物流新業態監管的困囿與對策

王頻

摘 要：物流新業態呈現出物流服務結構新、物流服務功能新、物流服務范圍新、物流服務交付方式新等多方面特點，傳統監管體制已然受到挑戰；同時物流基本法的缺位使得物流新業態的監管缺乏原則性指導，加之已有立法內容的滯后性、監管體系的低效性、法律體系的失序性導致現有的物流新業態監管存在諸多問題，需要在精準識別法理、明晰新業態法律關系的基礎上，健全新業態監管法律體系，優化“政－協”聯合，創新“模－術－式”，對物流新業態實施監管。

關鍵詞：物流新業態；監管；困囿；對策

中圖分類號：F251；D922.294文獻標志碼：ADOI：10.13714/j.cnki.1002-3100.2023.08.010

Abstract： The new logistics format presents many characteristics such as new logistics service structure， new logistics service function， new logistics service scope， and new logistics service delivery mode; the traditional regulatory system has been challenged. The absence of the basic law on logistics makes the current supervision of new logistics formats lack principled guidance; coupled with the lag in the content of existing legislation， the inefficiency of the regulatory system， and the disorder of the legal system， there are many problems in the existing supervision. It is necessary to improve the legal system of the supervision of the new format on the basis of accurate legal identification and clarification of the legal relationship of the new format， optimize the "government-association" alliance， innovate the "pattern-technology-way" ， and implement supervision on the new logistics format.

Key words： new logistics format; supervision; problems; countermeasures

1 ? ?問題的提出

隨著以大數據、云計算、人工智能為特征的新一輪科技革命的迅猛發展，以知識、技術、信息、數據等新生產要素為支撐的經濟新業態、新模式正在深刻影響、改變乃至重塑傳統的物流發展格局。物流企業為了滿足不同的消費需求逐漸形成了新的物流商業模式、新的物流業經營業態、新的物流資源配置方式等相關物流經營新形態[1]。

物流新業態的多樣呈現和發展趨勢引發了學界的普遍關注。齊云英（2012）提出了中原經濟區綠色物流、冷鏈物流、物流金融等新業態的具體發展思路[2]；李方峻等（2015）認為連鎖零售物流運作模式是一種物流業發展的新趨勢[3]；姬中英等（2013）認為物流向多領域、多業態發展是物流業的必然發展趨勢[4]；趙麗麗（2017）認為物流金融是一種典型的創新型物流服務產品[5]；譚濱（2018）從快遞、外賣視角對物流新業態進行了思考[6]；張敏潔（2019）通過研究分析發現目前國內外關于物流新業態研究的熱點主要包括云物流、智慧物流、跨境物流、末端物流等[7]；袁俊麗（2020）認為第四方物流、共享物流、地下物流、眾包即時直遞、冷鏈快遞等是我國出現的物流新業態[8]；石蕊（2020）認為眾包物流模式是我國發展最快速的物流新形式[9]。根據中國物流與采購聯合會公布的2022年物流數據顯示：2022年全國社會物流總額為347.6萬億元，同比增長3.4%。新時期，以智慧物流、供應鏈創新、多式聯運、網絡貨運等為標志的新技術、新模式、新業態已經得到了廣泛應用。然而，機遇與挑戰并存。物流新業態發展過程中出現的法律定位不清晰、行為規范不明確、監督管理不完善等問題也日益突出。物流新業態市場的培育和物流新動能的發展需要相關法律制度進行引導和保障。

2 ? ?物流新業態監管的困囿

物流新業態的發展給人們的生產生活帶來勃勃生機的同時也帶來了一些新的問題。現有的物流業監管制度在立法、執法方面均有掣肘，物流基本法的缺位使得物流新業態的監管缺乏原則性指導、無立法層面的宏觀基調，現有物流立法體系分散、地位低、立法背景不平衡的現狀使得物流新業態的監管存在明顯的滯后性與低效性。歸因現象，我們發現物流新業態所涉的法律關系模糊不清、現有“政府+協會”的共治效果不佳等是上述問題產生的主要原因。

