智能社會視域下現代城市運行管理體系研究

楊述明

[摘? ? 要] 在新的歷史時期，城市現代化無疑是中國式現代化的必由之路。隨著人類社會從工業社會形態轉型為智能社會形態，城市運行態勢必然隨之而改變，其中最為凸顯的就是城市管理內涵與外延、制度與方式的轉變。這一轉變集中體現于城市運行管理的系統性、整體性與融合性，城市管理理念不再囿于某一城市自我循環游戲。這就使得構建縱橫網絡交織的管理體系成為未來城市運行的新常態。當前，城市規模結構持續擴張轉型，城市區域性集群發展態勢明顯，而智能社會的各種新業態給城市管理帶來新問題，城市管理體系逐漸向下延伸，城市運行負荷不斷加大。目前，我國已初步構建起了覆蓋全國的部省市城市運行管理組織體系、制度體系和平臺體系，但依然存在對城市運行管理執法戰略重視程度不夠高、城市管理運行體制不夠清晰、城市管理執法統籌功能不夠強、統領平臺體系建設不夠快等問題。推進我國城市運行管理轉型升級，以城市運行管理現代化推動我國經濟社會全面現代化，就要以構建部省市城市運行管理體系為引領，打造組織、制度、平臺、聯動、監督和執法“六大運行體系”，強化穩定、規范、權威的組織體系建設，厘清城市綜合管理執法權責邊界，發揮好城市管理執法部門主體作用，突破城管執法力量下沉的“瓶頸”，構建全國“大城管”“一張網”的城市運行管理服務平臺體系、更加完善的標準監督評價體系和能力提升培訓體系。

[關鍵詞] 現代城市集群；城市數字化建構；區域協同治理；運行管理體系

[中圖分類號] D63? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2023）07-0005-12

城市管理現代化是現代文明發展的主引擎，是中國式現代化的時代特征。2015年12月，中共中央、國務院印發《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》指出，推進執法體制改革，改進城市管理工作，要主動適應新型城鎮化發展要求和人民群眾生產生活需要，以城市管理現代化為指向，理順管理體制，提高執法水平，構建權責明晰、服務為先、管理優化、執法規范、安全有序的城市管理體制，讓城市成為人民追求更加美好生活的有力依托1。2018年11月6日，習近平總書記視察上海浦東新區城市運行綜合管理中心時強調指出，城市管理搞得好，社會才能穩定、經濟才能發展。提高城市管理水平，要在科學化、精細化、智能化上下功夫。走出一條中國特色的超大城市管理新路子。2020年3月31日，習近平總書記在視察杭州城市大腦運營指揮中心時進一步強調，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化。2022年10月16日，習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局，加快轉變超大特大城市發展方式。”[1] 29順應社會轉型發展演變趨勢，以推進城市運行管理現代化為指向，以建立部省市城市運行管理體系為目標，以積極穩妥推進城市運行管理體制改革為舉措，積極探索我國部省市城市管理工作統籌協調、指揮調度、部門聯動、監督考核等體制機制，對于全面推進中國式現代化具有重要的現實意義。

一、問題提出

新世紀以來，新一輪科技革命驅動人類社會轉向智能社會趨勢越來越凸顯，城市運行管理處于這一變革趨勢的最前沿，已經成為我國經濟社會發展的戰略性、全局性的重要組成部分。隨著我國城市化以及城市現代化步伐的加快，城市運行管理出現了越來越多的新問題，對于快速轉型發展的超大規模城市必將帶來巨大挑戰。

（一）城市規模結構持續擴張轉型，城市運行管理面臨全局性問題

2015年12月，習近平總書記在中央城市工作會議上指出：“我國城市發展已經進入新的發展時期。現在，全國百分之八十以上的經濟總量產生于城市、百分之五十以上的人口生活在城市。今后，我國將有大量人口不斷進入城市，城市人口將逐步達到百分之七十左右。在這個背景下，做好城市工作具有十分重要的意義。”[2] 62022年末，全國人口141175萬人，其中城鎮常住人口92071萬人，常住人口城鎮化率為65.22%，比上年末提高0.50個百分點[3]。經過“十三五”時期的快速發展，我國城市建設與管理已經進入城鎮化發展重要轉型期，城市高速發展與運行管理必將由“外延式擴張”“孤島式治理”為主向“內涵式發展”“網絡化治理”為主轉變。

（二）城市區域性集群發展態勢鮮明，跨區域協同聯動運行勢在必行

黨的十八大以來，中心城市和城市群已經成為帶動全國高質量發展的動力源，產業和人口向優勢區域集中，形成以城市群為主要形態的增長動力源，進而帶動經濟總體效率提升。根據第七次全國人口普查數據，目前我國已形成上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津等7座超大城市，武漢、東莞、西安、杭州等14座特大城市，京津冀、長三角、粵港澳和成渝雙城經濟圈等19個城市群。“19+2”城市群布局總體確立，京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展取得重大進展，成渝地區發展駛入快車道，長江中游、北部灣、關中平原等城市群集聚能力穩步增強。長三角以上海為核心，帶動南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波五大都市圈共同發展。粵港澳大灣區以香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市為引擎，輻射周邊區域。京津冀以北京、天津為核心城市，帶動河北省及周邊省區鄰市，成為我國北方經濟規模最大、最具有活力的經濟圈。中心城市和城市群經濟大幅增長、人口顯著增加、開放不斷擴大、社會事業蓬勃發展，成為中國經濟增長的重要引擎、對外開放的重要樞紐和國家治理的重要支撐[4]。都市城市群的形成與發展，客觀上對城市運行管理提出了戰略性、系統性、全局性的嚴峻考驗。

