以集體行動促牧區草地資源走出治理困境

譚淑豪 杜輝 戴微著 王碩

摘要 草地是牧區最基本的資源。草地資源的有效治理是牧區鄉村振興的基礎。盡管中國牧區自2003年以來以“自上而下”的方式開展了大規模草地生態治理，但依然面臨“公地悲劇”和“圍欄陷阱”雙重困境。草地資源具有生產率低、異質性強、改進或強化的可能性小、有效使用要以較大面積為前提等特點，適合集體共用。探討如何在沒有任何外部干預的情況下，以牧戶共用草地的集體行動促使牧區走出草地資源治理的困境，對振興牧區鄉村和保障中國北方的生態屏障意義重大。文章基于2011年以來的追蹤調查，采用質性研究方法，對位于內蒙古自治區錫林郭勒盟一個典型牧區的阿德日嘎浩特進行研究，認為草地共用的集體行動利于社區擺脫資源治理困境。在牧戶牧業收入不減少的情況下，社區能夠保持牲畜不超載，且節省下來的勞動力有利于牧戶增加非牧收入。但成功發起草地治理集體行動，要求牧戶具有較為一致的草地利用觀念、互補的草地資源類型和相當的資源數量、較高的社會資本、規模適度的行動群體和明確的成員身份。而要使已發起的集體行動長期存續，關鍵在于清晰界定草地資源使用者的身份，制定長期且穩定的協商制度，明確成本分攤規則，完善監督懲罰機制。此外，強有力的領導也有必要。阿德日嘎浩特草地治理的案例表明，小型社區可自主發起并維持集體行動，走出草地資源治理的困境。這一案例對于林地和灌溉水等其他公共池塘資源的有效治理具有借鑒意義。

關鍵詞 集體行動；草地資源；草地治理；社會資本

中圖分類號 F301. 2 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2023）02-0176-12 DOI：10. 12062/cpre. 20220622

中國是世界擁有永久性草地最多的國家，面積達3. 93 億hm2，占國土面積的41. 7% 和全球草地面積的12%［1］。作為中國最重要的生態系統之一，草地不僅能調節氣候、固碳釋氧以及保護生物多樣性［2-4］，而且也是廣大牧區農牧民最重要的生計來源和發展的資源基礎。然而，中國可利用天然草地面臨嚴重退化。有效治理草地有利于提高農牧民生計、助力牧區鄉村振興并保障中國的生態安全。事實上，草地治理已成為國家治理的重要方面。自2003年以來，中國在國家層面發起了聲勢浩大的草地生態治理工程，治理范圍不僅覆蓋了北方主要草原牧區和半農半牧區的266個牧業旗縣，還覆蓋了南方諸多省區的草山草坡。這種“自上而下”的草地治理雖然取得了一定的成效，但是治理成本非常高昂，僅2011—2018年，用于草原生態補獎的投資就達1 326余億元，而牧區卻仍未能擺脫草地治理的困境，草原生態系統依然退化嚴重［5-7］。如何走出草地治理的困境是決定草原牧區能否實現生態文明和綠色發展，最終振興牧區鄉村的關鍵。該研究擬對此進行探討。以下先大致介紹牧區草地資源治理困境的形成原因和表現，再探究走出困境的途徑。

1 牧區草地治理集體行動

諸多研究者認為20世紀80年代以來中國草原牧區推行的草畜雙承包制度及隨后草場在牧戶之間以及牧戶家庭內部細分所導致的牲畜數量大增及草地細碎化是導致牧區草地資源治理困境形成的主要原因［8-10］。草畜雙承包將以社群為單位、以游牧為主要方式的草地利用通過牲畜分配到戶和草地分配到戶兩個階段，變為以牧戶為單位、以定點放牧為主要方式的草地利用模式。20世紀80年代初期到90年代中期的牲畜分配到戶而草場共用階段，牧民競相增加牲畜數量，導致“公地悲劇”產生（表1）。而隨后的草場分配到戶使得牧民為最大限度實現草場的排他性收益，競相建設圍欄，進一步將草原推向“圍欄陷阱”［11］。這表現為：①耗費經濟成本［12］，降低牧業生產效率［13］；②草地細碎化引發“蹄災”，給草地生態帶來負面效應［14-15］；③削弱牧民之間的社會資本，損害牧民間的互惠關系和社區聯結［16-17］。

導致以上草地治理困境的根本原因在于草地制度安排未能充分考慮草地資源的屬性和草原畜牧業的生產特征。草原具有生產力低、時空異質性強和可分性弱的特點［19］，這使建立在其上的草原畜牧業與在濕潤農區的種植業顯著不同。相比于農業經營穩定、邊界清晰以及精耕細作的特點，草原畜牧業更強調牲畜的移動性、草場邊界的模糊性和牧民社區的互惠性，以應對干旱半干旱牧區頻繁的自然災害和極大的不確定性?，F行小規模細碎化的草地經營狀況在一定程度上增加了牧戶的生計脆弱性［20］。為此，有學者對以戶為單位能否構成有效的牧業經營單元提出了質疑［21-22］，進而呼吁重新關注傳統游牧制度的科學性［23-24］。國際上也認為以保持牲畜高移動性和草-畜互動為特點的草原畜牧業在保持自然資本方面發揮了重要作用［25］。在干旱半干旱地區，得益于牲畜的移動性，草原畜牧業對極端環境和變異性也具有較高的適應性，應作為生態脆弱地區土地利用的主要方式［26］。但在現行單家獨戶的草地經營制度下，如何增加牲畜的移動性是牧業面臨的現實問題。

