中國環境保護稅的減排效應

王娟 陳卓

摘要 環境保護稅賦予各省級政府在規定范圍內自主確定和調整污染物具體適用稅額的權利，是中國治理污染的一項重要舉措。從提高污染物適用稅額的視角研究環境保護稅減排效應，對調整污染治理措施具有重要的理論價值。該研究使用2015—2020年248個地級市的面板數據，以2018年中國部分省份提高環境保護稅污染物適用稅額為外部政策沖擊，利用雙重差分方法，對《環境保護稅法》提高污染物排放適用稅額的減排效應進行實證分析，并考察城市之間外商投資規模、區域位置和適用稅額提高幅度的異質性。研究結果表明：①提高SO2適用稅額能顯著降低工業SO2排放量。DID模型回歸結果表明，提高SO2適用稅額能降低16. 8%的工業SO2排放量。上述結果通過了穩健性檢驗。②異質性分析表明，中部地區減排效應明顯，東部和西部地區減排效應不顯著；外商投資規模與減排效果正相關，擁有較高水平外商投資規模的城市受到政策沖擊的力度更大，相對于平均水平能夠減少0. 2%左右的污染物排放量，而較低水平的外商投資規模所帶來的污染效應較低，政策的減排效應不顯著。③進一步研究表明，SO2適用稅額提升幅度在高于標準25%～100%之間的減排效應優于100%以上提升幅度的減排效應。基于以上研究結果，該研究得出的結論為：環境保護稅開征以來，提高污染物適用稅額能顯著降低污染物排放量，但適用稅額提高幅度并非越高越好，應保持在合理范圍內才能取得更好的減排效果。對此，提出實施區域協同的環境規制政策，即中央與地方協商調整地方的環境保護稅污染物征收標準，且在合適的范圍內提升污染物的適用稅額，提升污染物適用稅額的幅度不宜超過100%；提高引進外資的質量水平等政策建議。

關鍵詞 環境保護；適用稅額；減排效應；雙重差分

中圖分類號 F062. 6 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2023）02-0030-08 DOI：10. 12062/cpre. 20221009

中國進入經濟發展新常態以來，政府更加重視發展質量，而環境質量便是衡量發展質量的重要指標之一。在經濟發展新常態下，“先污染，后治理”的老路在中國已經行不通，原排污費制度日益呈現征收標準過低、收入分成比例影響地方征收積極性等各種弊端，難以適應中國經濟高質量發展需求。治理污染、改善環境質量的關鍵途徑并不是加速經濟增長［1］，而是需要更加嚴格有效的環境規制［2］。2018年1月1日，《中華人民共和國環境保護稅法》（以下簡稱《環境保護稅法》）正式實施，通過開征環境保護稅解決原排污費制度的各種弊端［3］。環境保護稅賦予各省級政府在規定范圍內自主確定和調整污染物具體適用稅額的權利，45%的省份提高了污染物具體適用稅額［4］。

截至2022年，環境保護稅已經開征4年，地方政府提高環境保護稅適用稅額能否實現政策預期的減排效應？各地污染物具體適用稅額差異是否導致污染物減排效應的差異？環境保護稅適用稅額提高幅度差異是否影響減排效果？該研究試圖回答這些問題，對下一步更好地發揮稅收在環境保護方面的積極作用具有重要意義。

1 問題的提出

由于中國環境保護稅開征較晚，現有研究大多數通過研究調整排污費的污染物征收標準減排效應進行分析，缺少提高環境保護稅污染物適用稅額減排效用的相關研究。關于調整排污費的污染物征收標準減排效應的相關研究發現，排污費征收標準的提高，可以顯著降低工業SO2的排放［5-6］，但由于地區間征收標準存在著較大差異，減排效用也存在異質性［7］。張伊丹等［8］的研究表明各地區環境保護稅的適用稅額與空氣質量、經濟發展水平呈正相關關系，而與SO2排放量不存在顯著相關關系。環境保護稅具有強制性、無償性等性質，與排污費還是有本質區別的，環境保護稅通過適當提高征收強度、正向激勵和規范程度，實現了政策的改善提升［9］。因此，無論從實施方式還是實施效果來看，排污費無法等同于環境保護稅。那么提高環境保護稅適用稅額所產生的減排效應不能簡單地使用排污費提高征收標準的數據來衡量。