2.1 ? ?物流基本法的缺位使得物流新業態的監管缺乏原則性指導

物流基本法是指通過單行法的方式對物流行業的相關內容進行原則性規定，包括立法宗旨和原則、適用范圍、法律關系等。鑒于物流業參與主體多、操作環節多、途經地域廣、涉及領域廣的特點，我國目前并沒有專門的物流基本法，監管法律規范散落在不同的法律部門。在沒有統一基本法的情況下，一方面，繁瑣、散亂的法律規范缺乏基本的協調性和系統性，既容易造成監管范圍的重疊，又容易因監管機構權責不明而造成監管真空。另一方面，由于無法通過物流基本法將“鼓勵創新、促進物流發展”設定為法律目標，導致智慧物流、眾包物流、云物流等物流新業態的監管無法以法律原則為支撐，使得物流新舊業態的過渡和銜接缺乏系統性和協調性，出現監管“心有余而力不足”的窘境。

2.2 ? ?現有立法內容下的物流新業態監管具有滯后性

物流行業的迅速發展要求監管物流行業的有關法律規范必須與時俱進。然而，目前我國針對物流新業態的法律規范只有《網絡平臺道路貨物運輸經營管理暫行辦法》，其他物流新業態的法律規范文件均未明確形成。以物流新業態表現最為典型的快遞業為例，從企業經營資質的獲取來看，按照《中華人民共和國郵政法》《快遞暫行條例》規定，企業要從事快遞業務，就應當依法取得快遞業務經營許可證；快遞員需要參加郵政部門組織的培訓，并考取《快遞員從業資格證書》才可上崗。然而，諸如閃送、UU跑腿等通過“互聯網+平臺”整合社會閑散資源的眾包物流業態企業基本都未申請快遞業務經營許可證。這些企業的“快遞員”招募一般僅僅需要App注冊并填寫相關信息進行申報，通過審核和簡單培訓后即可上崗。從企業經營行為來看，智能快件箱的出現則對快遞服務標準中的“先驗貨、后簽收”的規定造成了沖擊[10]。如果嚴格按照對傳統物流企業的要求進行規制，這些業務新形態將直接被扼殺；如果不予規制，又存在著違法違規的嫌疑。

2.3 ? ?現有法律體系下的物流新業態監管缺乏有序性

我國目前采用分散立法模式對物流行業進行監管。總體層次較低，法律效力不強，很難對不斷發展變化的物流新業態起到有效的引導和規范作用。一方面，由于物流業相關法律法規散見于不同的法律法規當中，不便于快捷地查詢和參照適用；另一方面，物流業務具有流動、跨域的天然稟性，不同地方的法律文件容易出現立法水平上的參差。一、二線城市或者物流行業的頭部城市對物流新業態更容易持寬容和樂觀的態度，而物流行業發展不發達的其他地方可能就無法對物流新業態進行提前規制。要建成全國統一市場必須要有現代流通體系作支持，必然要求我國物流監管體系相互協調和有序統一，完善新舊物流業態的銜接，促進我國物流業獲得高速、健康的良性發展。

2.4 ? ?現有監管體系下的物流新業態監管缺乏高效性

我國現有監管體系以物流業務環節作為監管職能劃分的依據，歸屬不同部門，然后在同一業務環節中再依據不同業務方式劃分管理歸屬。以運輸為例，先按照環節劃分歸屬于交通運輸部管理，再根據運輸方式不同，將監管職能分別歸屬到公路局、民航總局、海事處等多個部門。由于部門之間的職權不同、部門的利益訴求不同，不同部門制定的監管規則有所區別，甚至可能出現相互沖突的情況。在相關部門“各自為政”的情況下，物流監管體系難以發揮整體的聚合效應，也更容易出現“規則打架”的情況。以眾包物流為例，業務監管涉及交通、郵政、物資、倉儲等主管部門，容易導致各管理部門之間“權力交叉、職能錯位、溝通協調效率低等問題”[11]。同時，由于眾包物流業務對象的多樣性，在涉及食品、藥品等特殊物品的即時寄遞時，監管機構還包括食品藥品監管部門。不明確的監管職權和不通暢的協調關系無疑會阻礙物流新業態監管的高效運行，從而增加物流新業態的經營成本，甚至成為物流新業態的發展障礙。

