垂直監(jiān)管改革與空氣污染

吳金群 游晨 田傳浩

摘要 空氣污染治理是生態(tài)文明建設的重要環(huán)節(jié)，而政府制度是影響空氣污染治理的關鍵因素。該研究引入縣（市）改區(qū)的政策背景，探究政府制度中垂直監(jiān)管改革對空氣污染的影響及其內(nèi)在機理。基于1999—2019年衛(wèi)星圖像與縣域經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)，該論文使用多期雙重差分模型實證分析縣（市）改區(qū)對空氣污染的影響效應及其作用機制。研究發(fā)現(xiàn)：① 整體而言，縣（市）改區(qū)可以降低改革縣域空氣污染約0. 62個百分點，表明垂直監(jiān)管改革具有對空氣污染的改善作用。② 經(jīng)過替換因變量、子樣本回歸、平行趨勢檢驗、排除干擾政策等一系列穩(wěn)健性檢驗后結論依舊成立。③ 機制分析表明，縣（市）改區(qū)強化上級政府的垂直監(jiān)管力度，在財政效應上減輕了改革縣域的財政壓力并改變財政支出結構，提升空氣污染治理能力；在結構效應上增強對改革縣域的企業(yè)監(jiān)管程度，減少了當?shù)氐目諝馕廴酒髽I(yè)數(shù)量，并降低了空氣污染企業(yè)的產(chǎn)值，實現(xiàn)對空氣污染的源頭管控。③ 異質(zhì)性分析表明，是否位于行政區(qū)邊界、改革的方式以及縣域地理位置導致改革的效果存在差異。由此，該研究建議應繼續(xù)深化生態(tài)環(huán)境、財政稅收等相關垂直監(jiān)管改革，合理調(diào)整市縣兩級的權力配置關系，充分考慮縣域?qū)嶋H，從財政支持與企業(yè)規(guī)制兩個方面最大化降低空氣污染。

關鍵詞 制度變革；垂直監(jiān)管；縣（市）改區(qū)；空氣污染；衛(wèi)星圖像

中圖分類號 F061. 5 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2023）02-0011-08 DOI：10. 12062/cpre. 20220620

中共十九屆四中全會指出，生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。“十四五”規(guī)劃綱要則將大氣污染物減排，列為環(huán)境保護和資源節(jié)約工程的第一項任務，足見空氣污染治理的重要性。空氣污染對經(jīng)濟社會的負面影響已有共識，如何實現(xiàn)對空氣污染的有效治理則成為重要的學術議題［1］。企業(yè)作為空氣污染物的主要產(chǎn)生者之一，因污染的外部性缺乏環(huán)境治理動機［2］，其主要依賴于外部激勵結構，如政策補貼、規(guī)制要求等［3］。可見污染治理不僅需要在技術層面尋求可行方案，還需要重新回歸至對政府制度及其作用機制的探尋中［4］。從環(huán)境監(jiān)測體系的有序建設、環(huán)保督察制度的不斷完善等措施中可以發(fā)現(xiàn)垂直監(jiān)管改革的趨勢日益明顯，那么垂直監(jiān)管改革的影響究竟如何？為此，該論文從縣（市）改區(qū)的視角考察垂直監(jiān)管改革對空氣污染的影響效應，并揭示潛在的政策含義。