鑒于此，不少學者將研究目光轉向草地合作共用。如基于內蒙古克什克騰旗的案例研究發現，共同利用草地能保證牲畜的移動性、幫助牧民應對氣象災害［27-28］；基于青藏高原兩個村落的比較研究揭示共用草地具有更高的生產效率和資源使用的公平性［29］。也有研究［30］指出以社區為基礎的合作共用草地有利于改善環境退化狀況，增加草原生物量，提高牧民收入［31］，利于促進牧區性別平等［32］及減少溫室氣體排放［33］。不過，鮮有研究關注，如果不是外部制度強制維持，牧民能否以集體行動擺脫草地資源的治理困境？該研究試圖通過案例探討牧戶在現行草地經營制度下，如何通過集體行動，對草地資源進行自主治理，以擺脫草地使用權私有化導致的“圍欄陷阱”，并防止再合作共用草地可能引發的新的“公地悲劇”困境。基于研究總結的普遍性原則，文章可望為仍由單家獨戶使用的草地（如內蒙古等牧區的大部分草場）、仍在共用中的草地（如青海等牧區的部分夏秋草場）和其他小型公共池塘資源通過社區集體行動進行自主治理提供借鑒。

集體行動指一個群體為了共同利益而采取行動的行為或現象［34］。Netting［35］根據其對瑞士阿爾卑斯山社區的研究，認為符合如下5個特征的土地資源更適合集體共用：①生產率低；②變異性強，獲取一定產量的可靠性低；③改進或加強的可能性小；④土地的有效使用要以較大面積為前提；⑤資本投資活動要求大群體參與［35］。

牧區草地資源在很大程度上符合Netting［35］歸納的這些特征：①草地的生產力低。內蒙古草原平均每年每畝天然草場產鮮草150～200 kg，干草30～50 kg，遠低于農地作物（谷物）每畝400～700 kg的產量。②受制氣候變化，草地產草量不穩定。近40年來，內蒙古草原降水量的變異率高達46%～95%，年份間降水量的差別高達2. 6～3. 5倍。這使得單家獨戶使用草地的牧戶難以應對氣候變化帶來的脆弱性問題。③草原大都分布在干旱半干旱等生態脆弱地區，這些區域降水少，風力強，增大了播撒草種等草原生態改善措施的實施難度。據課題組2012年在錫林郭勒盟和呼倫貝爾市的調研數據，430多份調研牧戶中僅0. 7%的牧戶在天然草場補播了草種。④牲畜需要保持足夠的移動性，加上草地生產力低，牲畜的合理放牧要求有較大的草地面積。⑤經營牧業和改良草場需要的勞動力和資金投入都較大，單家獨戶的牧民難以負擔。草原畜牧業經營中土地利用的以上特點，使其更適合以集體行動的方式合作共用草場。以下進一步從牧業生產特征、草地資源屬性和牧民的合作傳統三方面分析草地合作治理集體行動產生的可行性。

1. 1 草原畜牧業特征要求牧民采取集體行動

草原畜牧業是由草原—牲畜—牧民有機構成的生態經濟社會系統［36］，其“脆弱”的典型特征要求牧民采取某些集體行動，如根據牲畜對水草的需求隨季節和空間而變化，通過“五畜并舉”提高草地資源的利用率，降低天然草地生態系統的脆弱性［37］。草原畜牧業從時間維度來看，具有“夏壯、秋肥、冬瘦、春死”的特點，而從空間上來看，需要“逐水草而牧”。在現行草地分配到戶的情況下，牧業難以做到“五畜并舉”，也不可能“逐水草而牧”，但可采取合作等集體行動保持牲畜足夠的移動性，降低牧業的脆弱性［36］，使其更好地適應干旱半干旱草原復雜多變的生態系統［38］。