（三）城鄉融合發展上升為國家戰略，推動資源下沉成為城市運行管理體制改革的重點

根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》重大部署，2022年7月，國家發展改革委印發《“十四五”新型城鎮化實施方案》，對“十四五”時期新型城鎮化建設的重點任務作出了系統安排。到2025年，全國常住人口城鎮化率將穩步提高，戶籍人口城鎮化率明顯提高，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距明顯縮小。農業轉移人口市民化質量顯著提升，城鎮基本公共服務覆蓋全部未落戶常住人口。超大特大城市中心城區非核心功能有序疏解，大中城市功能品質進一步提升，小城市發展活力不斷增強。系統完備、科學規范、運行有效的城市治理體系基本建立，治理能力明顯增強2。伴隨我國城鄉融合發展大勢，城市運行管理已經遠遠突破傳統封閉式城市管理模式，運行管理體系不斷向下延伸，城市管理網絡不斷拓展，城市管理資源、手段不斷下沉，城市管理運行體系新格局不斷出現。

（四）城市越來越智慧，人本化、精細化、專業化和精準化治理成為必然

當前，我們面對的已經不完全是一個工業社會背景下的城市形態，而是被大數據、云計算、互聯網、AI、區塊鏈等信息技術所賦能的智能社會背景下的現代化城市。現代城市面臨著轉型提升的歷史選擇，需要加快適應經濟社會新形態和創新發展的新要求。城市運行管理既要利用信息技術不斷刷新和升級管理手段與方式，打造“數字城市”“智慧城市”“移動城市”“孿生城市”，同時也要應對信息產業、平臺經濟、虛擬社會等各種新業態給城市管理帶來的新問題。探索新型智慧城市以及全面聯動協同體制機制，是我國未來城市運行管理的歷史性必答題。

（五）城市運行負荷加重、運轉加速，城市管理安全風險越來越大

2022年10月29日，韓國首爾梨泰院發生震驚世界的踩踏事件；2022年9月16日，湖南省長沙市芙蓉區中國電信大樓發生嚴重火災；2022年4月29日，湖南省長沙市望城區雷鋒大道發生建筑垮塌事故；2021年7月23日，鄭州特大暴雨；2021年6月13日，湖北省十堰市張灣區艷湖社區的集貿市場發生重大燃氣爆炸事故；2023年4月18日，北京市豐臺區北京長峰醫院重大火災事故……凡此等等不幸事件都充分說明，現代城市高負荷運行出現了一系列新特征，適應傳統工商業形態的城市管理已經不足以應對復雜多變的新問題，城市安全風險已經構成一個國家或者地區的重大社會風險、安全風險甚至演變為政治風險問題。實踐證明，隨著新一輪科技革命的不斷演進與應用，紓解特大、超大城市高負荷運行、破解現代城市所面臨的一切安全風險，都是可以通過現代科技的“硬手段”和運行管理體制的“軟辦法”協同應對的。

二、城市運行管理體系的基本構成

2022年1月20日召開的全國住房和城鄉建設工作會議進一步明確，要完善城市管理統籌協調、指揮調度、部門聯動、監督考核等“四項機制”，推進部省市三級城市運行管理服務平臺建設，構建全國城市運行管理服務平臺“一張網”，落實“一網統管”。按照“四項機制”“一網統管”目標取向，本文提出構建城市運行管理部省市“六大運行體系”，即組織體系、制度體系、平臺體系、聯動體系、監督體系和執法體系。

（一）組織體系

部省市三級為主體的城市運行管理組織架構，既有縱向聯動體系，又有橫向協同體系，也有內部結構體系。組織體系解決“誰管”“管誰”的問題。縱向核心主體為三級（部省市），不斷拓展到五級（部省市縣鄉）。橫向以城市管理運行專業職能為依據，構建以城市管理運行部門為主體的協同組織，原則上由各級政府主導，城市管理部門負責日常工作。內部結構體系是推動城市管理運行機制的“發動機”，原則上尊重各地、各市自主性，以各層級、各地、各市城市管理的任務特點、功能職責等為參照而設置。作為城市運行管理部門，必須把構建縱向部省市運行體系作為重中之重，只有該體系科學建立并有序運轉起來，其他運行管理體系才會應運而生。

（二）制度體系

部省市政府和城市管理部門，負責相應法責范圍內城市運行管理所需要的法律制度建立、規范制度制定和標準準則確立。制度體系解決“依據什么（制度、標準）管”的問題。城市立法、標準、制度對于城市管理具有決定性意義，是城市運行管理的基礎性依據，各級政府及其城市管理執法部門務必引起高度重視，構建法治城管是各層級政府和城市管理部門的首要職責。

（三）平臺體系

開展城市運行管理監測監督工作的基礎平臺，是黨委政府抓好城市運行管理工作的重要抓手，是為市民提供精準、精細、精致服務的重要窗口，也是為全國文明城市、國家衛生城市、國家園林城市、國家安全發展示范城市和城市體檢、城市應急等工作提供數據支撐的基礎性設置。目前，各地城市運管服平臺作為“一網統管”信息化集成，以支撐城市運行安全、城市綜合管理服務為主。隨著“一網統管”體制機制逐步健全，運行管理服務應用場景不斷豐富，再逐步向其他業務領域延伸拓展。當前，在高度重視城市運行管理平臺運行體系建管的同時，更要高度重視縱向平臺體系建管。國家城市管理部門作為全國“中樞大腦”，布局上作為重中之重，要融入國家及各級數字政府體系大格局，并在此基礎上指導各地各城市按照統一標準聯通構建，從而形成全國上下貫通、分層分類指導、互聯共享通用的平臺體系新格局。