3 ? ?物流新業態監管的建議

3.1 ? ?精準識別法理，明晰新業態法律關系

面對物流新業態帶來的風險挑戰，通過法治途徑規范在可控范圍之內，才能實現物流新業態的良性發展。雖然物流新業態的服務內容和服務方式多種多樣，但是若從深層法律關系進行剖析，物流新業態與現有業態之間依然有密切聯系，應該精準識別其中的法律關系，并正確地使用法律。以眾包物流為例，快遞員與眾包物流企業的法律關系可以定位成掛靠關系，應該由派單平臺對外履行連帶責任。因為雖然表面上派單平臺是信息中介機構，快遞員和客戶實施交易撮合，收取中介費用，但是快遞員的具體服務是以派單平臺的名義進行的，若出現未按時送達或運輸物品破損的違約情況，則由派單平臺對客戶提供賠償。根據由行為后果歸屬判斷法律主體身份的原則，派單平臺應當成為眾包物流這一新業態的對外責任主體，快遞員的行為應視同于企業的代理行為。同時，根據現有的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》中“網約車平臺公司承擔承運人責任，其對于網約車運營服務中乘客因安全事故而遭受的損失應當承擔先行賠付責任”的規定，眾包物流中派單平臺與快遞員之間的關系實際上等同于網約車中的快車和專車的關系。無論快遞員與眾包物流企業之間簽訂的是何種合同或者協議，快遞員與派單平臺的關系均歸屬于內部管理關系，不會影響顧客向派單平臺直接索賠。對于眾包物流中的臨時性員工，也應該根據是否由眾包物流公司直接參與招募、管理為標準，分為直接臨時性員工和間接臨時性員工。前者由眾包物流公司直接負責招聘、管理，眾包物流公司有權對快遞員的工作過程進行干涉，快遞員對其有一定的人身依附關系，所以屬于雇傭關系，適用現有的雇傭法律；后者則通過第三方企業招募而來，眾包物流公司與第三方企業的地位平等，通過承攬合同具體約束兩者的權利、義務，眾包物流公司無法直接參與這類快遞員的招聘和管理，其向第三方企業支付的費用是承攬費用而不是快遞員的勞務費用，當間接臨時性員工出現業務操作問題時，眾包物流企業應該依據承攬合同向第三方企業追究違約責任。

3.2 ? ?完善現有法律法規，健全物流新業態監管法律體系

要讓物流新業態規范發展，關鍵在于做好引導、管理、支持工作。我們應該抓緊完善相關法律法規，更加健全地發揮法律體系的整體功效。一方面應當盡快出臺物流基本法，明確促進物流新業態發展的立法目的，相應地在調整對象、管理機制、管理模式、法律責任等內容模塊為物流新業態留下空間，為物流新業態的健康發展保駕護航。另一方面需要對現有的物流法律制度進行修改。以末端配送為例，現有物流新業態法律規范過于寬泛，需要對食品、貴重物品等特殊商品細化不同的配送標準。物流新業態在溫度、時效、衛生等多方面的要求更高，因此應該對包括但不限于冷鏈、熱鏈的配送能力，以及制式保溫箱、餐盒等配送工具提出更高的要求。同時，因為物流業務的移動性天然會產生空間跨度，監管規制在不同地方立法方面的協同性也需要高度重視，以免出現地方保護主義。當然，物流業務的復雜性使得相關監管規則不可避免地要與其他方面的法律發生聯系。對于其他法律部門中涉及物流新業態監管的內容，需要進行全面的發現－梳理－修訂－適用，在不同部門的法律之間建立鏈狀聯系，充分發揮法律的規范作用。以物流金融為例，在沒有專門立法的情況下，可以以《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》參照適用，由地方金融監管部門對物流金融業務進行備案登記，并依據《電信業務經營許可管理辦法》《中華人民共和國電信條例》的要求相關企業只有在通信主管部門取得相應的增值電信業務經營許可證的情況下才能開始經營。對于不改變企業現有組織框架，通過變更經營范圍形式開展物流金融業務的企業，則需要對《中華人民共和國個人獨資企業法》《中華人民共和國合伙企業法》《中華人民共和國公司法》等法律制度做補充和修訂，特別是分支機構在設立和審批等方面的內容需要相應具化。同時還可在《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國消費者權益保護法》中加入數據使用和保護等內容，以規范物流新業態的有序發展。