1. 2 草地資源的屬性需要集體行動

中國草原牧區主要分布在氣候干旱寒冷、水源匱乏和土壤瘠薄的生態脆弱區，降水量小且全年分布不均，這使得草地資源具有生產力低、異質性強和可分性弱的屬性。草原與農田相比生產力低。如2017年內蒙古平均每畝天然草場每年的鮮草和干草產量分別為143 kg和45. 6 kg，以每只羊每天吃2. 0～2. 5 kg干草計算，一只羊一年需要20畝（1畝≈666. 7 m2）左右天然草場，而一個3～4人的牧戶需要200頭左右的羊才能維持生計；其次，草地資源具有很強的時間和空間異質性［39］。從時間維度來說，草地資源__的狀況一年四季不同。夏天和秋天的草地可供放牧，春天的草場需要適度休養生息；從多年的尺度來說，氣候條件好、雨水充足的年份，草地的生產力較高，反之，干旱的年份牧草生產力低［40］。草地在空間上的異質性也主要由各地的氣溫和降水等的不同所致［41］，或由于山地垂直帶氣候差異，同一季節不同海拔高度的草場資源情況不一樣［42］。草地資源相對較低的生產力和時空異質性的特點，使得要將草原按照相同的質量和面積平均分配給每個牧戶家庭幾乎不可能。在草地分包到戶的過程中，各牧區盡可能公平的草地分配方案（如兼顧不同質量的牧草地和飲水源等），導致了嚴重的草地細碎化。根據2018年10月在內蒙古錫林郭勒盟某嘎查的實地調研，有的牧戶分到形狀各異的草場多達16 塊，如某塊草場長達4 150 m，寬僅為100 m。這不僅削弱草原生態系統的整體性，而且給牧戶帶來高昂的圍欄成本。一定程度上的集體行動有助于牧民應對草地資源生產力低、異質性強和可分性弱的特點。

1. 3 牧民互惠合作的傳統有利于牧區開展集體行動

社會資本是草地合作治理的基礎［43］。草地資源較低的生產力、時間和空間的異質性以及分割的困難性，加上草原畜牧業在面對自然災害時的脆弱性，使得依賴草原維持生計的牧民需要在牧業生產中進行多種互惠合作［44］。如合作利用草場，增大草地規模以利于牲畜移動覓食和獲取更多種類的資源。保持牲畜的移動性是草原畜牧業能夠在脆弱生態條件下持續為牧民提供生計的重要策略，也是成本最低的人類食物生產方式［45］。合作放牧、轉場、剪羊毛、打草等各種牧業活動有利于牧民更好地應對自然災害、節約勞動力、提高草地和其他資源的利用效率。牧民在傳統互惠合作的牧業生產中積累了較高的社會資本［46］，這為發起合作治理的集體行動提供了最初的社會資本。

為此，該研究將基于實地調研中跟蹤的草地自主治理成功案例，探討牧區草地治理的集體行動的可能，并進一步探究牧區如何通過草地共用的集體行動走出草地資源治理的困境。

2 案例介紹與分析方法

自2012年首次訪談案例地，以后在多次預調研的基礎上，課題組分別于2018年6月和2020年9月對案例地所在旗開展了正式調研。調研包括兩個部分：一是對牧戶的大樣本調研；二是專門針對案例牧戶及其周邊牧戶的訪談。大樣本采用隨機抽樣的方式進行入戶訪談，共獲得有效樣本172份；針對案例和周邊牧戶的訪談是住在牧戶家中進行的，深入訪談了16個牧戶，其中12戶為共用草地的牧戶，4戶為周邊單獨圍封草地的牧戶。下面逐一說明案例地的情況，案例研究所用方法介紹以及案例的選擇基于可得性與典型性考慮。

2. 1 案例介紹

案例地為內蒙古自治區錫林郭勒盟正鑲白旗貢淖爾嘎查（以下簡稱“G嘎查”）六個浩特之一的阿德日嘎浩特。案例地位于渾善達克沙地南緣，距離北京約260 km，屬典型草原區。這里的草場如果治理不善，將直接威脅北京的生態安全［47］。G嘎查是內蒙古最后一批將草地確權到戶的嘎查。2011年草地真正承包到戶之后，G嘎查的其他浩特基本將草地圍封到戶，但阿德日嘎浩特堅持共用草地，這為該研究提供了契機。圖1展示了G嘎查的草地__制度變遷及阿德日嘎浩特牧民集體行動的演進。

1983—1984年，G嘎查第一次分地時，將草地承包到各浩特。同年，嘎查出資為每個浩特統一進行草地外部圍封。1991年，各浩特將草地從名義上承包到各家各戶，承包的標準是“人六畜四”，即人頭數占草場分配的60%、牲口數占40%。此時，牧戶只知道自家承包的草地面積是多少，而不清楚草地的具體位置在何處。分給各戶的草地仍然采取浩特集體共用的方式利用。據受訪者G回憶，當時的草地狀況是“每家有多少地都是寫在會計賬上的，一個小組一個名單，你知道自己有多少面積的草地，但是草地具體在哪里是不知道的”。2011年，隨著第一輪生態補獎政策的實施，為了將減畜的責任落實給牧戶，嘎查正式將草地劃分給各戶，結合先占原則、通過抽簽的方式決定每塊草地的具體歸屬。在此后的3年內，嘎查大多數牧民陸續圍封草地。截至2014年，除了阿德日嘎浩特堅持共用草地合作放牧，嘎查其他浩特的牧民全部完成草地單獨圍封。2018年6月，阿德日嘎浩特社區擁有的草場以及牲畜情況見表2。

