流動人口聚集社區(qū)的治理：經(jīng)驗、問題和對策

侯戰(zhàn)科 李平

流動人口聚集社區(qū)的治理是基層治理的重點。通過對鄂爾多斯市康新街道三個流動人口聚集社區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，康新街道轄區(qū)流動人口聚集社區(qū)的治理主要是以黨建引領(lǐng)，并取得了一定成效。但在治理體制、治理內(nèi)容和治理效果等方面，仍存在一些問題。這些問題的處理需要從完善治理體系、提升群眾自治能力以及加強法治、德治和智慧社區(qū)建設(shè)等方面著手，以促進流動人口聚集社區(qū)治理體系和治理能力的提升。

普查口徑上，把在流入地居住半年以上的人員歸類為流動人口。他們不改變戶籍狀況，寄居外地或者臨時離開常住地，[1]在某一地區(qū)滯留以從事各種社會活動為生。改革開放以后，伴隨著戶籍政策放開的人口流動，釋放了巨大的人口紅利，從而支撐了中國經(jīng)濟的繁榮發(fā)展。根據(jù)第七次全國人口普查結(jié)果，流動人口總量達到了3.76億。中國也因此進入到“大流動時代”。[2]流動人口在經(jīng)濟發(fā)展和社會進步中扮演了重要角色，同時這一龐大群體，又成為社會治理繞不開的話題。良好的社會治理不但能夠提升流動人口的主觀幸福感，而且更能促進社會財富的積累。[3]鄂爾多斯市康新街道所轄社區(qū)居住了大量的流動人口，是流動人口聚集社區(qū)的典型，對其進行調(diào)研分析對于提升社區(qū)治理能力具有重要意義。

康新街道流動人口聚集社區(qū)治理現(xiàn)狀

（一）康新街道基本情況

康新街道位于鄂爾多斯市康巴什區(qū)東部，轄區(qū)總面積156平方公里，下轄格德熱格、悅和、嘉和、萬和4個社區(qū)。其中悅和、嘉和、萬和三個社區(qū)為流動人口聚集社區(qū)，且均為公租房流動人口。截至2021年年底，共有住戶9994戶19475人。戶籍上，自治區(qū)內(nèi)流入人口占56%，自治區(qū)外流入人口占44%；流入原因上，集中在工作流入、隨親流入，分別占比59%、39%，養(yǎng)老和其他原因流入占比2%；民族上，漢族人數(shù)占多數(shù)，為84%，其他民族占比16%；年齡上，18歲以下人口占比5%，18-39周歲人口占比59%，40-59周歲人口占比27%，60周歲以上人口占比9%；學(xué)歷上，初中及以下占30%，高中占17%，大專占比28%，大學(xué)占23%，研究生及以上占2%。

（二）流動人口聚集社區(qū)治理的主要經(jīng)驗

黨建引領(lǐng)社會治理是目前康新街道流動人口聚集社區(qū)治理的共同做法，主要有如下特征：

1、打造共建共治共享社區(qū)治理平臺

悅和社區(qū)聯(lián)動黨組織、駐區(qū)企業(yè)、包聯(lián)單位、居民群眾等多元主體，成立幸福共治委員會；嘉和社區(qū)吸納社區(qū)黨員代表、樓棟長代表、網(wǎng)格員、社會組織負責(zé)人代表、物業(yè)公司代表成立協(xié)商意識委員會；萬和社區(qū)充分發(fā)揮轄區(qū)駐區(qū)單位和社會團體的資源優(yōu)勢，積極鼓勵各類組織和廣大居民參與社區(qū)建設(shè)與服務(wù)，成立了“安好”議事廳和“萬事共治”委員會。各委員會主要就社會民生事項開展民主協(xié)商，“共建、共治、共享”的社區(qū)協(xié)商民主化社區(qū)治理格局初步形成。