1 文獻綜述

在權力下放與目標考核制的制度背景下，各級地方政府調(diào)動乃至競爭生產(chǎn)要素以發(fā)展經(jīng)濟的同時也造成嚴重的生態(tài)環(huán)境問題［5］，因而如何在各級政府之間配置權力以實現(xiàn)環(huán)境治理效果的最大化成為核心爭論焦點［6］。主張分權的研究［7-8］認為地方政府更具備信息優(yōu)勢且上級政府可采用“標尺競爭”以考核地方政府，并出現(xiàn)“中國式環(huán)境分權”的討論［9］。但是分權的實際效果存在較大爭議。已有研究［10］表明分權對空氣污染具有顯著的抑制作用，并在省級層面存在一定的競優(yōu)效應［11］。但反對意見［9］指出，分權加劇環(huán)保激勵問題，會惡化環(huán)境污染，存在“邊界污染”“逐底競爭”以及地方政府與污染企業(yè)的“合謀問題”［6］。在如何配置權力的討論中，已有研究關注到上級政府垂直監(jiān)管制度的重要性［12］。基于環(huán)境治理的視角，垂直監(jiān)管制度的相關研究主要關注上級政府采用何種制度安排促使下級政府有效治理環(huán)境問題。其中一類文獻聚焦政府機構究竟要垂直管理還是屬地管理。有文獻［13］從模型推演的角度指出，存在道德風險時，對承擔社會發(fā)展任務的機構實施垂直化管理能降低激勵成本，抑或是當監(jiān)管任務相對易于考核時垂直管理有助于減少地方政府的干擾問題［14］，但垂直管理機構與地方政府之間的合謀問題也同樣可能存在［15］。伴隨2016年中央頒布《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》以來，環(huán)境領域省級以下垂直管理的政策導向日益明顯，因此已有文獻［16-18］主要評估環(huán)保部門垂直管理的政策效應，整體認為環(huán)保部門垂直化管理對環(huán)境治理具有正向作用。但此類文獻在模型推演中需要進一步的實證數(shù)據(jù)加以佐證，并且實證研究中的數(shù)據(jù)主要集中在地級市層面或因研究需要縣級數(shù)據(jù)也限制在單個省份，數(shù)據(jù)精度還有進一步提升的空間。

另一類文獻則關注中央垂直監(jiān)管的制度效果，評估現(xiàn)行垂直監(jiān)管制度的有效性。已有研究［12，19-20］發(fā)現(xiàn)，中央環(huán)保督察、國家重點監(jiān)控企業(yè)名單、環(huán)保約談等制度能有效減少污染物的排放，在緩解信息不對稱、強化考核激勵、調(diào)動社會參與等方面促使各級地方政府集中資源處理轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題。但也有研究［21］發(fā)現(xiàn)，常設性區(qū)域環(huán)保督察制度未能有效降低空氣污染，并且周期性的中央環(huán)保督察則導致地方政府采取策略性環(huán)境污染治理行為，影響制度的長期效果［22］。可見此類文獻的關注點主要在中央對地方各級政府乃至企業(yè)的垂直監(jiān)管，不僅監(jiān)管效果存在爭議而且忽略了省級以下的垂直監(jiān)管，較少關注不同層級地方政府之間的策略互動。

因此，該研究以縣（市）改區(qū)為切入點加以分析垂直監(jiān)管改革對空氣污染的影響。相較以往文獻，該研究的可能貢獻是：① 縣（市）改區(qū)在財政、招商引資、環(huán)境治理等多個領域強化了市級政府對改革縣域的垂直監(jiān)管程度，可作為垂直監(jiān)管效果評估的重要制度背景與政策依據(jù)。因而以縣（市）改區(qū)為外生沖擊衡量垂直監(jiān)管改革對空氣污染治理的效果，能有效緩解潛在的內(nèi)生性問題。② 以縣（市）改區(qū)為視角分析垂直監(jiān)管改革對空氣污染的影響，將樣本省份擴展至全國而且研究層級精確到區(qū)縣層級，為垂直監(jiān)管改革提供更為精確的評估證據(jù)，可豐富省以下垂直監(jiān)管改革中不同層級地方政府之間的策略互動研究。③ 現(xiàn)有關于縣（市）改區(qū)的研究［23-25］主要集中在經(jīng)濟社會領域，如經(jīng)濟增長、地方財政、公共服務配置等，該研究則在環(huán)境領域方面加以補充。

2 制度背景與理論分析

2. 1 制度背景

縣（市）改區(qū)通常指地級市及以上的行政單位（副省級城市、直轄市）將下屬縣或縣級市改設為市轄區(qū)。依據(jù)1985年《國務院關于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》及2020年《行政區(qū)劃管理條例實施辦法》的要求，改革的主要流程為地方政府向省級政府提交申報材料，經(jīng)省政府同意后再轉(zhuǎn)由國務院與民政部進行最終審批。