2. 2 案例資料來源及編碼

研究屬于“怎么辦”的問題，因此采用更適合用來研究復雜社會現象的案例方法展示集體行動的過程和機理［48］。

案例材料主要來源2018年6月的調研，2020年9月對案例社區進行重訪，證實該案例仍在正常運轉。資料分三個階段搜集整理。

第一階段：半結構化訪談。首先確立訪談提綱，對每位受訪者進行面對面的一對一訪談，一方面了解阿德日嘎浩特的牧民是如何發起集體行動的，另一方面詢問周邊單家獨戶經營的牧民對通過自我組織開展類似集體行動的看法（表3）。

第二階段：文本資料整理，包括對調研筆記的回顧以及將錄音整理成文字材料以供進一步分析。訪談對象的身份、訪談時間以及訪談記錄所整理的文稿字數情況見表4。

第三階段：理論歸納和提煉，包括采用扎根理論對案例材料進行整合編碼，逐步縮小范疇。在扎根理論中，編碼的主要作用是使理論命題超越具體時間和地點，產生一般化，以及便于對行動和事件進行情景分析［49］。而編碼步驟又可以細分為三個階段：①初始編碼：包括為數據的每個詞、句子以及片段命名；②聚焦編碼：使用最重要的或出現最頻繁的初始代碼來對大部分數據進行分類、綜合、整合和組織；③理論編碼：將觀察的現象整合進一套理論框架。在理論編碼的過程中需要對案例材料重新進行審視、確保沒有遺漏重要的范疇或關系，研究根據案例進行了科學編碼，具體編碼結果見表5。

3 集體行動的發起及維系

實踐中，牧戶如何評價草地共用的集體行動？根據我們調研的172個牧戶的信息，總體上，受訪牧民認為共用草地較單戶利用草地更適合牧民社區。他們覺得共用草場可以使牲畜跑得更開，以此減少對草場的踐踏，減輕“蹄災”，更有利于草地生態的恢復；并且，共用草場可以使牲畜吃到更多種類的天然草料，從而更有利于牲畜的營養健康，有利于牲畜增膘。但同時，有83. 7% 的牧戶__表示現階段難以開展集體行動，其中：43%的牧戶認為，草地和牲畜數量不均是導致草地共用難以重新開展的主要原因；27%的受訪對象認為，目前牧區社會關系松散、牧戶之間缺乏有關草地利用的一致目標；11%的受訪對象認為單家獨戶模式更為靈活；還有19%的受訪對象認為草地分開后牧戶難以重新組織、拆除圍欄需要耗費成本、單家獨戶模式是配合國家政策的做法。不過，當問及牧民“在現有條件下，您是否愿意同周圍的牧戶開展合作、共用草地？”和“如果您身邊有人號召大家共用草地，并且他們已經組織起來了，邀請您加入，您是否愿意參加？”時，持肯定回答的牧民分別占總樣本的58% 和71%，而實際上已經在合作的牧戶只占11. 2%。以下是基于案例社區，探討在沒有外界強制的情況下，牧戶如何發起并維系集體行動，以治理共用的草地資源。

3. 1 阿德日嘎浩特集體行動的發起

作為案例社區的G嘎查屬于典型草原牧區，在20世紀80年代以前一直遵循合作放牧方式。20世紀80年代以來，盡管牲畜以及草地已經陸續被承包到戶，單家獨戶的經營方式成為當地牧業的主要經營方式，然而，阿德日嘎浩特仍舊堅持合作共用草地。1984年牲畜承包到戶時，浩特的18戶牧民不僅仍然共同利用草地，連牲畜也仍然在一起放牧（圖1）。據受訪者E回憶，“分了（牲畜）之后多數牧戶自己掏錢雇羊倌放牧。開始時，一只羊放一個月是1 毛5 分錢，沒有當地人放的話，就雇外地人。1991年分完草地后，有的人就自己放牧了，但是我們浩特沒有分開放”。1998 年，阿德日嘎浩特的牧戶減少到15戶，此后一直穩定在這個規模，共用草地也以這15戶為基礎展開。2011年，嘎查將明確了具體位置的草地劃分給了每戶。同年，該浩特成員集體商議是否要維持當前共同利用草地、合作放牧的做法。15戶成員中有3戶決定退出、單獨進行草地圍封，剩下的12戶成員（包括現在仍在浩特里放牧的7戶和已經外出打工的5戶）仍然決定一起共同利用草地。不愿意合作的3戶中，有牧戶擔心“人心不齊，有的懶不干活”“ 不能吃大鍋飯，還得是自己的東西”；有牧戶表示“我500畝，你100畝，我不愿意啊”“羊多的賺，羊少的虧”；還有的牧戶認為“自己拉了網子省事，早上一攆（牲畜）出去就不管了，晚上回來一圈就行”，覺得“自己拉網子，活少、省事吧”。以上描述了阿德日嘎浩特集體行動發起的過程，而表5的質性編碼結果則表明，集體行動的成功發起，要求合作共用草地的牧戶有較強的資源異質性、較高的社會資本、較為一致的草地利用觀念以及清晰的群體邊界，滿足這4個關鍵要素的牧戶更可能成功發起集體行動。

