肖士恩 牛風君 王軍英



摘要 全面考察和分析已有節能減排政策或環境規制的實施效果,對環境規制政策的具體實施具有重要參考價值。該研究基于中國2000—2019年省級面板數據,以《大氣污染防治行動計劃》政策出臺為準自然實驗,采用DID方法進行因果識別,將京津冀、長三角、珠三角三個區域的八省市作為處理組,其他省份作為控制組,通過處理組和控制組內樣本區域的對比來評估環境規制政策的能源錯配效應的區域差異。實證分析發現:環境規制政策對能源錯配指數具有顯著的正向效應,即環境規制政策力度越大,企業受到的約束越嚴格,企業內化成本越高,“倒逼”企業的能源邊際產出不斷提升,那么能源錯配指數就會越高。結合典型事實發現,當前的環境規制政策對能源錯配具有超配的推動作用,尤其是在2013年之后很多地區的能源錯配指數超過1之后并沒表現出向1靠攏趨勢,而是繼續保持了較快的上升速度。進一步研究發現,環境規制政策的區域差異導致能源錯配效應的區域差異,這種效應差異是通過地方政府的執行強度差異實現,即地方政府按照中央環境規制要求,執行力度越強,能源錯配指數越高。該研究認為,環境規制政策區域差異的制度安排是把“雙刃劍”,盡管能使各地區立足本地實際做到有的放矢,但是不利于國內統一大市場的構建。必須加速推動能源市場改革,發揮價格指揮棒作用,提高能源配置的市場作用。
關鍵詞 環境規制;政策差異;能源錯配;區域差異
中圖分類號 F062. 1 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104(2023)02-0073-08 DOI:10. 12062/cpre20221023
中國巨大的能源消費總量和相對較低的能源效率引發的環境污染、能耗過高等問題亟待解決。提升能源效率可以從兩方面入手,一是技術進步,提高能源轉化效率;二是制度優化,提升能源配置效率。科技創新是循序漸進的過程,短時間內通過技術進步改善能源效率的難度較大。相比而言,從制度優化方面通過促進資源自由流動提升配置效率,能夠使社會總產出達到最大化的最優配置狀態。而“能源錯配”是對最優配置狀態的偏離,表現為經濟發展過程中能源的產出與成本(價格)不匹配[1]。長期以來,中國能源價格僅包括了資源開發利用成本即勞動價值,沒有反映其生態價值,使以價格形式補償的能源價值明顯不足。能源低價政策更加劇了能源錯配程度,進而引致環境污染問題。在大力推進節能減排,實現“雙碳”目標的背景下,全面考察和分析已有節能減排政策或環境規制的實施效果,對下一步環境規制政策的具體實施具有重要參考價值。事實上,早在2013年,為了切實改善空氣質量,國務院出臺的《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱《2013計劃》)就提出了“全面推進與重點突破相配合、區域協作與屬地管理相協調”發展原則。這一原則與《2030年前碳達峰行動方案》(以下簡稱《2030方案》)的“總體部署、分類施策”治理原則相一致。為此,該研究以《2013計劃》出臺為準自然實驗,采用雙重差分方法評價環境規制政策能源錯配效應的區域差異,并通過檢驗核心影響機制刻畫環境規制政策的區域差異與能源錯配效應的內在關聯,提出相應的對策建議。
1 文獻回顧與機理分析
1. 1 文獻回顧
關于能源錯配方面的研究。Restuccia 等[2]和Hsieh等[3]從宏觀、微觀視角提出資源錯配測度的理論框架后,資源錯配問題才開始引起學術界的關注。關于中國資源錯配問題的研究主要關注資本、勞動力和土地等要素資源,從現狀、成因及影響等方面展開了分析,研究成果比較豐富。在資源錯配研究的基礎上,進一步關注能源錯配的文獻相對較少,已有研究主要從能源錯配的測算評價、錯配成因、錯配后果等方面展開。