（四）聯動體系

城市運行管理過程中，各主體在中樞機構主導下，依托相關機制、圍繞既定目標任務，而建立起來的統籌、溝通、互動和協同的體制機制。構建部省市三級城市管理工作聯動機制的首要任務，就是建立健全城市管理的高位協調機制，解決城市管理部門分割、條塊分割和多頭交叉、溝通不暢等問題。從橫向視角看，聯動體系以同層級政府為主導，以城市管理執法部門為中心，建立穩定的機構、機制和制度；從縱向視角看，聯動體系須在橫向體系基礎上，盡快構建部省市三級聯動機制，尤其要特別強化住建部城市管理執法部門和省一級城市管理執法部門的中樞作用。

（五）監督體系

在推進城市運行管理過程中，依據相關法律制度以及政府主管部門明確的任務、目標和責任，履行城市管理執法及其督查糾察工作，對城市運行管理進行監測、考核、評價以及重點工作專項督查、重要事件處置等工作。近年來，隨著城市發展加速轉型，城市運行管理監督工作越來越重要，對住建領域的行業監管要求越來越高，傳統的監管手段也逐漸被信息化、數字化、智能化的監管體系所取代，“互聯網＋監管”模式必將有效地促進巡查監管效率、提升精細化管理水平。

（六）執法體系

城市運行管理中，綜合行政執法主體依法行使有關行政管理部門在城市管理領域的全部或部分行政處罰權，及相關的行政檢查權和行政強制權。在全國性執法體系構建中，部省市三級城市管理執法部門承擔相應職能責任，從而形成國家重要立法、省級指導立法執法、市級落實立法執法等協同體系，推動我國行政管理運行加快走上現代化法治軌道。

部省市三級城市管理運行體系，并非簡單意義上三級科層結構。它既具有傳統意義上的科層管理、指導、監督、評價及回饋機制特點，強調體系的層級性、系統性和整體性，注重上下貫通、互聯互動、功能互補等工作機制，同時又特別注重地方管理自主性，特別強調各個城市管理運行的實踐性、創造性。部省市三級聯動機制體系中，核心在部，關鍵在省，落實在市。因此，三級聯動機制一切重心在于指導、推動、支持各個城市運行管理實現高效化、科學化。這是構建部省市管理運行機制的關鍵出發點和落腳點。

三、城市運行管理體系格局雛形與面臨的問題

黨的十八大以來，我國城市運行管理翻開了歷史的新篇章，其中最為突出的標志，就是從國家治理體系和治理能力現代化高度，在國家層面設立城市管理執法主管機構，從組織、制度和數字化等方面加大全面統籌力度，深入推進城市管理和執法體制改革，加快推進我國城市運行管理執法現代化進程。目前已初步構建起覆蓋全國的三大體系。

（一）初步建立部省市城市運行管理組織體系

2015年12月，中共中央、國務院印發《關于深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》，明確住建部作為全國城市管理工作的主管部門。2016年10月，根據中央編辦《關于住房城鄉建設部設立城市管理監督局有關問題的批復》，住房城鄉建設部印發《關于設立城市管理監督局的通知》，賦予其負責擬定城管執法的政策法規，指導全國城管執法工作的職能。與此同時，全國省一級城市執法監督局調整為廳機關內設機構，更名為城市管理執法監督處，加掛“省城市管理執法監督局”牌子，統籌指導、監督評價省域城市運行管理工作。2021年，住房和城鄉建設部城市管理執法局開始開展城市管理工作體系建設試點，在全國選擇了部分省市開始探索試點工作。

（二）初步建立部省市城市運行管理制度體系

依據《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》精神，住房和城鄉建設部頒布了《城市管理執法辦法》（以下簡稱《辦法》），2017年5月1日起正式實施。《辦法》的頒布對于規范城市管理執法工作，提高執法和服務水平，維護城市管理秩序，指導全國各地城市立法和法治建設具有重要現實意義。2022年10月，住建部又印發《關于開展城市綜合管理服務平臺建設和聯網工作的通知》《城市綜合管理服務平臺建設指南（試行）》（以下簡稱《指南》）。《指南》明確，建設的目標是搭建國家、省、市三級城市綜合管理服務平臺，構建適應高質量發展要求的城市綜合管理服務工作體系，增強城市管理統籌協調能力，提高城市精細化管理服務水平，推動實現城市治理體系和治理能力現代化。

（三）初步建立部省市城市運行管理平臺體系

2022年7月，住房和城鄉建設部、國家發展改革委印發《“十四五”全國城市基礎設施建設規劃》明確提出，“十四五”時期，加快新型城市基礎設施建設，推進城市智慧化轉型發展。加快推進城市交通、水、能源、環衛、園林綠化等系統傳統基礎設施數字化、網絡化、智能化建設與改造，加強泛在感知、終端聯網、智能調度體系構建。逐步實現城市基礎設施建設數字化、監測感知網絡化、運營管理智能化，對接城市運行管理服務平臺，支撐城市運行“一網統管”3。2022年6月，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》明確提出，推進智慧城市建設，推動城市公共基礎設施數字轉型、智能升級、融合創新，構建城市數據資源體系，加快推進城市運行“一網統管”，探索城市信息模型、數字孿生等新技術運用，提升城市治理科學化、精細化、智能化水平[5]。2022年11月，住房和城鄉建設部辦公廳印發《城市運行管理服務平臺數據標準》，指導構建“橫向到邊、縱向到底”的城市運行管理服務工作體系，規范國家、省級和市級城市運行管理服務平臺建設和運行，推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，提升城市運行效率和風險防控水平，提高城市科學化、精細化、智能化管理水平[6]。