3. 2 集體行動的維系

在成功發起集體行動之后，阿德日嘎浩特是如何維系集體行動的呢？首先，社區按季節實行輪牧，參與集體行動的每戶家庭輪流放牧。當地草地治理需要面對氣候干旱、降水不均和由此導致的草地退化。為此，阿德日嘎浩特牧民在草地利用方式上，將草地劃分為夏營盤和冬營盤，按季節輪牧。其中夏營盤大約為10 000畝，每年6～11月使用；冬營盤大約為6 000畝，每年11月至次年6月使用。轉場日期視降水情況由集體商議決定。在放牧方式上，當前7戶牧民仍然采取輪流放牧的形式，每家放6 d（后調整為3 d），遇到特殊情況可以換班；現階段牧民的放牧順序為：F-E-D-G-I-K-F。雖然參與放牧的成員共7戶，但是參與輪班的牧民只有6戶。J上一年為了女兒上學幾乎將羊出售一空，調研當年暫時未參加輪牧，僅負責牲畜飲水工作。除了輪流放牧外，7戶牧民還存在共同修復圍欄、共同購買生產資料等其他方面的合作，2018年，牧民集資購買公牛，所支付的款項按照每戶家中母牛的數量進行均攤。

其次，在合作中建立明確的成本分攤制度。調研過程中，研究發現阿德日嘎浩特社區建立了明確的成本分攤制度，保障了資源使用者利用的資源與付出的資金成本成正比。從理論上講，集體行動發起后，牧戶合并的草場對外是排他的，但是對內的使用卻存在競爭性，共同使用資源的人存在“搭便車”的可能性，若不能很好地解決“搭便車”問題，資源可能因為競相使用產生耗竭、致使集體行動面臨解散的風險。在這種情景下，每個參與集體行動的牧民都可能產生“搭便車”的機會主義行為。阿德日嘎浩特牧民建立了“統一銷售、統一分配”的供銷體制保障牧民收益的絕對公平，出售牲畜的數量和出售時機仍然由每位成員自主決定，按照“資源占用與成本付出相一致”的原則核算每戶牧民應付出的實際成本，通過兩次成本分攤制度建立起一套成本均攤機制，保障了資源利用過程的公平，避免了“搭便車”的行為出現。

兩次成本均攤過程見表6。首先，仍在放牧的成員需要按照一定標準向外出務工成員支付草地租金，租金份額由放牧成員根據牲畜飼養規模均攤；其次，統一確定載畜標準后，放牧成員每家仍然自主確定牲畜飼養規模。每年在年中和年末對各家飼養的牲畜進行兩次核算，飼養標準超出這一規定的牧戶需要向飼養規模不足這一標準的牧戶支付“補償金”，補償金由需要支付的一方按照超出牲畜的數量進行均攤。

以2018年6月30日的載畜情況為例，其草地利用過程中的兩次成本均攤過程如下。

第一次：放牧的7戶牧民需要向外出打工的5戶牧民的6 374畝草地支付每畝10元的補貼，租金由7戶成員按照牲畜數量均攤，7戶成員共需支付63 740元，按照家中飼養牲畜的規模進行分攤后，牲畜最少的成員（K）一年需支付租金約1 033元，牲畜規模最大的成員（F）一年需支付租金15 088元。各成員實際應支付的草地租金見表6。

第二次：放牧的7戶牧民按照10畝草場飼養一只羊的標準進行核算，超出這一標準的牧戶需要向不足這一標準的牧戶支付草地使用補償金，支付的金額按照超出規模的牲畜進行均攤。2018年，按照此方法計算，飼養規模較小的牧民K 和J可分別獲得7 260 元和12 070 元補償，合計19 330元。這筆補償金由其余5個牧戶按照超出標準的牲畜數量均攤。經過核算，需支付補償金最少的牧民E僅需支付約502元；需支付補償金最多的牧民為F，需支付5 597元。通過建立成本分攤制度，避免了合作共用草地牧民的“搭便車”行為，且降低了草地被過度利用__的可能性。這也是阿德日嘎浩特草地共用集體行動得以維系的核心制度設計。

此外，監督和懲罰機制也有助于維系集體行動。牲畜飼養數量是否維持在合理的水平依賴的是成員間的相互信任和對聲譽的重視。在阿德日嘎浩特成員的集體行動中，需要監督資源使用者對資源占用和供給水平的地方有兩處：成員是否參與輪流放牧以及牲畜數量核算是否準確。值得注意的是，即使沒有監督者的角色，輪流放牧的做法本身就能讓牧民實現相互監督，這種監督方式成本低而效率高。事實上，阿德日嘎浩特存在對資源使用者負責的監督者角色，這一角色由浩特長擔任。牲畜數量直接影響牧民需要支付的金額，因此，牲畜數量的核算準確與否也會影響合作的公平性。具體核算中，由浩特長統一核算一次，再由牧民自己核算一次，確保兩次核算無誤后再支付相應金額。此外，在阿德日嘎浩特，浩特長具有制裁違規者的權力，這種權力得到了其他成員的一致認可。對前任浩特長的訪談得知，他記錄了對不參加輪流放牧成員強行收繳罰款的片段。監督以及懲罰機制的設立確保了集體行動中的各成員嚴格遵守集體內部建立的各項制度，保障了集體行動不會因為部分成員不遵守制度而難以維系的情況。