雖然國內學者對環境保護稅的減排效應進行了一定的研究，但囿于政策效應的延后性，尚未客觀評價《環境保護稅法》提高污染物排放適用稅額的減排效應。以往研究表明，提高環境保護稅適用稅額一方面增加了企業的排污成本，但當環保稅稅額提高到一定程度，環保稅征收可促進企業進行技術創新［10］，并通過提高科技創新投入、吸引外商直接投資和強化稅收征管助力產業結構升級［11］，從而減少污染物的排放，實現環境質量的提升；另一方面，提高環境保護稅適用稅額增加了地方政府的財政收入，使得地方政府有更多的財政支出來應對環境污染問題。而政府財政支出的上升能夠顯著降低污染排放［12］，并促進企業綠色技術創新［13］。

相較于以往的研究，該研究在理論與方法方面，將《環境保護稅法》提高SO2使用稅額作為準自然實驗，使用雙重差分和基準回歸進行了政策效應評析；在數據方面，使用環境保護稅開征后的相關數據對提高污染物適用稅額的污染減排效用進行了評價；在異質性方面，使用征收標準和適用稅額對污染排放進行實證分析，并對城市之間外商投資規模、區域位置和適用稅額提高幅度的異質性展開分析，以期為提升政策效果提供理論支撐。

2 制度背景和事實描述

排污收費制度的設想于1978年在中國提出，并逐步建立和完善為環境保護稅的前身。排污收費制度是指依據國家的法律和相關規定，向環境排放污染物或超過規定的標準排放污染物的排污者征收費用的制度，體現了污染者付費的原則。從1978年到2018年，排污費制度一直代替環境保護稅行使污染付費的職能。此外，部分消費稅、城市維護建設稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅等稅種也代替環境保護稅行使減排效用。由于排污費制度存在各種弊端且沒有將排污收費制度法律化，社會上對于環境保護“費改稅”的呼聲越來越高。2017 年 12 月，國務院公布《中華人民共和國環境保護稅法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）規定：自2018年1月1日起施行環境保護稅法并廢止排污費制度。《環境保護稅法》正式實施，排污費實現了向環境保護稅的平穩轉換。雖然排污費制度和環境保護稅制度有很多相似之處，但本質上看兩者是稅收和收費的關系，在法律基礎、課征依據、制度設計、征收管理和法律體系上存在區別［14］。

《環境保護稅法》提出：“應稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額的確定和調整，由省、自治區、直轄市人民政府統籌考慮本地區環境承載能力、污染物排放現狀和經濟社會生態發展目標要求，在本法所附《環境保護稅稅目稅額表》規定的稅額幅度內提出，報同級人民代表大會常務委員會決定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案”。據高萍［4］總結，在法律實施當年，約占45% 的省份的適用稅額較原排污費的征收標準有所提高，55%的省份平移原排污費的征收標準。此外，除云南省、內蒙古自治區、重慶市和上海市分別在2019—2021年提高稅額外，其他省份截至2022年暫無調整。雖然提高環境保護稅適用稅額增加了企業的排污成本，但在《環境保護稅法》及其《實施條例》中，都專設了對符合條件的納稅人進行環境保護稅稅額減免的解釋。對于污染物濃度低于規定標準30%和50%的納稅人在原有稅額基礎上分別減免25%和50%，該項減免政策和污染物濃度標準一直適用并無調整，對于減少污染物排放具有激勵作用。