除副省級城市與直轄市所屬的市轄區(qū)外，市轄區(qū)與縣、縣級市的行政等級相同，但主要差異在于受地級市影響的程度。雖然縣（縣級市）與市轄區(qū)同屬地級市管轄，但其權限差異較大，并因各省具體政策有更為差異化的表現(xiàn)，整體見表1。縣（市）改區(qū)后，首先各類經(jīng)濟社會管理權限向上集中，如招商引資、發(fā)展規(guī)劃、土地管理等審批監(jiān)管權限向市級政府集中［23］；其次在財政稅收上，改區(qū)后市轄區(qū)為“半級財政”，財稅管理受市級政府影響［26］；再者在機構編制上，原縣（市）政府部分職能部門改組為上級職能部門的分支機構，如原縣（市）規(guī)劃局改為市規(guī)劃分局，并且主要負責人的任命與管理以上級為主，受地級市職能部門的垂直監(jiān)管。可見在縣（市）改區(qū)的過程中，市級政府全面強化對新設市轄區(qū)的垂直監(jiān)管力度，為評估垂直監(jiān)管改革的政策效果提供可行的制度背景。

2. 2 理論分析

根據(jù)縣（市）改區(qū)的制度背景，該研究將從財政效應與結構效應兩個方面綜合分析縣（市）改區(qū)對空氣污染影響的內(nèi)在邏輯，如圖1所示。

在財政效應中，縣（市）改區(qū)可能通過財政壓力與財政支出結構的路徑推動地方空氣污染治理投入的提高，從而改善當?shù)氐目諝馕廴境潭取＞唧w而言，縣（市）改區(qū)使得新設市轄區(qū)的財稅權限向地級市集中［28］，強化市級政府的垂直監(jiān)管程度。一方面，改革縣域的財稅權限上收至市級政府后并由其統(tǒng)籌，將減輕財政壓力，降低“逐底競爭”的可能性。另一方面，財政垂直監(jiān)管改革后，財__政支出結構上也需與市級政府同步并服從市級政府的整體性規(guī)劃，降低生產(chǎn)性支出而增加民生性支出，以滿足相應公共物品供給需求。改革后的縣域政府由此有相應的財稅資源提升當?shù)氐沫h(huán)境治理效率，可以在企業(yè)排污設備引進、污染監(jiān)控系統(tǒng)安裝、綠色創(chuàng)新技術扶持、提高污染監(jiān)管標準等領域發(fā)揮財政的杠桿作用，最終使得當?shù)氐目諝馕廴境潭认陆怠?/p>

在結構效應中，縣（市）改區(qū)可能通過影響污染企業(yè)數(shù)量與污染企業(yè)產(chǎn)值從而在企業(yè)層面降低空氣污染的排放強度。具體而言，縣（市）改區(qū)后，地級市政府在改革縣域的招商引資、企業(yè)監(jiān)管、環(huán)境治理方面具有更多的主導權限，傾向減少市轄區(qū)范圍內(nèi)的污染企業(yè)，改變當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結構，降低潛在的空氣污染。一方面，改革縣域的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃需要服從市級政府的統(tǒng)籌安排，原有市縣兩級財稅競爭的格局得以變化，而市級政府傾向于重新布局企業(yè)選址以滿足新市轄區(qū)的發(fā)展需要；另一方面，改革縣域原有的規(guī)劃、自然資源、生態(tài)環(huán)境等職能部門成為市級政府的分支機構，雖然受到市級政府的垂直監(jiān)管制約，但相應部門的行政資源也得以優(yōu)化。改革后的縣域政府缺乏財政激勵保護污染企業(yè)，同時在上級政府垂直監(jiān)管影響下，將污染企業(yè)遷移出轄區(qū)，降低污染企業(yè)的產(chǎn)值減少總體排放量，使得當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構發(fā)生變化，最終在企業(yè)層面降低空氣污染的排放強度。