良好的效果進一步維系了集體行動。對阿德日嘎浩特載畜情況的核算（表7）顯示，總體而言，集體行動降低了草地的載畜率，從而減輕了可能導致草地退化的超載［50］。以每戶的草地面積核算其可飼養牲畜規模，發現其中5個牧戶存在不同程度的超載，最嚴重的超載了223個羊單位（牧戶F）。共用草地能夠通過集體內部轉移載畜量配額，減輕草地壓力，從而使資源系統整體不超載。

此外，合作中，輪流放牧也可顯著節約勞動力成本。按照阿德日嘎浩特現在每戶輪班3天、6戶輪班的制度進行核算，第一戶在完成輪班任務之后間隔15天才會再次工作。2018年內蒙古非全日制工作小時最低工資標準為15. 5元每小時，按照8小時工作制核算，輪班可節約的勞動成本折算市場價格為1 860元。

根據《2017年全國草原監測報告》，全國重點天然草原的平均牲畜超載率為11. 3%，其中，內蒙古平均超載率為12%。2017年對錫林郭勒盟蘇尼特右旗調研的116個牧戶的數據顯示，2/3的牧戶超載，且超載率多在60%以上；2020年9月在案例地對所訪談的49個非合作牧戶的追蹤調研顯示，牧戶的平均超載率達66. 5%，即所調研牧戶的牲畜總量超出規定承載量的三分之二。一些其他牧區的調查研究也顯示，在草原牧區的草地利用中，牧戶超載普遍存在，如張福平等［51］學者在青海省祁連縣的調研發現，當地暖季、冷季和全年的牲畜超載率分別為101. 70%、261. 19%和149. 22%。而我們的案例表明，共用草地的集體行動使得成員間可以實現牲畜轉移，平衡草地壓力，維持共用的草地資源總體不超載，從而使草地生態得到改善。

可見，與單家獨戶的草地利用相比，共用草地的集體行動不僅節約了牧戶用于放牧的勞動時間，有利于牧戶從事非牧就業，還降低了草地系統的牲畜放牧壓力，從而使草地走向良性治理。采取集體行動共用草地帶來的正向效果進一步維系了集體行動。

4 成功發起并維系集體行動的理論架構

在單家獨戶經營牧業的背景下，牧區普遍面臨著超載現象。然而，阿德日嘎浩特卻能通過集體行動，將載畜量控制在合理的范圍內，保持不超載，且將生計維持在高于單家獨戶經營的水平。那么，阿德日嘎浩特是如何發起并維系集體行動的？以下基于對阿德日嘎浩特的案例研究，歸納總結其成功發起并維系草地治理集體行動的經驗做法。

4. 1 集體行動成功發起的關鍵變量

在當前草地承包到戶、牧業以單家獨戶為主經營的制度安排下，阿德日嘎浩特能夠成功發起集體行動在于其具備了四個關鍵變量（圖2）。

①較為一致的草地利用觀念。草地承包使得社區牧民間的草地利用觀念發生分化，觀念較為一致的牧戶更容易合作。②適當的資源異質性。草地承包使牧民實際可利用草地資源的質量和數量產生了差距。資源類型差距大（可以互補）、資源數量差距小的牧戶之間更愿意合作。③較高的社會資本。草地承包整體上削弱了牧民間的社會資本，僅有小部分牧民團體的社會資本能夠維持在一個較高的水平，他們也因而更容易合作起來。④清晰的群體邊界。草地承包使得牧民以何種規模、何種身份實現自我組織成為一個不確定的問題。行動群體規模合適、成員邊界清晰時，牧民就更容易產生自發的集體行動。反之，牧戶發起集體行動就較困難。需要說明，這里討論的關鍵變量只是從質性材料分析中識別出的草地共用特定行動情景中最重要的因素，而并沒有窮盡所有可能影響集體行動的因素。

4. 2 集體行動成功維系的原則

如何防止已開展起來的合作出現集體行動困境呢？奧斯特羅姆將自然資源治理中出現的集體行動困境分為一階困境和二階困境［52］。一階困境是通常意義上的集體行動困境，其產生源于個體能夠免費使用資源，因而出現個人理性導致的“搭便車”行為；二階困境指個體如何通過自我組織改變規則，其產生源于制度供給本身被視為一種集體物品。新制度的供給是有成本的，這些成本不可能以收費的方式均攤，因此，制度供給本身就存在集體行動的困境。集體行動發起后，能否維持取決于資源利用中是否存在制約“搭便車”的制度安排，即牧民如何通過制定操作規則解決一階困境。從理論上講，集體行動發起后，資源系統（即牧戶合并的草場）對外（合作小組之外）是排他的，但是對內（合作小組的牧戶之間）的使用卻存在競爭性，共同使用資源的人存在“搭便車”的可能性，若不能很好地解決該問題，資源可能因為競相使用產生耗竭、致使集體行動面臨解散的風險。這種情形之下，每個參與集體行動的牧民都有可能產生“搭便車”行為，主要體現為：①過度使用他人草地而減少使用自己的草地；②共用草地后過度增加自己的牲畜數量；③在集體勞動存在的前提下，趁機逃避集體勞動。以下將結合在Ostrom原有八項原則基礎上改進的長期存續公共池塘資源治理制度的設計原則［53］，闡明阿德日嘎浩特是如何克服集體行動困境，以成功維系集體行動的。