中國巨大的能源消費總量和相對較低的能源效率引發的環境污染、能耗過高等問題亟待解決。提升能源效率可以從兩方面入手,一是技術進步,提高能源轉化效率;二是制度優化,提升能源配置效率??萍紕撔率茄驖u進的過程,短時間內通過技術進步改善能源效率的難度較大。相比而言,從制度優化方面通過促進資源自由流動提升配置效率,能夠使社會總產出達到最大化的最優配置狀態。而“能源錯配”是對最優配置狀態的偏離,表現為經濟發展過程中能源的產出與成本(價格)不匹配[1]。長期以來,中國能源價格僅包括了資源開發利用成本即勞動價值,沒有反映其生態價值,使以價格形式補償的能源價值明顯不足。能源低價政策更加劇了能源錯配程度,進而引致環境污染問題。在大力推進節能減排,實現“雙碳”目標的背景下,全面考察和分析已有節能減排政策或環境規制的實施效果,對下一步環境規制政策的具體實施具有重要參考價值。事實上,早在2013年,為了切實改善空氣質量,國務院出臺的《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱《2013計劃》)就提出了“全面推進與重點突破相配合、區域協作與屬地管理相協調”發展原則。這一原則與《2030年前碳達峰行動方案》(以下簡稱《2030方案》)的“總體部署、分類施策”治理原則相一致。為此,該研究以《2013計劃》出臺為準自然實驗,采用雙重差分方法評價環境規制政策能源錯配效應的區域差異,并通過檢驗核心影響機制刻畫環境規制政策的區域差異與能源錯配效應的內在關聯,提出相應的對策建議。
1 文獻回顧與機理分析
1. 1 文獻回顧
關于能源錯配方面的研究。Restuccia 等[2]和Hsieh等[3]從宏觀、微觀視角提出資源錯配測度的理論框架后,資源錯配問題才開始引起學術界的關注。關于中國資源錯配問題的研究主要關注資本、勞動力和土地等要素資源,從現狀、成因及影響等方面展開了分析,研究成果比較豐富。在資源錯配研究的基礎上,進一步關注能源錯配的文獻相對較少,已有研究主要從能源錯配的測算評價、錯配成因、錯配后果等方面展開。
基于不同維度對能源錯配水平進行測度評價。諶仁俊等[4]、解晉[5]測算了全國省級層面各地區的能源錯配指數,蘇頡等[6]測算了全國行業層面的能源錯配指數。在上述文獻進行能源錯配指數測算時,多數研究參考陳永偉等[7]的方法,通過計算能源價格扭曲指數測算能源錯配指數;還有研究直接測算能源價格扭曲指數,將問題轉化為研究能源價格扭曲。梳理此類測算評價,從全國層面看,能源錯配或者價格扭曲的確存在,但是近年來存在下降趨勢[8-9];從其地區層面看,能源市場都存在負向扭曲,呈現震蕩下降的趨勢[10],并且表現出明顯的區域間差異[4,9];從行業層面看,各類制造業多數存在大同小異的配置扭曲現象[6]。在能源錯配或價格扭曲測算的基礎上,進一步討論了其對環境污染、能源效率等方面的影響。研究發現,我國當前的能源價格對真實市場需求反應不足,存在一定市場扭曲[11],進而導致了能源的低效率使用和霧霾污染等一系列問題。一般認為,能源價格扭曲導致了能源利用效率的降低[8],并通過此路徑導致了霧霾污染等環境問題[10,12]。因而,近年來能源錯配的改善能夠顯著地影響碳排放效率[6]。
關于環境規制的政策效果評估研究。研究表明,整體上環境規制能夠較好地抑制霧霾等環境污染問題[13-15],環境規制的霧霾污染治理效果主要通過改善能源效率實現[16-17]。能源效率的改善來自兩方面,一是技術效率提升,二是配置效率改善。技術效率提升方面,主要通過研發投入技術創新[18],提升能源利用效率[19-20],有利于降低能源消耗[21-22],最終達到減少污染,提升生態效率的結果。配置效率改善方面,韓超等[23]以及童健等[24]的研究發現,環境規制的資源再配置效應有助于緩解原有能源補貼政策導致的資源錯配問題。解晉[5]發現與傳統的“倒逼機制”不同,環境規制能夠顯著地改善區域能源錯配問題。