3 研究方法與數(shù)據(jù)來源

3. 1 模型設定

作為一種重要的政府制度變革方式，縣（市）改區(qū)在不同縣域中存在時間差異。因此，借鑒已有研究做法［29-30］，以雙重差分法（DID）設定基準回歸模型，用以估計縣（市）改區(qū)對空氣污染的影響。模型如下：

其中：c 和t 分別代表縣域和年份；Yct 代表縣域空氣污染水平；β0 為常數(shù)項；Policyct =Treatmentc ×Reformct，代表縣域c 在t 年是否發(fā)生了縣（市）改區(qū)的改革，發(fā)生當年及以后取1，否則為0；Control 為一組控制變量，是既可能影響縣（市）改區(qū)又可能影響空氣污染的因素；Treatmentc 為分組標識，若縣域c 在1999—2019年間任意一年發(fā)生縣（市）改區(qū)，則取1，否則為0，而Treatmentc ×t 旨在控制處理組與對照組不同的時間趨勢［29］；αc 是縣域固定效應，γt為年份固定效應；εct 代表隨機誤差項。

3. 2 數(shù)據(jù)及變量說明

依據(jù)數(shù)據(jù)的縱向連貫性與橫向可比性要求，該研究構建了1999—2019年中國縣域面板數(shù)據(jù)，同時對樣本數(shù)據(jù)進行排除：① 中國港澳臺地區(qū)；② 北京、天津、上海與重慶四個直轄市，因為直轄市下屬的區(qū)縣行政等級高一級，與其余縣市可比性較差；③ 部分縣級單位在樣本年份間升格為地級市，與原縣級特征差異較大，予以排除［31］；④ 部分縣（市）改區(qū)采取分拆重組模式，導致前后衛(wèi)星數(shù)據(jù)缺乏連貫性，因此排除［32］。

3. 2. 1 因變量

空氣污染種類多樣，考慮數(shù)據(jù)的客觀性與連貫性，選擇空氣污染中較為重要的霧霾污染作為因變量。該數(shù)據(jù)來源于華盛頓大學圣路易斯分校大氣成分分析組（AtmosphericComposition Analysis Group）（該小組原在達爾豪斯大學），是基于衛(wèi)星圖像與地面監(jiān)測站數(shù)據(jù)結合形成的衛(wèi)星遙感圖片，分辨率為1 km，已用于諸多霧霾研究中［33］。結合全國地理信息資源目錄服務系統(tǒng)的行政區(qū)劃矢量圖，使用ArcGIS的柵格計算提取縣級層面的霧霾數(shù)據(jù)。因此，空氣污染以PM2. 5地表濃度的年平均值取對數(shù)來衡量。

3. 2. 2 自變量

縣（市）改區(qū)的數(shù)據(jù)來自于民政部官網(wǎng)公布的歷年變更情況，其中發(fā)生縣（市）改區(qū)的為處理組，未發(fā)生的為對照組。

3. 2. 3 控制變量

相關數(shù)據(jù)來源《中國縣域統(tǒng)計年鑒》《中國縣市社會經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》與分省統(tǒng)計年鑒。根據(jù)已有文獻［32］的分析以及民政部《市轄區(qū)設置標準》（征求意見稿）（2014年）的相關要求，引入人均GDP、人均財政收入、二三產(chǎn)業(yè)結構、城鎮(zhèn)化率、教育水平作為控制變量，以緩解潛在的遺漏變量偏誤問題。其中縣級面板數(shù)據(jù)中的非農(nóng)人口數(shù)據(jù)缺失嚴重，故采用插值法平滑處理并進行1%縮尾。上述變量的詳細定義見表2，描述性分析見表3。