與此同時，從全國總體情況看，加快構建部省市城市管理運行體制機制依然存在四個主要問題，需要更進一步加大縱深推進力度。

一是現代城市運行管理需進一步強化定位。從我國城市運行發展態勢看，明顯呈現出時代新特點：城市發展的區域性明顯突出。一座城市與多座城市形成大都市或者城市圈（包括城鄉一體化）已經成為城市群體的基本結構。城市治理已經成為市域治理、地方治理和社會治理、國家治理體系的重要組成。現代城市在經濟、政治、社會、文化、生態、安全等主要領域的功能地位越來越重要，城市承載的功能極大地得到轉型提升。現代化科學技術創新成為城市創新發展的根本動力，城市運行管理執法模式發生根本變化。因此，對于現代城市運行管理的認識程度，必然影響著決策者對于城市運行管理執法戰略的定位和重視程度。

二是城市管理運行體制需進一步清晰重構。從縱向體系看，機構設置不完善，省一級力量較為薄弱。按照中央城市綜合執法體制改革的部署，住房和城鄉建設部明確了其對接指導全國工作的5個片區機構。而在省級層面，在精簡機構、力量下沉等大原則指導下，比照住建部成立了相應城市管理執法機構，但存在“小馬拉大車”現象。不僅編制少、人員少、功能弱，而且靠“加掛牌子”賦予更多的職能、承擔更大的責任，常常陷入具體事務，抓了“小事”、誤了大局。從橫向體系看，部省兩級部門橫向協調體制尚不健全。盡管經國務院批準，2016年由住房城鄉建設部、中央編辦、國務院法制辦牽頭，中央宣傳部、發展改革委、公安部、民政部、財政部等16個部門建立了全國城市管理工作部際聯席會議制度，但是國家層面橫向部門協同機制往往只是形式存在。如此順延影響，除了直轄市因管理體制扁平化，可能狀況好一些外，其他省份的這種協同機制則更為薄弱。特別是涉及執法領域，“條條”現象依然十分突出，條塊融合協同局面難以形成，這也是地方反映較為集中的問題。

三是城市管理執法統籌功能需進一步賦能強化。行政執法是城市管理的主要職責和手段，但在實踐中還存在諸多薄弱環節。省一級缺乏高位統籌協調的工作機制。雖然省一級原則上不直接開展城市運行管理執法活動，但對于省一級的體量而言，該領域的指導、統籌、監督、考核、巡查等任務十分艱巨，而且這一領域工作幾乎涉及到政府主要組成部門。此外，市一級協同聯動的工作機制特別需要強化。市一級是城市管理執法的“前線”，其工作運行直接關乎城市運行管理執法大局，無論對于城市自身發展還是對于全國城市運行狀態趨勢，都具有重要意義。因此，強化市一級城市管理執法部門的聯動協調機制是重中之重。

四是統領平臺體系建設需進一步全面提速。目前，信息平臺建設進度不夠平衡。部分城市的城市管理信息化平臺因受地方財力、經費等因素制約，只是初步搭建，功能還不完備，信息化水平不夠，甚至還有部分城市尚未完成；數字化平臺建設滯后，導致城市無法實現科學化、精準化、智能化治理。平臺系統“多網合一”未能形成。目前大部分城市的城市管理信息化系統仍在持續建設完善中，智慧化水平不足，平臺功能不夠完善，尚未完全實現與國家、省市主管部門和相關行業管理部門間的信息互聯互通，極大地制約了執法問題移交效率與最終處置的落實。“多網合一”推進不到位，與政府“政務平臺”“城市大腦”和有關領域“綜合網”“專業網”未實現深度融合，還沒有真正完全實現與國家、省市主管部門和相關行業之間的信息互聯互通，實現與國家、省的平臺數據同步、互聯互通、業務協同；平臺對新技術場景應用不夠充分。大多數城市業務信息平臺基本上以數據的收集、分類、加工、整理為主要形式，重采集、輕分析，滿足于信息的簡單羅列和描述性概說，缺乏深層次的信息處理和分析，沒有深入挖掘數據背后的價值，對業務工作支撐作用還不夠。大數據、云計算、人工智能等技術的應用場景尚不明確，場景創新開放專業技術能力不夠。

除上述主要問題外，調研中還發現一些比較集中的困境和難點。如部分省市城市管理和執法機構仍在調整過程中，特別是不同城市管理執法機構、職能職責也不同，甚至省內的城市管理綜合執法機構也不統一，導致推進住房和城鄉建設領域巡查稽查工作缺乏一定的機構保障；城市運行安全隱患是當前城市運行管理工作中最為重要的環節，重大安全隱患監測督查巡查需要更加精細精準及時；而城市運行管理涉及到行政執法、科技文化生態、城市運行各類專業以及城市綜合治理等領域，現階段我國城市運行管理的戰略性人才、各類專業性人才、基層綜合性管理人才嚴重不足。