然而,也有研究發現,城市層面的環境規制具有“只減排、不增效”的經濟效應[25],甚至出現環境規制與能源效率的作用方向相悖的現象[26]。事實上,造成該現象的一個很重要的原因可能在于能源效率提升的兩條路徑中技術創新路徑遠遠沒有優化配置路徑見效快。很多地方環境規制能夠短期對污染治理立竿見影[27],很大程度上是本地企業停產或異地轉移的結果,這其實就是一種優化區域間能源配置的過程。區域間環境規制強度的差異迫使企業做出產業轉移的行為[28],一條路徑是從東部發達地區轉移到中西部地區[29-30],更主要表現為另一條路徑:“本地-鄰地”轉移[31-34]。
綜上所述,已有研究關注能源錯配對于環境治理的重要性,厘清了“環境規制-能源錯配-環境改善”的機理路徑,也據此對近年來的環境規制政策效果展開了評估分析。但是,地區間環境規制強度差異會不會在全國層面整體能源錯配改善的大局面下表現出明顯的區域差異?對此還沒有明確回答。該研究著眼于《2013計劃》的政策區域差異,評價環境規制政策的區域差異對能源錯配效應的效果,并分析環境規制政策的區域差異與能源錯配效應的內在關聯機制,為下一步碳達峰碳中和具體政策措施的制定提供參考。__
1. 2 機理分析
能源錯配之所以存在,一種可能是生產生活中存在大量能源的低效使用方式,導致其邊際產出較低,低于能源的使用成本(價格);另一種可能是能源的使用成本過低,低于能源的邊際產出,存在超配問題。就中國現實而言,在很長一段歷史時期,由于生產技術相對落后,存在大量生產效率不高的企業,政府為了保障各行各業的生產以追求經濟總量最大化,放松了環境規制政策,默許了企業粗放式增長,其能源消耗所產生環境污染等外部不經濟被全社會承擔。因而,企業能夠不考慮社會成本僅僅依據能源名義價格決策生產,邊際產出嚴重低于能源實際成本,于是產生了能源錯配問題。
嚴格的環境規制政策一開始并未使用直接提高價格的方式促使企業提高用能效率,而通過將其低效使用能源的外部不經濟進行內部成本化的方式提高企業的用能成本,“倒逼”企業要么改變能源消耗結構,要么技術改造提升能源產出以平衡成本的上升,要么直接退出市場留下高能源效率企業。其最終結果就是,能源的邊際產出提升,但是能源使用的名義成本(價格)還保持了相對穩定狀態,進而改變能源錯配格局。
在國家整體環境規制政策下,為了保障民生所需,國家對于能源價格改革比較謹慎,能源價格表現出相對平穩走勢,且區域間差異相對較小。企業秉持投入產出決策的利潤最大化原則,能源的邊際產出應該與能源的成本(價格)相匹配,此時不存在區域間差異。然而,考慮到區域間環境保護壓力不同,地方政府在能源價格調控空間較小的背景下,往往會通過提高本區域的能源使用隱形成本的方式(比如要求企業增加治污設備、提高污染排放收費),調控企業的用能決策。這時,各地區會根據本地區的環境保護標準高低,采取執行力度差異較大的環境規制政策,對企業而言表現為能源隱形成本的區域差異。在企業層面,基于利潤最大化原則,會通過提升能源利用效率,使能源的邊際產出與能源的成本(名義價格+隱形成本)相匹配,其結果就是以能源錯配指數(依據能源邊際產出和能源名義價格比較得出)表現出明顯的區域間差異。__
現實情況是,《2013計劃》在治理目標中對不同地區的環境規制提出了不同的要求:“全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上,……京津冀、長三角、珠三角等區域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右?!痹谡叩膶嵤┻^程中,各地的環境規制政策力度的確存在較大差異,進而導致企業用能的隱性成本存在明顯的區域差異,最終導致各地區能源錯配格局分化。以河北省為例,2013年之后,河北省的能源錯配指數變化幅度較周邊接壤省份更大?;诖耍岢鲅芯考僬f1。
假說1:環境規制政策的區域差異導致了能源錯配效應的區域差異。