4 實證結果與分析

4. 1 基本回歸結果

表4匯報了式（1）的基準回歸結果，被解釋變量為縣域的霧霾（PM2. 5）污染水平。其中表4列（1）與列（3）未控制時間趨勢，而表4列（1）與列（2）未納入控制變量。基準回歸結果表明，β1 系數(shù)始終為負且通過相應的顯著性檢驗，如表4列（1）至列（4），即縣（市）改區(qū)降低了改革縣域的空氣污染水平。基于表4列（4）的估計值進行解釋，研究發(fā)現(xiàn)縣（市）改區(qū)對空氣污染的估計作用約為-0. 023 9，即與未發(fā)生改革的縣域相比，縣（市）改區(qū)使得改革縣域的空氣污染下降約0. 023 9。由于處理組縣域霧霾濃度的均值為3. 818，這一系數(shù)表明縣（市）改區(qū)降低了縣域空氣污染（PM2. 5）約0. 62個百分點。

4. 2 穩(wěn)健性檢驗

為確保基準回歸結果的可信度，該研究基于式（1）做了以下的穩(wěn)健性檢驗：① 更換因變量。表5 列（1）使用PM2. 5 濃度的水平值納入回歸方程，結果依舊顯著為負；② 相較于全樣本，處理組樣本內(nèi)部的異質(zhì)性更小，因而參考已有文獻做法［29］，只對處理組樣本進行回歸，表5 列（2）的結果依舊為負。③ 表5列（3）則進一步排除省會城市與計劃單列市的縣域樣本進行回歸，避免因行政等級差異而干擾回歸結果，幸運地是系數(shù)依舊顯著為負。④ 考慮潛在的異方差性與空間相關［34］，因此，采用市域/年份的雙維聚類標準誤，表5列（4）的結果依舊相對顯著。⑤ 考慮到國家層面不斷出臺政策強化環(huán)境規(guī)制力度，因此，將城市固定效應與年份固定效應的交乘項納入基準回歸中加以控制［35］，可見表5 列（5）的系數(shù)依舊為負。⑥ 基于控制變量的縣域特征，采用核匹配法進行PSM樣本配對檢驗，PSM?DID的回歸結果與基準回歸結果相對一致，如表5 列（6）所示。⑦ 考慮到自然因素的可能影響，基于中國地面氣候資料日值數(shù)據(jù)集將縣域年度降水量、風速、氣溫納入控制變量當中，可見表5列（7）的回歸結果變化較小。此外，該研究還采用隨機抽樣500次進行安慰劑檢驗佐證基準回歸的可信度。

4. 3 平行趨勢檢驗

DID方法的前提是處理組與對照組在實施縣（市）改區(qū)前不存在系統(tǒng)性差異，或者存在的差異也是固定的，意味著處理組與對照組具有平行趨勢（pre?trend）。首先根據(jù)霧霾水平繪制處理組與對照組的時間趨勢圖（圖2），兩組數(shù)據(jù)大致呈現(xiàn)平行趨勢。其次，參考已有研究做法［29］，采用事件史研究法（Event Study），以實證分析縣（市）改區(qū)的動態(tài)效應，并檢驗平行趨勢假定。因此設定式（2）。

其中：Dkct 為縣（市）改區(qū)的虛擬變量。假定t 為年份，tc為縣域c 縣（市）改區(qū)的時間，若t -tc =k（k ∈ [-4，4]），則Dkct = 1，否則為0。同時以k = -1為基期，系數(shù)βk 用于衡量縣（市）改區(qū)與非縣（市）改區(qū)縣域霧霾水平的差異。當k ≤ -2 時，如果系數(shù)βk 不顯著，則意味平行趨勢假設成立，其他變量的設定與式（1）相同。結果表明，縣（市）改區(qū)前系數(shù)不顯著異于0，而縣（市）改區(qū)后系數(shù)大多顯著異于0，見表6 列（1）與列（2），表明處理組與對照組在縣（市）改區(qū)前并不存在系統(tǒng)性差異，滿足平行趨勢要求，并且存在一定的滯后效應。