四、破解城市運行管理體系建構的關鍵問題

任何改革都是一個思想解放、大膽探索、不斷糾偏、持續演進的歷史過程。城市運行管理執法體制改革，既是順應和推進城市治理現代化轉型演變規律的必然要求，更是我國立足新發展階段、深入貫徹新發展理念、構建新發展格局的重大戰略調整。因此，基于前文提出的“六大體系”設想，結合對于城市運行管理執法改革的現實狀況分析，從破解七個關鍵問題著手，科學構建部省市城市運行管理體系。

（一）強化穩定、規范、權威的組織體系建設

1. 加強部省市管理執法統籌指導巡查督查等主要職能。城市運行管理執法要具有權威性、有效性，關鍵在于管理執法機構與隊伍的規范性、穩定性和專業性。如果城市管理執法機構與隊伍處于所謂“小馬拉大車”“非常設機構常態化運轉”“幾股繩擰在一起”等“過渡型”“混合型”體制機制狀態，城市運行管理執法這樣一項重大歷史使命就難以實現其預期目的。因此，加強部省市城市運行管理體系建設，要更加注重“五個強化”，即強化決策指導監督職能，強化以立法為主體的制度建設職能，強化綜合統籌指揮職能，強化信息中心樞紐職能，強化城市應急系統頂層主體職能。從體制機制上，構建全國城市管理運行協同體系。

2. 集成省級政府城市運行綜合管理功能。成立省一級城市運行管理委員會，負責省域城市治理工作的宏觀決策、組織指揮和檢查督辦，研究解決城市治理工作的重大問題，領導指導省域內城市運行管理執法工作。委員會日常工作由城市城管執法局負責，設綜合協調、指揮調度、應急處置、專家咨詢、督導考核、運行保障等專門機構。委員會依法依規明確城管、住建、公安、應急、交通、環保、水務等省直部門職能職責，并對各相關部門主動下沉政策、制度、力量以及協同各地市縣工作提出制度性安排。整合分散的資源力量，推動城市管理由“各自為戰”向“聯動治理”轉變，成為省域城市治理的“指揮中樞”。

3. 構建統一規范的市縣城市運行管理執法機構體制。市縣成立“城市運行綜合管理執法工作委員會”，由“城市運行綜合管理執法工作委員會辦公室”負責日常工作。“城市運行綜合管理執法工作委員會”主任均由黨委主要領導或行政首長兼任，“城市運行綜合管理執法工作委員會”均為政府組成部門、行政機構。

4. 夯實鄉鎮（街道）城市管理與行政執法基礎。在鄉鎮（街道）成立“行政綜合執法和城鄉建設管理委員會”（以下簡稱“委員會”），設立“城鄉建設管理執法分局”或“城鄉建設管理執法大隊”（以下簡稱“分局”）。“委員會”統一領導行政綜合執法和城鄉建設管理工作。

（二）厘清城市綜合管理執法權責邊界

1. 構建完善、系統、科學、有效的法律制度體系。制度體系解決“依據什么（制度、標準）管”的問題。構建法治城管是各層級政府和城市管理部門的首要職責。住建部要結合我國未來城市發展以及運行治理的基本態勢和規律，按照中央總體部署，借鑒國內外經驗和典型實驗成果，協同國家立法、司法和行政機關，協同有關部委對我國城市運行管理執法或者我國城市治理現代化有關法律體系進行頂層設計，作出相應的立法和制度體系構建計劃。

2. 破解城市綜合管理執法權責邊界有關問題。行政管理體制改革本質就是權責配置調整，厘清權責邊界是其核心內容。因此，中共中央、國務院印發的《關于深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》，不僅就城市執法體制改革責權調整配置原則進行闡釋，而且圍繞管理職責、主管部門、機構設置、綜合執法和下移重心等具體內容予以明確說明，尤其對于綜合執法作出具體界定。湖北省政府《關于印發湖北省街道賦權事項指導清單等“兩清單一目錄”和推進街道賦權事項承接運行確認制度的通知》提出清單式權責事項。從文件精神內容看，城市管理執法權責邊界是清晰、明確和具體的。但在實際工作中，無論省一級還是縣市兩級，都強烈地提出城市綜合執法職責的邊界問題。因此，國家有關部門要盡快提出比較科學的解決方案，以破解城市管理執法現實困境難題。

3. 省級政府須進一步明確各相關職能部門城市管理執法工作職責。中央文件就城市管理職責明確指出：“城市管理的主要職責是市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理。城市管理執法即是在上述領域根據國家法律法規履行行政執法權力的行為。”“推進市縣兩級政府城市管理領域大部制改革，整合市政公用、市容衛生、園林綠化、城市管理執法等城市管理相關職能，實現管理執法機構綜合設置。有條件的市和縣應當建立規劃、建設、管理一體化的行政管理體制。”4實踐證明，省級政府在落實中央城市管理執法綜合協調中負有關鍵責任和義務，也最有權威將行政綜合執法更加清晰地落實到每一個部門和具體現實工作中。只有省一級綜合協同、步調一致，市縣和基層面臨的所有如此困境才能迎刃而解。省級在落實中央文件精神過程中，既把握大局方向，又結合省情創新，突出了城市管理改革的實效性。在現實工作中，綜合協同執法依然存在邊界模糊問題。這一問題已經成為影響各地城市管理執法工作走向規范化、制度化、系統化的關鍵所在。