將共用的草地使用權界定給擁有社群權利的牧民。牧民是否貢獻草地份額決定了其是否具有成員資格。阿德日嘎浩特現有外出打工的5戶牧民雖然當前并未直接參與放牧活動，但其通過貢獻草地份額的方式保留了成員資格。如果將來這5戶牧民決定停止外出打工，他們隨時可以通過購買牲畜、培育畜群的方式加入集體行動，重新回歸牧業生產。除了進入制度外，阿德日嘎浩特還制定了相應的成員退出制度。阿德日嘎浩特的集體行動于2011年發起，12戶成員決定維持草地共用時，經過集體商議，如果有成員想要退出，該成員名下的草地不能單獨圍封后對外出租，只能通過協商價格的方式對內出租，租金由剩余的成員均攤，租金的價格參考市場價格。嚴格的退出制度在很大程度上保證了集體行動的可持續性。2011年開始，阿德日嘎浩特尚未出現成員退出的情況。并且，仍在放牧的7戶成員均有穩定地從事牧業經營的打__算，預計暫時不會有成員退出。

明確資源邊界。在阿德日嘎浩特成員的集體行動中，參與集體行動的牧民必須拿出自己的草地進行共用，通過對草地外部進行整體圍封、內部禁止進一步細分的做法。一方面界定了集體使用草地的范圍，明確了可使用資源的邊界；另一方面，草地的連片使用避免了共用草地過程中區別對待自己草場和他人草場的做法。通過資源邊界的限定規則，阿德日嘎浩特的牧民對外排除了其他資源使用者的干擾，對內限制了“搭便車”的可能性。

建立長期且穩定的協商制度。阿德日嘎浩特對于集體行動過程中的各項制度安排存在調整的規定，以保證具體的操作規則有改變的空間和可能。每年6月30日和12月30日，阿德日嘎浩特成員會以核算牲畜為目的召開兩次集體會議，同時對于修整圍欄、調整輪班周期等涉及到合作規則的問題，也一并進行討論。集體協商和少數服從多數是阿德日嘎浩特遵循的兩條議事原則，集體協商保障了群體決策方式的統一性，而少數服從多數則保障集體協商后能取得一致。共用草地開始至今經歷過一次輪班時間的調整，由原來的一班輪6d 調整為一班輪3d，以及幾次草地租金的調整，由原來的每畝4元調整為現今的每畝10元。

當然，這種良好的協商制度也是解決沖突的有力措施。阿德日嘎浩特沒有明確的沖突解決機制，主要是因為目前尚未出現明顯沖突。這可能是因為良好的互惠規范代替了明確的沖突解決機制，而這種互惠規范是建立在良好協商基礎之上的?；セ菀幏毒唧w體現在租金價格和勞動分工兩個方面。目前，放牧的牧民向外出務工的牧民支付的草地租金為每畝10元，這一價格低于當地市場價格（14～20元/畝），對此，5戶牧民表示愿意接受，因為7戶牧民承諾他們會比外人更注重草地的保護，同時還會主動負責這部分草地的圍欄維修工作。這是一種均衡的互惠。同時，成員J因為家庭牲畜數量少而不用參加輪班，這得到了其余成員的默許。浩特長雖然主動承擔核算牲畜數量的義務，但并沒有因為這份職責而獲得額外的報酬，成員間的互助和不完全均等的義務分攤是一種普遍化的互惠。因此，在長期存續的集體行動中，互惠規范在一定程度上代替了沖突解決機制。

完善成本分攤制度。如前文阿德日嘎浩特的案例資料所述，阿德日嘎浩特按照“資源占用與成本付出相一致”的原則核算每戶牧民應付出的實際成本，通過兩次成本均攤機制有效地建立起了“資源使用者付費制度”，這降低了阿德日嘎浩特牧民過度增加牲畜的可能性，因為增加牲畜意味著更多的租金以及更高的補償金。在這種規則的約束之下，牧民不存在無限制增加牲畜的激勵，進而對草地生態起到了保護作用，這也是阿德日嘎浩特集體行動能夠長期存續的核心。

制定監督及懲罰規則。阿德日嘎浩特監督者這一角色由浩特長擔任。主要監督資源使用者對資源的占用以及供給水平。同時，阿德日嘎浩特的輪流放牧措施讓每位成員清楚其余成員的牲畜情況，這也起到了額外的監督效果。并且，阿德日嘎浩特長具有制裁違規者的權力，這種權利得到了其他成員的一致認可。這說明小團體內部的制裁仍然存在，雖然制裁不是漸進式的，罰款的額度也并不高，但起到了制約的作用。