3.3 ? ?優化“政－協”聯合，構建物流新業態雙元共治

如何優化政府和行業協會的監管職能是助推物流新業態更好的發展必須解決的問題。一方面，要繼續深化職能部門的“放管服”改革，持續優化營商環境，充分激發物流新業態主體的活力，更好地發揮部門協調的集成效應。首先要明確和優化職能分工。物流業務的多涉性是造成相關部門存在職權交疊、容易產生糾紛的原因。物流新業態是傳統物流業態在服務功能、服務方式、服務結構等方面的精細化，不僅涉及傳統的運輸、倉儲、裝卸、包裝、加工、信息處理等環節，還會涉及網絡信息安全、食品安全、環境保護、國際貿易等新領域，加之部門利益和地方利益的考量和爭奪，極易造成多頭監管或者無人監管的窘境。我們需要持續探索包容創新的物流新業態監管制度，對物流新業態采取合理規范的管理措施。根據機構監管和行為監管原則，注意在部門之間分配監管權力。其次要健全沖突協調機制，實現有效調節。在規則發生沖突時，應該按照“上位法優于下位法，特殊法優于普通法”的法律位階原則處理。在職能發生沖突時，亦可參考《中華人民共和國立法法》規定的由沖突規制制定機構共同上級立法部門予以的研判和協調規則，依據“最密切聯系”原則，由共同的上級行政主管部門進行充分協調。強化不同部門之間的溝通合作，提高物流新業態的監管效率和效益。

另一方面，要提升行業協會的作用，強化雙元協同。基于同行身份的便捷性，成熟的行業協會在有效提升物流業務主體相互協調和引導相關企業自律方面發揮著重要的作用，同時行業協會還能基于專業性在一定程度上補充政府的部分監管失靈。就我國物流行業協會的現狀而言，我們需要在強化行業協會獨立性的基礎上，適度賦予行業協會部分監管職能。現有物流行業協會主要由政府層面自上而下地推進成立，雖然比較正式，但是其自主性存在一定的局限性。同時，物流行業協會依據《社會團體登記管理條例》設立，目前尚未在相關法律制度中取得法律地位，其權威性有待加強。因此，我們應該在標準制定、資質認定、人員培訓、行業評級、立法建議等方面進一步發揮物流行業協會的良性、有效作用，借助行業協會的專業性為政府職能發揮補充作用。同時在相關法律規范的修訂和今后物流基本法的制定過程中，應該對行業協會的職能、權責進行具體規定，以更好地發揮行業協會的社會監管功效，進而與政府的行政職權形成合力，對物流新業態進行雙元共治。

3.4 ? ?創新“模－術－式”，實行物流新業態智慧監管

基于物流新業態的新特點，人們需要在物流新業態的監管模式、監管技術等方面對應加以創新。首先是創新監管模式。物流新業態興起于物流舊業態，借助新技術的向外擴展，與傳統物流市場間存在天然隔閡，需要跳出傳統的監管范疇，引入諸如沙箱監管等創新性監管模式，允許試錯、寬容失敗，能在嚴守安全底線的前提下為物流新業態的發展留足空間。其次是創新監管技術。面對不斷出現的物流新業態，實現精細化管理的關鍵是要解決管理過程中的信息孤島、數據安全、管理中心化等問題。區塊鏈是一種去中心化的分布式共享賬本和數據庫技術，可以打通監管部門間的“數據壁壘”，實現信息資源跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的互聯互通，減少數據的重復錄入，避免數據和業務“兩張皮”、行業監管漏洞。通過引入區塊鏈等新型監管技術，極大提升監管部門獲取數據的安全性、真實性、有效性、精準性，為物流行業監管提供強有力的信息支撐，進一步助力形成市場經濟的全生態信任共識和全市場監管的跨界協同。最后是創新監管方式。互聯網、大數據等現代信息技術的發展促進了物流業的轉型升級，但是也伴生了新的違規運營問題。在新舊模式并存、業態重塑的關鍵時期，運用信用監管這一創新的監管方式，可以依據企業的信用情況在監管方式、抽查比例和頻次等方面采取差異化措施，一方面能減少對企業正常經營的干擾，另一方面又能通過市場主體信用“黑名單” 對失信企業實施跨行業、跨領域、跨部門的失信聯合懲戒，對失信主體在行業準入、項目審批、發票領用、出入境、高消費等方面依法予以限制。信用監管方式在物流新業態中的運用無疑能為其發展提供動態跟蹤和風險預警，促進物流業的健康發展。

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