制度的具體落實。

四、共同富裕目標下憲法在鄉村振興戰略中發揮的功能

以實現共同富裕為目標，基于鄉村振興的法治化需求，我們應進一步維護憲法權威，重視憲法的規范基礎地位，發揮好憲法在鄉村振興中功能和作用。

（一）憲法在鄉村振興戰略中的價值引領與制度構建功能

憲法對于鄉村振興戰略的價值引領功能可分為價值判斷功能與終極的價值指引功能。前者旨在確定鄉村振興戰略在憲法意義上的價值域，后者旨在此價值域內實現價值間的融貫平衡。

憲法對鄉村振興戰略中多樣化價值的判斷，實質上就是將鄉村振興法治化進程中與憲法價值不相符或相排斥的內容予以排除。通過憲法的價值判斷功能，將鄉村振興戰略所涵蓋的所有價值進行過濾，以憲法規范化、實定化的價值為標準，將鄉村振興涵蓋的價值進行分流，從而初步形成一種以憲法規范化價值為基點的鄉村振興戰略價值體系，并將此價值域作為鄉村振興法律體系建構的價值基礎；具體而言：第一，憲法要發揮其價值覘標作用。通過憲法過濾并被納入鄉村振興法治化價值體系中的價值必須體現“保障權利、限制權力”的本質。同時，憲法應將以“共同富裕”為核心的社會主義原則作為鄉村振興戰略法治化的終極價值追求，鄉村振興戰略必須突出憲法的社會主義原則。應發揮憲法基本原則在鄉村振興價值域中作為價值沖突調節器的作用，調和該價值域內的沖突，達到不同價值間的融貫平衡，形成以“共同富裕”為核心追求的鄉村振興法律體系。第二，憲法要發揮指導下位法的功能。鄉村振興戰略的法治化就是依靠體系化、實定化的法律規范來開展工作。我們應當依據憲法加緊制定相關法律及規范性文件，以此形成完備的鄉村振興法律體系。此外，在權利保障方面，要切實保障農民的各項權益。在程序層面，要加快相關程序法的制定，如制定備案審查程序法、制定《中華人民共和國行政程序法》等。以此形成“憲法—鄉村振興促進法及實體法—鄉村振興保障法”的法律規范體系（圖1）。

（二）以規范性文件備案審查制度保證鄉村振興戰略進程中的法制統一性

規范性文件的備案審查功能是維護憲法權威與法制統一的體制性保障［20］。鄉村振興戰略實施的法治化需要維護法律統一，除在立法層面制定相應的規范外，還需依靠以合憲性審查為核心的基本權利保障制度［21］。《憲法》第67條第1款規定了全國人大常委會監督憲法實施的權力③［21］。

首先，著眼于鄉村振興法治化過程中農民基本權利保障，合憲性審查的“前端”目的在于對立法活動的規范。合憲性審查起到了基本權利保障的作用，即在立法階段通過合憲性審查使基本權利的規范內容下沉到鄉村振興的相關法規之中，確保其中的權利規范符合憲法的價值規范體系。在《鄉村振興促進法》起草過程中，全國人大常委會的憲法和法律委員會對草案的每次審議都進行合憲性說明，并提出合憲性修改建議。例如，在《鄉村振興促進法》草案的第三次審議中，委員們提出了“在有關條款中增加提倡誠實守信、促進男女平等”，“加強對殘疾人的關愛服務，保障農民工社會保障權益”，“增加持續改善農村學校辦學條件，支持開展網絡遠程教育”等修改建議［22］，體現出合憲性審查的“前端”是在立法活動中對農民基本權利的保障。

其次，從合憲性審查的“后端”看，應聚焦于全國人大常委會的備案審查工作④［23］。鄉村振興中基本權利的保障，僅依靠《鄉村振興促進法》是不夠的，還須與鄉村振興相關的其他規范性文件共同發揮作用。這類文件能否在符合憲法的前提下保障農村人口的基本權利，需備案審查制度發揮作用。根據《中華人民共和國立法法》第109條規定，全國人大常委會是對規范性文件進行備案審查的主體，備案審查的目的在于對規范性文件中不合憲、不合法的內容進行糾偏與修正。例如，2018年全國人大常委會對《廣東省村務公開條例》進行了備案審查⑤［24］。對鄉村振興戰略相關的規范性文件進行備案審查就是使其中涉及基本權利的法律制度達到合憲化、合法化目的，在宏觀層面與鄉村振興基本權利的保障結構相統一，在微觀層面達到每一項基本權利都能受到憲法的保護。