可見，阿德日嘎浩特草地資源的自主治理得以維系，以上原則至為關鍵，而浩特長也功不可沒。根據我們的調研，浩特長作為合作共用草地的核心人物之一，組織并且參與了集體行動的各個過程，如組織建立了成本分攤制度、監督集體行動中的資源以及牲畜數量以確保公平，以及實施懲罰。作為以集體行動成功治理草地的實例，阿德日嘎浩特的案例證實了奧斯特羅姆的觀點，即解決新制度的供給、可信承諾和相互監督［54］問題是公共事物治理領域成功開展集體行動的關鍵。

5 結論與政策啟示

牧區草地資源符合Netting［35］關于集體共用的5個特征，即生產率低、變異性強、獲取一定產量的可靠性低、改進或加強的可能性小、有效使用要以較大面積為前提以及投資要求群體參與。自20世紀80年代以來，中國由明晰草地產權而在多數草原牧區大規模鋪開的圍欄建設引發了一系列生態退化，草地治理面臨“圍欄陷阱”困境。2000年以來以國家行動開展的草地生態治理效果也不盡如人意。如何對草地進行成本有效的（Cost?effective）治理一直為政策制定者、學界和牧民所探尋。內蒙古正鑲白旗阿德日嘎浩特成功的集體行動提供了一個值得借鑒的案例。文章以阿德日嘎浩特為例，探討了在現行草地經營制度下，為什么有些社區能成功組織起來治理其分到各家各戶的草地，以提高他們的共同利益，而在有些社區卻不能。研究基于Ostrom［54］關于公共池塘資源治理的理論，著重探討了兩方面的內容：一是小型社區如何將分散的資源使用者即牧戶組織起來，達成合作使用草地的集體行動；二是在達成集體行動之后，社區如何制定規則，防止資源使用者“搭便車”，以使共同利用草地資源的集體行動能夠長期維系，從而使其走出資源治理的困境。研究發現，一致的草地利用觀念、較為互補的草地資源類型（牧草種類及飲水源等）及相當的資源數量（如面積等）、牧民之間較高的社會資本，以及規模適度的行動群體和明確的成員身份，更容易促使牧民產生自發的集體__行動，而符合草地資源治理制度規則的制定和實施有利于克服草地共用的“搭便車”行為，促進集體行動的長期持續，進而有助于社區走出草地治理的困境。阿德日嘎浩特的成功經驗表明，以集體行動理論為指導的草地合作治理是可以發起并且維系的，是牧區走出草地資源治理困境的可行路徑，并且這個成功經驗是可推廣的。

鑒于草地資源對中國的食物安全（是中國三大主要的食物來源和266個牧業旗縣牧民的主要收入來源）和生態安全（是中國北方的“生態屏障”和“中華水塔”）的重要性，該研究對于推進草地資源的治理和生態文明建設以及牧區的鄉村振興具有重要現實意義。

這一成功案例為中國牧區的草地等公共池塘資源的治理提供了啟示。

（1）目前內蒙古等主要草原牧區已基本將草地劃分到戶，而牧戶自發合作使用草場的案例只占11. 2%，這在一定程度上導致了牲畜超載和草地退化。而表示愿意在現有情況下合作的牧戶為58%，愿意加入已開展集體行動的牧戶為71%。這說明在牧民中開展合作利用草地集體行動的潛力很大。該研究表明，在現行單家獨戶使用草地的經營制度下，改進牧民的草地利用觀念及提高其社會資本等，有助于牧民成功發起草地共用的集體行動，使草地資源得到更加有效和可持續的利用。

（2）發起集體行動之后，需要防止成員“搭便車”，以維持集體行動。目前，中國農牧區有些曾經發起的合作已經瓦解，集體行動難以持續。該研究表明，以Ostrom［54］的公共池塘資源治理理論為指導，采取與實踐地區情境相符的原則（如阿德日嘎浩特根據自身情況設計了多項維持集體行動的規則，其制度設計的核心通過建立兩次成本均攤機制，保障了合作的公平性），有助于草地資源治理集體行動長期持續。

（3）未來對公共自然資源進行產權制度安排和管理政策制定時，應充分認識不同資源的屬性，使其制度安排和管理政策更具靈活性和適應性。以草原為例，應考慮草地生產力低、異質性強和可分性弱的特點，確定人多地少情境下的牧業經營單元，并在制定和實施草原生態治理政策時，考慮管理制度彈性，如將載畜配額分配到社區層面由其自主決定。還應當充分重視地方制度和傳統規范在自然資源治理中的作用。該研究表明，現實中存在實施成本更低、更具有地方適應性的草地治理方案。政府可以提供相對寬松的外部環境，尊重小團體自主治理的嘗試，確保那些由地方自行設計和發展、為適應當地環境而建立的有效制度安排能夠長期存續，使其不在“一刀切”的標準化規則中被打破。

該研究為牧區以成本有效的方式走出草地資源治理困境、從而促進牧區鄉村振興提供了一個富有參考價值的案例。

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