梳理文獻與政策發現,在環境規制力度加大的同時,能源價格改革相對比較滯后,主要原因有兩方面:一是較大幅度的能源價格改革不利于生產的穩定,會對經濟穩定產生沖擊;二是能源在人民生活中也是重要的生活物資,價格調整不利于保障收入水平相對較低的人民生活基本水平。另一方面,嚴格的環境規制政策將能源使用產生的大量外部不經濟轉化為企業的內部成本,且隨著這部分內化成本的不斷提升,“倒逼”企業的能源邊際產出也在不斷提升,而能源名義價格上升較慢,這就在現實生產表現為能源錯配由不足狀態進入超配狀態后并未停止,仍然進一步推動超配問題?;诖耍岢鲅芯考僬f2。
假說2:目前的環境規制政策對能源錯配具有超配推動作用。
2 模型、指標與數據說明
2. 1 模型設定
梳理已有的政策評估類研究,雙重差分法(Differences?in?Differences,簡寫為DID)為常用方法之一。為考察環境規制政策區域差異對能源錯配效應的影響,將《2013計劃》政策的出臺作為一個外生的政策沖擊,將其作為一次理想的準自然實驗,采用雙重差分法構建計量模型進行因果識別,可以較好地避免環境政策的內生性問題??紤]數據可得性,研究未涉及西藏及港澳臺地區。根據DID方法需要,對30個省份進行劃分,將京津冀、長三角、珠三角所包含的省份作為處理組,主要包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東等八個省份;將其余省份作為控制組。
2. 2 指標選取
2. 2. 1 被解釋變量的選取
該研究將能源錯配指數作為被解釋變量,用en 表示。該指標的測算主要根據盛仕斌等[35]、陳永偉等[7]的研究及指標概念界定,認為能源錯配指標與能源價格扭曲指數具有直接的數量對應關系,采用能源價格扭曲指數作為能源錯配的衡量指標。參考已有研究,能源價格扭曲指數包括能源價格絕對扭曲[10]和能源價格相對扭曲[5]。根據其測算原理進行比較發現,能源價格絕對價格扭曲所能包含的信息更加充分,因此該研究采用能源價格絕對扭曲指數作為能源錯配的衡量指標。
其中:i 表示省級地區,t 表示年份,A 表示技術;Y 表示總產出,采用各省份年度地區生產總值;K 表示資本投入,采用各省份年度資本存量[36];L 表示勞動投入,采用各地區年末就業人員數量;E 表示能源消費量,用各地區各類能源消費折合成標準煤測算;e 表示能源價格,根據1999年36個大中城市分能源品種的價格數據計算出該年能源平均價格,然后根據以后各年燃料動力類購進價格指數推算出其他年份的能源絕對價格[10];α,β,δ 分別表示資本、勞動和能源的產出彈性。
根據上文計算公式,測算出各省份2000—2019年的能源錯配指數(圖1)。當比值等于1 時,說明不存在扭曲;比值小于1時,說明存在負向扭曲;比值大于1時,說明存在正向扭曲。整體看,全國及各省份的能源錯配指數均呈現出先下降后上升的趨勢,尤其是在2013年之后有了明顯上升趨勢,這與全國上下嚴格執行《大氣污染防治行動計劃》不無關系,嚴格的環境規制政策極大地提升了能源的邊際產出。進一步看,2013年之前的多數年份(2003—2012),能源錯配指數小于1,說明這一時期處于一種不足的能源錯配狀態;2013年之后,能源錯配指數大于1,說明這一時期處于一種能源超配狀態。
2. 2. 2 解釋變量的選取
該研究將政策和時間的交互項policyit ×timeit 作為解釋變量,用來代表在環境規制政策執行過程中是否存在區域差異,命名為did。其中policyit是根據《2013計劃》的環境規制政策標準差異,將京津冀、長三角以及珠三角的八省市取值為1,其他地區取值均為0;timeit是時間虛擬變量,2013年之前取0,2013年及之后取1。
2. 2. 3 控制變量的選取