據《2019年中國生態環境統計年報》顯示，2019年全國SO2 排放量為457. 3 萬t。其中，工業源SO2 排放量為395. 4萬t，占全國SO2排放量的86. 5%，是大氣中SO2的主要排放源。相較于2010年以來，總體呈現下降趨勢。近年來，政府通過“藍天保衛戰”、環境保護稅立法和環境績效考核政策等政策制度推動大氣污染物減排，提高污染物適用稅額也是主要政策之一。該研究在驗證政策的穩健性時刪除了同時受到其他環境規制政策影響的城市再進行回歸，以評估提高污染物適用稅額的純凈政策效用。圖1描述了2018年部分地區環境保護稅適用稅額與工業SO2 排放量的關系。從圖1可以看出，兩者呈現負相關。基于上述分析，提出以下假設。

H1：提高SO2適用稅額將顯著降低SO2排放量。

《環境保護稅法》賦予各省份在規定范圍內自主確定和調整污染物具體適用稅額的權利。各地的實際情況差異化導致了SO2適用稅額的差異化。各省份適用稅額的差異主要受環境承載能力、污染物排放現狀和經濟社會生態發展目標要求所影響。因此，基于提高適用稅額的__角度，主要從三個方面論述選取樣本城市的差異性：第一，省份與省份間是否提高SO2適用稅額具有差異性，這是選取雙重差分模型劃分實驗組與對照組的依據。第二，省份與省份間SO2適用稅額提升幅度具有差異性，不同省份的適用稅額提升幅度并不相同。第三，省份內部的城市由于發展現狀不同，也有明顯的SO2 適用稅額差異。以江蘇省為例，南京市為8. 4元/污染當量，無錫市、常州市、蘇州市、鎮江市為6元/污染當量，其余8市為4. 8元/污染當量（表1）。基于上述分析，提出以下假設。H2：各地區實際情況的差異化造成SO2 征收標準減排效用的差異化。

基于上述特征事實可以得出提高適用稅額具有減排效應的初步結論，但是尚缺乏嚴謹科學的分析。此外，由于各地區政府外商投資規模、區域位置等方面存在異質性，提高適用稅額的減排效果在不同地區也會產生差異。后文的計量分析將彌補這一不足，旨在深入研究環境保護稅中提高污染物適用稅額政策的減排影響。

3 研究設計

3. 1 數據來源與說明

該研究使用的數據來自國泰安數據庫、中國經濟數據庫、中國城市統計年鑒等，對部分缺失值通過查找地方統計年鑒、各地國民經濟和社會發展統計公報的方式予以補齊，剩余個別缺失值采用插值法予以補齊。選取2018年提高SO2適用稅額作為一項準自然實驗樣本，時間跨度為2015—2020年。對樣本進行如下處理：①剔除數據缺失嚴重的城市。②使用地級市數據，刪除直轄市的面板數據，未包括香港、澳門和臺灣地區的數據。③云南省和內蒙古自治區從2019年開始提高污染物適用稅額，因此從樣本中刪除相關城市。但在穩健性檢驗中加入相關城市以驗證政策穩健性。④剔除部分區或縣與其他區縣調整幅度不同的地級市。

基于前文的分析，將2018年相較原排污費提高SO2適用稅額的10個省份作為實驗組，而按照“稅負平移”原則平移原排污費征收標準的14個省份設定為對照組，共選取24 個省份中的248 個地級市樣本。其中實驗組為117 個城市，對照組樣本為131 個城市，具體樣本統計見表2。

3. 2 變量定義

3. 2. 1 被解釋變量：污染物排放量

采用“工業SO2 排放對數（lnSO2）”表示污染物排放量。SO2是酸雨的重要來源，對生態環境和人類社會經濟系統帶來嚴重的影響和破壞。據《2020年生態環境統計年報》統計，SO2的主要排放源為工業。