（三）發揮好城市管理執法部門統籌協調和專業化管理執法主體功能作用

1. 構建以城市執法管理為主軸的城市運行管理體制。按照中央文件要求，“推進綜合執法，重點在與群眾生產生活密切相關、執法頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執法。”5由此可見，在推進城市綜合管理執法改革過程中，必須凸顯城市管理執法體制改革的主線，做好與其相適應的行政綜合執法改革工作，而非簡單的行政執法責任異動重組，甚或出現推卸責任的“甩包袱”、固守“八畝三分地”的選擇性改革。這些問題越是到基層“一線”越是突出。因此，住建部和省級城市管理執法部門要通過系統研究，將城市管理執法職能轉化提升到國家治理現代化、法治化的高度。

2. 推進城市管理執法與行政綜合執法深化改革。城市運行管理不僅具有綜合性、關聯性，同時還具有專業性、規范性。城市管理綜合執法除了城市管理執法外，還涉及到規劃、住建、市政、園林、水利、公安、環保、市場監管等多個領域。對于城市綜合管理行政執法，國家層面要進行立法，對于已經存在的專業法要按照改革后的綜合行政執法要求進行修訂。行政執法職能穩定、效能主要取決于高位立法，地方雖有立法權，但法律效能權威不夠。同時，在綜合行政執法立法體系中，特別強調基礎性、源頭性、關鍵性法規制度，如土地法、規劃法等。要構建綜合行政執法法律體系，明確中央、地方立法責任范圍。縱觀城市綜合管理執法和行政綜合執法改革兩大領域關系，實際工作中，集中體現為如何做好統籌協調與專業化管理執法協同推進，既要凸顯城市管理執法的綜合性特點，又要發揮好各類型專業化執法的獨特優勢。這一現象，在市縣街三級具體實際工作中更為具體突出。因此，各級政府在推進城市管理執法、行政綜合執法改革進程中，要從縱向、橫向兩個視角，科學設置機構職能、安排下沉隊伍力量、明確城管執法與專業執法責權邊界、處理好統籌與分工體制機制關系。這既是城市管理執法部門的責任內容，也是對各相關專業部門責任要求。

（四）構建全國“大城管”“一張網”等城市運行管理服務平臺體系

1. 依托住建部構建全國“城市大腦中心”。融入數字中國、數字政府宏觀體系，從頂層設計構建全國城市運行管理綜合服務平臺“一張網”的基本架構，住建部定位構建全國“城市大腦中心”，并在內部融會貫通前提下，與全國政務“一網通”數字政府和全國性、關聯性的主要數字網絡體系，諸如智慧應急、智慧交通、智慧城市、智慧社區以及其他與城市運行管理執法相關的平臺相互通、相融合。同時，深化與各省區市城市運行管理綜合服務平臺建設標準指導、技術支撐和資源支持，在初期就要按照互聯互通“一體化”模式建構，并根據住建部有關決策、專業支持和工作推動等不同類別、不同層級數據需要，設置延伸到省市級及以下的直接數據抓取制度格式，以便即時現場掌握全國重要領域和重要事件態勢。

2. 加快推進省級城市運行管理服務平臺建設。一般而言，一個省份擁有若干不同規模、不同特點城市，加強對省域內城市運行管理執法工作的全面指導、監督、評價和推動任務會特別繁重，再加上城市管理綜合平臺還是住建部延伸到市縣網絡體系的中樞紐帶，是住建體系的“城市小腦”，同時省級平臺建設對于省域數字化治理也具有特別重要意義。省級平臺建設要特別注重“四個融合”：一要實現住建部門內部融合，不是“另搞一套”；二要與住建部城市管理執法部門“一張網”相協同，這是全國“一張網”的主要樞紐，是該網的主線和骨干紐節；三要與省域“大城管”格局相適應，融入省域數字政府公共信息服務平臺體系；四要與各地市縣城市管理平臺互聯互通，并構建省域城市運行管理執法信息“城市管理小腦”。

3. 全面加速推進市縣級平臺建設。城市是城市管理執法的“現場”“一線”。城市運行管理的真正主體是城市政府，真正場景載體是城市自身，真正關鍵核心是城市運行管理執法部門。因此，住建部和省級政府將一切資源重點傾斜到市縣一級。湖北省襄陽市全面對標上海，2021年全面啟動“一網統管”“城市大腦”建設，縣（市）區、鄉鎮（街道）一體推進，構建了“三級平臺、五級應用”城市運行體系。武漢、宜昌、黃岡、黃石、十堰、荊門、孝感、鄂州等重點城市均按照住建部要求，將城市運行管理服務平臺納入智慧城市和城市大腦建設穩步推進。

4. 突出城市應急安全核心領域。各層級構建信息平臺首要考慮的是如何確保城市安全問題，確保城市生命線系統安全運行，是平臺建設的底線紅線和邏輯出發點。在安全應急領域，上至住建部下達縣級城管部門，要構建透明的信息數據共享機制，實現網上扁平化、原子化和智慧化。做到上層級能夠即時現場查看所轄區域任何風險點運行狀況，并在第一時間掌握信息、處置現場。同時，能夠順暢地調度各種資源、應用各種監測監控手段，強化視頻監控、環境監測、交通運行、施工現場、供水供氣、防洪防澇、生命線保障等城市數據的綜合采集和管理分析。各層級城市運行管理服務平臺，要建設統一標準的綜合性城市運行管理數據庫，確保兼容互通，圍繞水、電、氣、熱、交通、通信、網絡、橋梁等地上地下設施，以及城市各類建筑物、城市空間等重點物和區域實施全周期運行監測監控管理，確保城市運行安全底線。市縣城市和有條件的重點鎮（區域），要逐步做到與省域城市運行管理信息化相協同。