控制變量的選取根據對能源錯配具有顯著影響的指標以及宏觀經濟指標相結合,以使實證模型的運行更具有穩定性。參考韓超等[23]、謝晉[5]等的做法進行選擇,主要包括:產業結構(ind),用各地區工業產值占GDP 的比重表示;地區發展水平(pgdp),用各地區人均GDP 表示;外商直接投資(fdi),用各地區外商直接投資額占全國金額的比重表示;地方財政支出(fig),用各地區財政支出占該地區GDP 的比重表示;財政分權(fic),用各地區人均財政支出占全國人均財政支出的比重表示。其統計結果見表1。
2. 3 數據說明
該研究以30 個省份為樣本,觀察期為2000—2019年,合計樣本觀測點位600個,研究所需原始數據均來自于國研網。數據處理采用軟件為Stata15. 1。
3 實證檢驗
3. 1 基準回歸檢驗
表2報告了環境規制政策的區域差異對能源錯配效應的影響。通過控制年份固定效應和地區固定效應,did為政策和時間的交叉項,其估計系數在1%的水平上顯著為正,說明環境規制政策對能源錯配效應具有負面影響。而該負面影響的產生主要是因為能源價格改革相對比較滯后,所以環境規制政策的執行將會使得能源使用產生的大量外部不經濟轉化為企業的內部成本,而國家環境規制政策的區域差異也將導致地方政府在制訂環境規制政策時的整治力度存在差異。不同力度的政府政策會導致企業用能的隱性成本存在明顯的區域差異,最終導致各地區能源錯配格局分化。因此,環境規制政策的區域差異導致了能源錯配效應的區域差異,此結果驗證了假說1。
進一步地,環境規制政策對能源錯配效應具有負面影響,說明環境規制政策力度越大,企業受到的約束越嚴格,企業內化成本越高,那么能源錯配指數就會越高。結合典型事實分析,在2013年之后很多地區的能源錯配指數超過1之后,仍保持了較快的上升速度,即目前的能源價格改革不匹配的環境規制政策對能源錯配的作用是單向的,并沒有將其從超配狀態向匹配狀態拉回,這就驗證了假說2。
3. 2 穩健性檢驗
3. 2. 1 平行趨勢檢驗
為確保處理組和控制組之間的變化趨勢是平行的,避免有偏的估計結果,首先采用動態DID的方法來檢驗變量的平行趨勢,檢驗結果詳見表3和圖2。觀察圖表信息發現,政策實施之前的三年估計值統計上均不顯著,而在政策開始實施之后估計系數均為顯著。這就意味著,在實施政策的前三年,處理組和控制組的被解釋變量間不存在顯著差異,存在較為相同的變化趨勢。由此可知,處理組與控制組在政策實施之前滿足雙重差分法所需要的平行趨勢假設。
3. 2. 2 排除其他政策影響
(1)添加政策控制變量。考慮到《2013計劃》政策發布實施時,同時也伴隨大量的其他針對大氣、能源等的污染治理政策,該研究在基準回歸模型中添加能源消費總量作為控制變量作進一步估計,以排除其他環境規制政策對回歸結果的影響,結果見表4。結果表明,其他環境規制政策并不影響該研究結論,《大氣污染防治行動計劃》政策的區域差異對能源錯配效應的影響仍然是顯著的。
(2)安慰劑檢驗。由于區域間能源錯配受到很多因素的影響,環境規制政策區域差異對能源錯配效應的影響可能是混合了多種政策影響后的綜合結果。為進一步排除其他因素的干擾,隨機挑選若干次虛擬實驗組進行安慰劑檢驗,進行同基準回歸一致的回歸,為原始研究結論提供穩健性保證。首先對所有地區樣本進行400次抽樣,按上文的基準回歸模型進行回歸,被解釋變量是能源錯配指數的核密度分布,如圖3所示。抽樣得到的絕大多數估計系數的t 值的絕對值都在1. 5以內,且P 值都在0. 1以上,說明政策在這400次抽樣中均沒有顯著效果。因此,研究結論可以通過虛設實驗組的安慰劑檢驗,再一次驗證政策差異對能源錯配效應的影響與其他因素的因果關系不大。
3. 2. 3 更換因變量
能源錯配指數的計算方法分為能源價格絕對扭曲[10]和能源價格相對扭曲[5],能源價格絕對扭曲與能源價格相對扭曲互為反向關系?;鶞驶貧w中的能源錯配指數采用能源價格絕對扭曲,因此,該研究將把能源價格相對扭曲作為被解釋變量的替代指標,代入基準回歸模型,來驗證模型的穩定性,結果見表5。結果表明,該研究的基準回歸仍然穩健,前文結論可靠。