3. 2. 2 解釋變量：政策交互項、征收標準

政策交互項（did），即政策虛擬變量的交互項（Treat×Post）。其中Treat 為實驗組和對照組虛擬變量，將實驗組設定為1，對照組設定為0；Post 為年份虛擬變量，將2018年之前的年份設定為0，之后設定為1。為說明SO2 征收標準調整對于SO2的減排效應，加入“SO2每污染當量排放標準的對數（lnCharge）”進行回歸。

3. 2. 3 控制變量

除解釋變量之外，現有文獻表明經濟增長［15］、產業結構［16］、政府規模［12］、對外開放［17］［18］和能源強度［19］也對污染排放存在影響。因此借鑒文獻［5，7，20-21］的研究方法，對以下因素進行控制：①經濟增長。采用“人均國內生產總值對數（lnGDP）”表示經濟增長，為驗證環境庫茲涅茨曲線的存在性，在后續回歸中加入“人均國內生產總值對數的二次項（lnGDP×lnGDP）”。②產業結構。采用“第二產業產值占國內生產總值的比重”表示產業結構（STRUC）。③政府規模。采用“政府財政支出占國內生產總值的比重”表示政府規模（GOV）。④對外開放。采用“外商直接投資額的對數值”表示對外開放（lnFDI）。⑤能源強度。采用“全社會用電量與國內生產總值的比值”表示能源強度（EI）。

變量的描述性統計見表3。

3. 3 模型設計

3. 3. 1 基準回歸模型

由于各地SO2原排污費征收標準和適用稅額的提高幅度具有差異性，因此為了分析適用稅額提高對污染物排放的影響，借鑒劉曄等［7］的方法，使用“SO2每污染當量稅費的對數（lnCharge）”對“ 工業SO2 排放量的對數（lnPD）”進行回歸，來解釋說明征收標準提升對于污染減排的效用，計量模型如下：

3. 3. 2 雙重差分模型

雙重差分模型（Difference?in?Differences Model，DID）作為計量經濟學處理內生性問題的基本模型之一，廣泛應用于政策評估效應研究中，分析政策效應帶來的影響。在關于環境保護稅問題的研究中，部分學者［22-24］也使用了該模型進行政策評估，為該研究使用該模型形成了理論基礎與文獻依據。2018年中國正式開征環境保護稅，該研究將提高SO2適用稅額（相較于原排污費標準）視為一項準自然實驗，采用雙重差分模型（DID）檢驗其減排效應。模型具體如下：

其中：didi，t作為政策交互變量是模型的解釋變量，構建方法已在變量定義中給出，其值可為0或1。其他變量與模型（1）相同。

4 實證分析

基于上述的文獻理論分析和模型構建，首先對數據采用基準回歸模型和雙重差分模型進行估計，之后對模型估計結果進行穩健性檢驗，最后依據各城市的外資水平、區域性差異、對資源依賴度進行異質性分析。

4. 1 基準回歸結果

4. 1. 1 環境保護稅征收標準變化對于SO2排放的影響

首先對模型（1）進行估計，表4（1）列—（2）列是模型（1）的估計結果。其中（1）列為不加入控制變量和城市、時間固定效應的結果。（2）列表示在同時加入控制變量和城市、時間固定效應后，變量lnCharge 的估計參數為-0. 172，且在1%的置信水平下顯著。表示征收標準提高1個百分點，可以降低SO2排放0. 172個百分點。以貴州、海南和湖南等省份為例，在2018年將SO2 的適用稅額從1. 2 元/污染當量提高到2. 4 元/污染當量，提高幅度為100%，按照模型（1）中的估算可以減少17. 2%左右SO2的排放量。

4. 1. 2 環境保護稅提高適用稅額對于污染排放的影響：基于雙重差分（DID）模型

基于各省級政府根據環境保護稅法提高大氣污染物適用稅額的政策影響，對于模型（3）進行估計，研究提高適用稅額政策的減排幅度。具體的估計結果見表4（3）列—（4）列，（3）列為政策項（did）對于SO2 排放對數的回歸。（4）列同時控制城市、時間固定效應和加入控制變量。其系數估計為-0. 168，代表實行提高SO2適用稅額的政策可以讓SO2減排16. 8%。綜上所述，H1得以驗證。