5. 以人民群眾對美好生活的向往為目標，加快拓展智慧城市管理應用場景。要充分體現“為民、便民、惠民、利民”的根本目的，將城市管理執法融入服務之中，轉變城市管理執法方式。要圍繞城市市容市貌、生產生活垃圾處理、生態環保和污染治理、交通秩序和社會秩序、小區物業管理、社區服務、餐飲飲食以及孩子上學、醫患就醫、游客出行等人們日常行為，拓展數字城管應用場景，最大限度地方便市民生活。要聚焦市政基礎設施安全運行、行業人員車輛管控、城市停車、戶外廣告、違建管控、執法全過程記錄等領域風險隱患，強化數據匯聚、系統集成和智能化場景的開發應用。要依托信息化平臺，搭建以公眾參與為核心、以需求為導向、以數據為支撐的公眾參與平臺，加強智能語音、RAP流程機器人等智能化技術運用，簡化群眾監督問題上報操作流程。要健全結果反饋工作機制，堅持“件件抓落實、事事有回音”，對于群眾反映問題應及時進行反饋，吸引群眾關注并參與到城市管理中。要切實增強群眾體驗感，加強公廁、停車位、直飲水點等各類公共服務數據的共享開放，構建便民利民惠民城市治理格局，要建立群眾投訴問題快速響應機制，實現群眾反映問題“一鍵交辦”，超期辦理問題指揮中心“一鍵催辦”，突出問題領導“一鍵督辦”，群眾滿意度“一鍵回訪”。

（五）突破性解決好城管執法力量下沉的“瓶頸”問題

1. 建立與職責相適應、穩固的鄉鎮（街道）綜合行政執法力量。比照公安派出所標準要求，在機構、人員、職能等“三定”方面，確定“城市綜合管理執法分局（大隊）和行政綜合執法中心”有關事項內容，同時明確其與縣市主管部門和鄉鎮（街道）黨委政府關系，從而確保在基層治理現代化過程中，實現社會公共安全與城鄉協同發展互促的良好局面。

2. 處理好新舊職能轉換關系。在厘清相對集中行政處罰權范圍的基礎上，通過修改完善“三定”方案，確定相對集中行政處罰權部門的權力和責任；建立權責清單的分類管理制度，按照不同的行政權力類型制定標準化形式，在行政權力的名稱、法律依據、受理條件與標準、主辦者責任和權利、履職程序、監督和投訴舉報渠道、責任追究及責任承擔公開機制等方面予以細化；清晰界定部門間的權責邊界，避免執法過程中產生新的責任交叉現象；協調縣（市）區直相關部門形成合力，推動鄉鎮（街道）綜合執法改革新體制落到實處；綜合行政執法部門與職能部門明確協調機制和程序，建構信息互通、資源共享、聯動協調的協調機制，建立健全跨部門、跨區域的協作機制；建立日常監管與集中處罰的資源共享、協作有力的工作機制。

3. 建立和完善基層綜合執法制度體系。將鄉鎮（街道）綜合執法和城市運行管理納入縣一級財政年度預算體系，建立與鄉鎮（街道）職能相適應的財政保障制度；上一級主管部門要按照“費隨事轉”原則，將相關管理服務執法事項經費一并下放到鄉鎮（街道）；對由縣（市）區相關職能部門安排、鄉鎮（街道）實際承擔的公共服務事項，相關補助經費由鄉鎮（街道）統籌整合使用。縣級政府要比照有關執法部門標準，制定配置標準化鄉鎮（街道）城市管理、行政執法輔助性設備設施的規定。省區市政府及其主管部門采取項目支持、專項支持和以獎代補等方式，加大對基層城市管理執法工作的支持力度。

（六）構建更加完善的標準監督評價體系

1. 加快推進標準體系構建。2021年10月，中共中央、國務院印發的《國家標準化發展綱要》指出：“標準是經濟活動和社會發展的技術支撐。標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著基礎性、引領性作用。”“研究制定城市體檢評估標準，健全城鎮人居環境建設與質量評價標準。完善城市生態修復與功能完善、城市信息模型平臺、建設工程防災、更新改造及海綿城市建設等標準。建立智能化城市基礎設施建設、運行、管理、服務等系列標準，制定城市休閑慢行系統和綜合管理服務等標準，研究制定新一代信息技術在城市基礎設施規劃建設、城市管理、應急處置等方面的應用標準。開展城市標準化行動，健全智慧城市標準，推進城市可持續發展。”[7]根據國家統一部署，近年來，住建部加大標準化體系建設力度，在涉及到城市建設運行管理的專門領域逐步建立起相應的技術標準，在城市運行管理執法領域也正在逐步展開。因此，要進一步加大加快城市運行管理執法標準化力度和進程，以此適應和推動我國城市運行管理現代化。

2. 深化監督體制機制改革。一要將監督巡查工作作為城市運行管理執法平臺的重要內容，實時掌握重點工作、重點領域的運行情況，建立城市管理部門與其他行業管理部門間信息共享、線索移送、處置反饋等制度，實現部省市三級聯動監督巡查相結合。二要逐步建立起規范有序的監督巡查標準體系。三要構建科學分類分層級的監督巡查體系。國家層面，主要監督巡查內容包括重要法律的執行、國家大政方針的貫徹落實、國家標準的執行、跨地域協同以及重大事件的處置等重要性全局性的領域，同時巡查全國城市管理執法運行狀況并給予國家級評價；省一級既是強化監督巡查的關鍵環節，落實住建部和省政府有關政策的重要主體，又是監督巡查評價市縣工作的主要機關。因此，在監督巡查體系構建中，要特別注重省級職能職責的確立以及制度體系的配套；市縣級主要是常規監督、現場監督、即時糾察，是城市運行管理執法監督巡查糾察最基礎、最重要的環節。