（三）以憲法規范作為鄉村治理的基本框架

在鄉村振興戰略的法治化進程中制度建設是關鍵⑥［25］ 。鄉村治理水平的提升與法治化水平的提升是同一個過程。憲法是鄉村振興的制度基礎，也具有協調鄉村振興戰略與其他制度之間沖突的功能。

第一，遵守憲法、維護憲法權威是保證鄉村振興戰略有效實施的前提。憲法的最高效力主要體現在對下位法的約束上。鄉村振興戰略的各項法律制度也統攝在憲法精神和憲法規范之中⑦［25］ 。《憲法》第5條第2款規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”憲法至上是我國全面依法治國建設的核心，憲法至上表明了其在法治建設中的根本性地位［26］。鄉村振興法律制度作為黨和國家農村工作法律制度的一部分，是體現憲法精神與憲法原則的一系列制度群（圖2）。

第二，發揚憲法價值引領功能。鄉村振興法律制度根源于鄉村振興戰略法治化的要求。鄉村振興戰略法治化路徑遵循由臨時性政策逐步向穩定性立法轉變，該過程必然伴隨“政策的動態性與法律的穩定性”以及“問題的現實多樣性與制度規范統一性”之間的矛盾。我們不應忽視憲法對下位法及有關制度的協調功能。在制度價值上，要發揮憲法價值規范“最大公約數”特性，鄉村振興法律制度統一于“以人民為中心”的共同富裕目標價值下，以此消解不同制度間的價值沖突，達到不同制度在價值層面上的統一。在制度內容上，發揮憲法對已有制度規范的整合作用，使鄉村振興法律制度中的各項制度恰當地、分領域地匹配到憲法所規定的制度領域中，查缺補漏，依據憲法加快進行鄉村振興相關立法，在《憲法》第100條第2款所規定的權限內，進一步下放地方立法權。在制度運行上，應進一步發揮備案審查的功能，消除同一事項多重立法產生的沖突。依據憲法對制度銜接中的空白點、矛盾點進行合憲性補充與修正，使鄉村振興法律制度與已有法律制度相統一。

五、結語

鄉村振興戰略作為新時代黨和國家農村工作的一項重大政策，其法治化的首要任務是明確憲法在其中的重要作用。鄉村振興法治化必須以憲法為最高行動指南、以憲法作為協調多元主體權利之間利益沖突的尺度。一方面，憲法在價值、權利、制度層面為鄉村振興戰略的法治化提供了規范基礎。另一方面，在這些基礎上，憲法形塑了鄉村振興戰略法治化的進路，確定了鄉村振興法律制度的價值追求、強調了鄉村振興法律制度的權利保障、支撐了鄉村振興法律制度的基礎地位。由此，我國鄉村振興戰略經由憲法規范的論證而得以證立。

注釋：

①經濟自由是指公民為獲得物質利益和與物質有關的財產利益而采取相關的活動不受國家的限制、剝奪或禁止，同時國家應當積極行使權力，排除影響公民行使經濟自由權利的障礙。經濟平等是指國家對包括個人在內的各類經濟主體在法律上同等對待，保障其以同等的法律主體地位在公平的經濟環境中參與市場活動，從而實現經濟活動的平等。

②張翔教授指出，《憲法》第3條以及國家機構規范構成了“民主集中制-正確性-功能適當”的邏輯脈絡。

③基于張翔教授的觀點，合憲性審查的“前端”，是指全國人大及其常委會在固有立法權的行使中，在對法律草案的審議中進行合憲性審查；合憲性審查的“后端”，是指全國人大常委會備案審查工作的合憲性審查。

④所謂備案審查，指有權機關將其制定的法律等規范性文件依法定期限和程序報法定機關備案，由接受備案的機關進行登記、分類、存檔，并依法對其進行審查、做出處理。

⑤公民提請對該《條例》進行審查的理由為該《條例》第13條的內容。公民直接向有關部門反映村務公開相關問題“應先向村務監督委員會反映”的前置程序與《中華人民共和國村民委員會組織法》第31條的規定相沖突。對于此審查的建議，全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室做出答復：第一，《條例》第13條僅是為村民反映村務公開問題增加了一種途徑，并未與《村民委員會組織法》第31條、32條規定的內容相沖突；第二，《條例》中對于村務公開的規定存在不細致的問題，在這一點上存在立法瑕疵。在此基礎上建議廣東省人大常委會進行法規的宣傳解讀工作，并建議在《條例》內容中細化村務公開的內容。

⑥拉茲認為，完整的法律制度理論要解決以下問題：存在問題、同一性問題、結構問題以及內容問題。

⑦拉茲修正了奧斯丁與凱爾森的起源原則，采用權威性認定原則作為解決同一性問題的標準。拉茲的同一性標準是，主要法律適用機關所認定和適用的法律構成了一個法律制度。

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責任編輯：曲崇明