4. 2 平行趨勢檢驗

雙重差分模型估計成立的重要條件是在政策實施之前，實驗組不受政策干預的變化趨勢與對照組的趨勢相同。但是政策實施前的減排效用可能會受多種因素干擾，為了驗證模型估計結果的穩健性，對模型（3）實行平行趨勢檢驗。具體的檢驗結果如圖2所示，可以看出，在2018年前，實驗組和控制組的SO2排放對數值呈現平行趨勢下降，而在政策實施后的實驗組下降的趨勢明顯快于控制組，說明該雙重差分模型通過了平行趨勢檢驗，滿足平行趨勢假定，研究結論的可信度較高。

為進一步進行穩健性檢驗，該研究還進行了安慰劑檢驗、刪除受到其他環境規制政策影響的數據、控制變量滯后一期以及擴充樣本容量的檢驗，以控制解釋變量的__內生性問題，減少政策效果的隨機誤差性，檢驗結果均表明，環境保護稅提高SO2適用稅額對于其減排效應有顯著影響。限于篇幅原因，未列出檢驗過程。

4. 3 異質性檢驗

各地環境保護稅適用稅額是在各省級人民政府統籌考慮本地區環境承載能力、污染物排放現狀和經濟社會生態發展目標后而制定的。由于各個城市的外商投資規模、區域位置不同，導致城市提高SO2適用稅額的減排效應不同。該研究基于以下異質性，對城市分組進行回歸分析，以得到更加貼近實際的減排效應分析驗證H2。

4. 3. 1 外商投資規模差異的影響

基于汪峰等［21］的研究，外商直接投資的資本存量與霧霾污染存在顯著的正向相關。外商直接投資的資本存量的大小會直接影響大氣污染的治理，該研究通過單門檻模型對于外商直接投資的資本存量對數進行分組，由于篇幅局限，門檻檢驗過程并未列出。求得門檻值為0. 243，并依此將總樣本分為較高水平的外商投資規模（lnFDI≥0. 243）和較低水平的外商投資規模（lnFDI<0. 243）兩組，再對模型（3）進行回歸估計，其估計值見表5，高水平的外商投資規模組（lnFDI≥0. 243）絕對值高于表4（4）列政策項（did）系數的絕對值，說明擁有較高水平的外商投資規模的城市受到政策沖擊的力度更大，相對于平均水平減少了0. 2%左右的SO2排放。低水平的外商投資提高污染物適用稅額的減排效用不明顯。與之前理論分析一致，不同外商投資規模的城市受到的政策沖擊不同。較高水平的外商投資規模雖然能夠帶動經濟的增長，也會造成環境污染的負效應，因此提高環境保護稅適用稅額可以增加外商稅收成本，使外資企業承擔排污的外部性成本，從而減少污染物排放。通過分組可以明確不同外資投資規模對于提高環境保護稅征收標準的差異化影響。

4. 3. 2 區域性差異的影響

政策的實施效果因地而異，由于各地區的實際情況不同，政策實施的減排效用也不相同。因此，按照東部、中部和西部地區分組之后，分別對模型（3）進行回歸。從表5可以發現，提高SO2適用稅額對于減排具有明顯的地區異質性，東部地區受到政策沖擊后SO2排放量反而顯著增加，說明東部地區的政策并未達到真正的減排效應，主要因為東部地區的重污染企業早已向中部和西部地區遷移，剩余企業成本粘性較高，不會輕易減少污染物的排放，提高污染物適用稅額并不能限制污染物的排放；中部地區在提高SO2適用稅額后顯著減少了SO2的排放，達到政策實施的預期目的；西部地區提高SO2適用稅額的政策的減排效應不顯著。已有研究表明，重污染企業更傾向于異地建立子公司來規避環境規制［25］，并且地方考核標準使得政府為引進資本而降低環境管制標準［17］，西部地區大量接受東部和中部地區受到環境規制的污染企業，減排效用并不顯著。