3. 建立科學高效的評價考核體系。一要提升評價能級。借鑒湖北省經驗，各地各市各縣將城市運行管理工作納入黨政班子和領導干部實績考核內容。二要進一步明確評價考核主體。按照能級將城市運行管理考核分為部級、省級、市級和縣級，原則上是上一級考核下一級。實施考核的主體是各級政府或者城市管理部門（委員會）。按照考核類別可以分三類，即政府考核（城管部門）、專業性考核（可以跨級別）和第三方評價（可以跨區域、跨層級、跨領域）。特殊情況下，可以建立跨地區考核辦法。三要進一步明確評價考核內容。內容設定，原則上依據住建部有關技術標準，由考核主體單位制定規范性、穩定性的內容體系。構建這套體系的根本目的不完全是檢驗工作，更是推進工作的指南和標準。四要優化評價考核模型。堅持以問題為導向，通過對巡查監督實施過程及效果進行大數據分析，構建多維度的分析模型，深入挖掘數據價值，找準工作的短板弱項，優化完善評價考核模型，有效促進工作機制不斷完善，提升工作效能。五要強化結果運用。這是確保考核評價工作最為重要的環節。各級要將資源配置、政策支持和評獎激勵納入考核評價結果應用內容。特別是推動地方黨委政府將城市運行管理考核結果納入班子和干部評價，納入相關內容應用。住建部可以開辟國家級平臺，激勵各地爭先創優，激發各地積極性，加大對城市運行管理執法工作的高位宣傳力度。

（七）創新構建完善的能力提升培訓體系

1. 樹立人才是第一資源的理念。人才問題，特別是高級管理人才、新型專業技術人才缺乏必將成為城市運行管理的“瓶頸”問題。人才問題在基層顯得更為突出。住建部要制定人才發展規劃，出臺相關文件，營造人才是第一資源的良好氛圍。在此基礎上，依托國家力量，推動將城市建設與管理人才納入各地黨委政府人才建設的重要內容，制定人才計劃、培訓專門人才、優化城市建設與管理人才隊伍。

2. 制定人才培訓計劃，實施“素質提升工程”。住建部持續推動城市管理執法人才素質提升工程，制定五年培訓計劃，分級將縣級以上城市管理干部納入培訓計劃，主要培訓內容為城市發展、城市建設、城市管理、城市執法以及相關專門知識和法律法規。建議省級住建部門，拿出城市管理執法專業人才的培訓計劃，有計劃地為縣級以上專業領域培養留得住、用得上的專業人才。

3. 強化科學研究，發揮好專家智庫作用。在條件許可的情況下，住建部要設置城市運行管理執法專門智庫，依托部署相關科研機構、相關重要企事業單位，采取與高校、科研院所、各類專家等合作的方式，構建穩定有效的科研隊伍，確立中長期研究重大課題，調動部分重要省區市人才資源，形成強勁的研究力量，豐富我國城市運行管理現代化思想，支撐各級領導科學決策。省市級可以根據實際條件，采取不同方式推進此項工作。這項工作發展到一定程度，將逐步建立起與中國式城市現代化相應的科學體系。

城市發展是一個自然歷史過程，有其歷史角色定位。美國學者芒福德（Lewis Mumford）在其巨著《城市發展史——起源、演變與前景》中對于城市的角色使命是這樣定義的：“城市最高使命，是促進人類自覺參與宇宙進化和文明史的偉大進程。城市，憑借它復雜致密且永不衰竭的構造，不斷增大人類才干和能力去詮釋這些過程，同時積極參與其中，并擔任其中一個角色。須知，生命世界各層面華彩的總匯和展現——通過情感交融、理性溝通、技術把握，尤其通過戲劇性展示——這才是歷史上人類城市最高的職能和目標！當然也是城市繼續存在下去的主要理由。”[8] 533無論哪一種歷史形態背景下，抑或哪一種社會制度下，城市永恒地承載著人類活動的一切。習近平總書記指出：“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意、生活方便不方便，是重要的評判標準。”[2] 40因此，在推進中國式現代化的歷史進程中，無論是城市建設，還是城市管理，根本目的還是在于提升城市內在品質，在于推進文明進步，在于改善人民生活。這是構建部省市城市運行管理體系的根本出發點，也是智能社會背景下城市運行規律的本質特征。

[參考文獻]

[1]? 本書編寫組.黨的二十大報告輔導讀本[Z].北京：人民出版社，2022.

[2]? 中共中央黨史和文獻研究室.習近平關于城市工作論述摘編[Z].北京：中央文獻出版社，2023.

[3]? 國家統計局.中華人民共和國2022年國民經濟和社會發展統計公報[N].人民日報，2023-03-01.

[4]? 上海社會科學院，中共成都市委研究室聯合課題組.超大特大城市，如何成為活力宜居新家園——中國超大特大城市發展研究報告[N].光明日報，2022-08-18.

[5]? 關于加強數字政府建設的指導意見[N].人民日報，2022-06-24.

[6]? 丁怡婷.推動城市運行管理“一網統管”[N].人民日報，2022-03-30.

[7]? 國家標準化發展綱要[N].人民日報，2021-10-11.

[8]? 劉易斯·芒福德.城市發展史——起源、演變與前景[M].宋俊嶺，宋一然，譯.上海：上海三聯書店，2018.

[責任編輯：朱苗苗]