5 機制分析與異質(zhì)性探究

5. 1 機制分析

為了驗證相應機制，該研究設定式（3）以檢驗潛在機制，其中Mct 為機制變量，其余設定與式（1）相同。

5. 1. 1 縣（市）改區(qū)可能通過降低改革縣域的財政壓力來降低空氣污染程度

一方面財政壓力的減小降低了對污染企業(yè)“逐底競爭”的可能性，使得縣域政府降低對污染企業(yè)的經(jīng)濟依賴。另一方面財政壓力的減小使得縣域政府有潛在的財力投入環(huán)境治理中，如擴充執(zhí)法隊伍、補貼治污設備的安裝等。為此，采用一般公共預算支出與收入的差值除以GDP取對數(shù)作為財政壓力的代理變量［36］。表7列（1）的回歸結果表明縣（市）改區(qū)相對顯著地降低了改革縣域的財政壓力。

5. 1. 2 縣（市）改區(qū)可能通過改變財政支出結構來提升空氣質(zhì)量

縣（市）改區(qū)強化了市級政府的垂直監(jiān)管程度后，改革縣域的地方政府可能在環(huán)境治理領域強化相應的財政投入，以滿足市級政府的治理要求，從而降低空氣污染水平。由于缺乏全國范圍內(nèi)縣級環(huán)境保護支出數(shù)據(jù)，故從財政支出中生產(chǎn)性支出角度出發(fā)，假設在財政資源總量一定的條件下，生產(chǎn)性支出的減少可能提高環(huán)境治理等民生性支出的增加。因此，基于《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》（1999—2006）的縣級財政支出科目數(shù)據(jù)，將預算內(nèi)支出的基本建設、企業(yè)挖潛改造、科學技術、其他支出加總作為政府生產(chǎn)性支出的衡量［37］。表7列（2）的回歸結果表明縣（市）改區(qū)相對顯著地降低了改革縣域的生產(chǎn)性支出。

5. 1. 3 縣（市）改區(qū)可能通過影響污染企業(yè)數(shù)量與產(chǎn)值來降低空氣污染

污染企業(yè)作為縣域空氣污染的重要來源，是空氣污染治理的重要目標。縣（市）改區(qū)強化市級政府的垂直監(jiān)管程度，使得市級政府在改革縣域內(nèi)企業(yè)選址、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、治污標準等方面具有更強的控制權限。一方面，可能通過對污染企業(yè)的搬遷、關停等方式直接減少當?shù)氐奈廴酒髽I(yè)數(shù)量；另一方面，可能通過限產(chǎn)、增設排污設備等方式降低污染企業(yè)的排放強度。綜合而言，可能改變當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構，降低空氣污染程度。對此，該論文基于中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫驗證上述可能的機制。首先，對中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫（1999—2013 年）進行相應清理，并根據(jù)2019年民政部行政區(qū)劃代碼統(tǒng)一企業(yè)所屬地區(qū)的區(qū)劃代碼；其次采用2011年國民經(jīng)濟分類代碼統(tǒng)一企業(yè)的行業(yè)代碼；最后基于兩次全國污染源普查公報當中提及的11個空氣污染行業(yè)，對企業(yè)是否屬于污染行業(yè)進行劃分，并將企業(yè)數(shù)據(jù)加總至縣域?qū)用妗｀笥跀?shù)據(jù)可得性并鑒于在一定技術條件下，企業(yè)產(chǎn)值與污染排放存在正相關關系，因此，以企業(yè)產(chǎn)值衡量污染排放強度，從而以污染企業(yè)數(shù)量與污染企業(yè)產(chǎn)值衡量改革的結構效應。結果表明，縣（市）改區(qū)降低了改革縣域空氣污染企業(yè)的數(shù)量與產(chǎn)值，見表7列（3）與列（4）。