4. 4 進一步研究：適用稅額提高幅度差異

為進一步研究環境保護稅適用稅額提高幅度與大氣污染物排放的關系，該研究按照SO2適用稅額的提高幅度分為兩組，一組為提高幅度高于標準的25%～100%，一組為提高幅度高于標準的100%及以上，并對模型（3）進行估計，旨在明確提升多大幅度的污染物適用稅額才能取得更好的污染減排效果。估計結果見表6，在加入控制變量、時間和城市固定效應之后，25%～100% 組內政策項（did）仍然顯著為負，而100%以上組內政策項（did）不再顯著。說明SO2適用稅額提升幅度在高于標準25%～100%之間的減排效應優于100%以上提升幅度的減排效應。

5 研究結論與啟示

該研究對《環境保護稅法》實施后部分省市相較于原排污費征收標準提高污染物適用稅額的減排效應進行實證研究，使用基準回歸和雙重差分模型，并選取248個樣本城市，對提高污染物適用稅額政策的減排效應進行多層次分析，回歸結果通過了穩健性檢驗。結果表明，提高SO2適用稅額減少了工業SO2排放量。DID模型回歸結果表明，提高SO2 適用稅額能降低16. 8% 的工業SO2 排放量。基準回歸結果表明，每提高1%SO2適用稅額可以減少0. 172%的工業SO2排放量。根據此結果，按照各省適用稅額提升幅度計算，可得出河南省減排幅度最高，約減少51. 6%的工業SO2排放量，其他省份減排幅度在3%～38%之間。異質性分析發現，提高SO2適用稅額可以減少中部地區工業SO2排放量，但在東部和西部地區政策效應并不明顯；外商投資規模與政策減排效果正相關，擁有較高水平外商投資規模的城市受到政策沖擊的力度更大，相對于平均水平能夠減少0. 2%左右的污染物排放量，而較低水平的外商投資規模所帶來的污染效應較低，政策的減排效應不顯著。SO2適用稅額提升幅度在高于標準25%～100%之間的減排效應優于100%以上提升幅度的減排效應。基于此研究結果，可以得出以下結論：環境保護稅提高污染物適用稅額能顯著降低污染物排放量，但適用稅額提高幅度并非越高越好，應保持在合理范圍內才能取得更好的減排效果。中國經濟的高質量發展需要找到兼顧速度與質量的可持續發展道路。對此提出以下建議。

（1）實施區域協同的環境規制政策。區域環境保護稅適用稅額差異加劇了污染企業遷移的速度，但是污染企業遷移并不是治理污染的長久之策。在完善跨區域聯防聯控的同時，更應該建立區域信息共享、污染共治的機制，來增強跨區域應對污染的能力。

（2）在合適的范圍內提升污染物的適用稅額。受到環境績效考核的影響，各省級政府對于污染治理的重視程度提高，但在短時間內大幅提高污染物適用稅額并不能減少污染物的排放，反而增加企業的生產成本。因此，地方政府在制定環境保護稅適用稅額時，應該充分考慮當地經濟發展的實際情況，提升污染物適用稅額的幅度不宜超過100%。

（3）提高引進外資的質量水平。政府在引進外資的過程中，應做好嚴格的篩選和引導，要與本地實際相結合引進一些高技術型和綠色型等生態效益較好的企業。提高污染企業的引入門檻，引導本地產業集群向著高技術、深加工、低污染方向發展，提高引入外資的質量。總之，環境保護稅提高污染物的適用稅額總體上可以抑制污染物的排放，但具體的實施標準需要考慮地方實際才能使政策發揮更大的作用，需要中央和地方政府、地方政府之間建立良好的溝通合作機制，進而促進經濟的可持續發展。

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