3. 2. 4 兩期倍差法
為在DID模型回歸分析中得到更為準確的標準誤,該研究將樣本期分為2000—2013年和2013—2019年兩個階段,估計環境規制政策的區域差異對能源錯配效應的影響,結果見表6。結果依然支持了該研究的核心研究結論。
4 機制檢驗
國家制訂環境規制政策后,地方政府也會隨之出臺相匹配的政策,但能源價格改革相對比較滯后,政策約束只能作用于企業內化成本上。由于國家政策存在區域差異,各地方政府政策力度也將存在差異,企業的內化成本提升程度也不同,進而導致能源錯配繼續深化。為進一步刻畫環境規制政策的區域差異與能源錯配效應的內在關聯,該研究添加中介變量即各地方政府制訂的環境治理政策,分析環境規制政策的區域差異如何影響能源錯配效應。該中介變量選取地方政府政策的執行力度。能夠衡量地方政府制訂的環境治理政策的指標很多,考慮數據可得性和直接性,采用污染治理投資總額來刻畫地方政府政策執行力度,以id 表示,以各地區污染治理投資額作為測度指標。
為確保中介變量選擇的準確性,針對傳導機制進行因果檢驗,結果見表7。結果表明,能源錯配與政府執行力度之間存在的是單向因果關系,即政府執行力度能夠影響能源錯配,但能源錯配不能影響政府執行力度。
進一步地,該研究進行兩個途徑的檢驗來驗證環境規制政策的區域差異與能源錯配效應的關聯機制:一是國家環境規制政策的區域差異對地方政府執行力度的影響程度是否存在差異;二是地方政府的執行力度強弱對能源錯配效應是否存在差異。具體模型設定如下:
表8和表9為模型估計結果。由表8可知,環境規制政策區域差異對地方政府執行力度的影響顯著為正,說明在國家下達不同的環境規制政策標準時,對區域約束越嚴格,地方政府的執行力度越強。由表9可知,地方政府執行力度強弱對能源錯配的影響顯著為正,地方政府的執行力度越強,對企業的約束越嚴格,企業的內化成本越高,則能源錯配指數就越大。
5 結論與建議
立足于區域差異視角,以《大氣污染防治行動計劃》實施為準自然實驗,以省級面板數據為樣本,采用雙重差分法評價了環境規制政策的能源錯配效應的區域差異,并具體刻畫了環境規制政策區域差異與能源錯配效應的內在關聯機制。主要得出以下結論:一是區域間環境規制政策力度不同,企業內化成本增加程度不同,進而影響能源錯配的程度,所以環境規制政策的區域差異導致了能源錯配效應的區域差異。二是環境規制政策力度越大,企業內化成本越高,能源錯配指數就越大,因此目前的環境規制政策對能源錯配具有超配推動作用。三是地方政府執行力度作為環境規制政策的區域差異與能源錯配效應的中介核心變量,國家環境規制政策對區域約束越嚴格,地方政府的執行力度越強,企業內化成本越高,能源錯配指數就會越高。
該研究對環境規制政策及類似涉及區域協同類政策的制定具有一定的參考價值。一是注意環境規制政策的區域差異效應,這是把“雙刃劍”。環境保護目標的實現不是通過能源價格提升實現的,而是建立在區域間各自為戰,通過內化區域內企業的外部不經濟實現的。這種政策安排似乎比較有效,針對環保要求的區域差異能夠有的放矢,但是不利于國內統一大市場的構建,與當前構建國內國際雙循環的宏觀戰略政策相違背。二是加速推動能源市場改革,發揮價格指揮棒作用,提高能源配置的市場作用。之所以造成能源錯配在初期得到改善后,持續單點變化并未回到原點,主要原因在于能源市場改革滯后,能源價格不能較好地體現能源的全部價值。加速能源市場改革,企業才能真正依據價格指揮棒安排生產決策,能源錯配才能夠被真正消除。不僅如此,區域間環境規制行政壁壘的消除以及國內統一市場的形成,將會大大減少污染企業跨區流動的低效率治污減排行為,真正提升能源效率,杜絕污染轉移和污染擴散效應。
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