5. 2 異質(zhì)性分析

中國國土遼闊，資源稟賦與經(jīng)濟發(fā)展存在較大差距，相同的改革可能因地理位置的差異而變化，并且縣級市與縣存在差異。因此，按照撤縣設區(qū)抑或撤市設區(qū)，以及位于東部或西部進行分組進而分析垂直監(jiān)管改革的異質(zhì)性影響。表8列（1）與列（2）的結果顯示，相較省界內(nèi)的縣域，臨近省界的縣域幾乎沒有改革效果，可能由于省界污染的外部性更為嚴重所導致［34］。在是否為鄰近市界的分析中，發(fā)現(xiàn)位于市界的縣域空氣污染治理效果更為顯著。可能是因為相較內(nèi)部縣域，在市界附近的縣域具有更多的污染密集型企業(yè)，也大多是屬于經(jīng)濟不發(fā)達區(qū)域，財政壓力較大，因而縣（市）改區(qū)的垂直監(jiān)管改革中，提高對市界改革縣域的注意力分配資源，給予財政上的支持并提出企業(yè)搬遷的政策要求，因此，表8列（3）與列（4）相比結果更為顯著。同時，表8列（5）與列（6）的結果表明，撤市設區(qū)的結果不顯著，而撤縣設區(qū)的結果更為顯著，極可能在經(jīng)濟社會發(fā)展權限較為獨立的情況下，縣級市自身工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平較高，產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型難以一蹴而就，因此，垂直監(jiān)管的效果并不明顯。以及相較東部地區(qū)，西部地區(qū)的改革效果相對顯著，表8列（7）與列（8）顯示，可能源自西部地區(qū)整體處于發(fā)展階段，原有的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化水平相對較低，因此，縣（市）改區(qū)中的財政支持與企業(yè)搬遷帶來的效果更為明顯。

6 結論及政策建議

空氣污染治理與政府制度變革密切相關，已有文獻在垂直監(jiān)管對空氣污染影響的研究上尚有提升空間。該研究借助縣（市）改區(qū)這項制度變革作為準實驗，基于1999—2019年的縣域面板數(shù)據(jù)與衛(wèi)星圖像數(shù)據(jù)，采用多期雙重差分法以評估垂直監(jiān)管改革對空氣污染的影響效應。

研究表明：① 縣（市）改區(qū)可以降低改革縣域空氣污染約0. 62個百分點，表明垂直監(jiān)管改革具有對空氣污染的改善作用。② 縣（市）改區(qū)強化上級政府的垂直監(jiān)管力度，在財政效應上減輕了改革縣域的財政壓力并改變財政支出結構，提升空氣污染治理能力；在結構效應上增強對改革縣域的企業(yè)監(jiān)管權限，減少了當?shù)氐目諝馕廴酒髽I(yè)數(shù)量，并降低了空氣污染企業(yè)的產(chǎn)值。③ 異質(zhì)性分析表明，地理位置與改革方式的不同使得改革效果存在差異。不位于省界、位于市界或是撤縣設區(qū)以及西部地區(qū)的縣域其減霾效果相對更為顯著。

鑒于以上結論，對未來空氣污染治理提出幾個建議：① 繼續(xù)穩(wěn)步推進生態(tài)環(huán)境領域的垂直監(jiān)管改革。在符合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展條件下，垂直監(jiān)管范圍從生態(tài)環(huán)境領域適當向其他條線部門延展，以最大化提升防治空氣污染的效率。② 垂直監(jiān)管改革中財政資源需適當向縣級傾斜，為防治空氣污染的政策工具提供財力支撐，提高地方政府的環(huán)境治理能力。③ 垂直監(jiān)管改革需從大型企業(yè)的污染排放入手，并且以財稅體制改革重塑地方政府行為的激勵函數(shù)，采用遷出污染企業(yè)與加設清潔設備的方式治理空氣污染，從源頭管控空氣污染。④ 從異質(zhì)性分析看，地理位置與具體的改革方式會產(chǎn)生差異性的改革效果，垂直監(jiān)管改革將增加政府對行政區(qū)劃邊界污染的關注程度。同時縣級市的改革效果不顯著意味著垂直監(jiān)管政策的制定需要符合當?shù)貙嶋H，循序漸進加以完善。

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