2、建立黨群服務(wù)體系

康新街道具有完善的黨群服務(wù)體系，包括街道服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)中心、網(wǎng)格服務(wù)站、樓棟服務(wù)角和睦鄰服務(wù)點五級。目前，街道共有5個黨群服務(wù)中心、18處黨群服務(wù)角、32處睦鄰黨群服務(wù)點。其中，黨群服務(wù)角和睦鄰黨群服務(wù)點和老百姓日常生活最為密切。黨群服務(wù)角以公示社區(qū)文化活動、網(wǎng)格員的各類信息、公租房管理中心電話等便民事項以及宣揚社會主義核心價值觀、居民公約等為主要內(nèi)容。睦鄰黨群服務(wù)點聘用聯(lián)絡(luò)員，聯(lián)絡(luò)員的主要任務(wù)是收集民情民意、調(diào)解鄰里糾紛、組織實踐活動、并為社區(qū)治理建言獻策。黨群服務(wù)體系建設(shè)實現(xiàn)了群眾服務(wù)“零距離”，提升了社區(qū)治理的精準(zhǔn)度和滿意度。

3、發(fā)揮黨員帶頭作用

在動員群眾廣泛參與社區(qū)治理中，悅和社區(qū)鼓勵黨員通過樓棟黨群服務(wù)角、居民聯(lián)絡(luò)群等渠道參與社區(qū)治理，支持黨員、特別是流動黨員擔(dān)任小區(qū)管家、樓棟長，讓黨員發(fā)揮表率作用；嘉和社區(qū)為提升群眾參與社區(qū)治理質(zhì)量，成立黨員志愿服務(wù)隊并打造 “紅管家”志愿樓長服務(wù)隊，由轄區(qū)32名黨員、居民志愿者組成，主要從事文明倡導(dǎo)、政策宣傳、治安巡邏、社區(qū)管理等服務(wù)工作；萬和社區(qū)則充分發(fā)揮黨員專職特長，定期開展義剪義診、文明社區(qū)建設(shè)、法律援助等活動。拓寬黨員參與社區(qū)治理的路徑。

康新街道流動人口聚集社區(qū)黨建引領(lǐng)社會治理的探索，實現(xiàn)了治理資源在黨群服務(wù)陣地集聚，為解決流動人口聚集社區(qū)的治理提供了積極經(jīng)驗。

流動人口聚集社區(qū)治理的問題診斷

（一）治理主體較為單一，治理體制不順暢

1、管理合力未形成

康新街道轄區(qū)范圍處于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會、市保障性住房建設(shè)服務(wù)中心、市城市建設(shè)投資集團有限公司和康新街道辦事處四方共建共管狀態(tài)，且各方并無隸屬關(guān)系。雖然市委、市政府已印發(fā)了《鄂爾多斯市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管理暫行辦法》，但未相應(yīng)配套建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合作共建的有效機制，導(dǎo)致沒有形成強大的工作合力，制約著工作高效開展。

2、共駐共建有待提升

一是在街道社區(qū)流動人口服務(wù)管理中，政府“全能型”角色仍未徹底改變，對潛在的社會及市場力量重視度不夠，從而導(dǎo)致治理主體一元化、層級化。二是流動人口服務(wù)管理需要民政、教育、衛(wèi)計、公安等多部門間的協(xié)作配合，然而在實際操作中，各個部門往往以自身建設(shè)為主，信息共享不足，從而導(dǎo)致在流動人口服務(wù)管理中存在多頭管理、合力不足的情況。

3、基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善

目前轄區(qū)內(nèi)已配備社區(qū)、幼兒園、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、交管支隊、派出所、物業(yè)公司等相關(guān)部門，并有超市、理發(fā)館、飯店等個體工商戶218家，看似能夠滿足人們的日常需求，但基礎(chǔ)設(shè)施仍然不夠完善，如消防、安防、技防等設(shè)施不全，中學(xué)、公園綠地、露天文化廣場等暫未列入建設(shè)計劃。

（二）人口流動性強，治理內(nèi)容較多較難

1、流動人口信息更新慢

目前悅和社區(qū)、嘉和社區(qū)、萬和社區(qū)人口總數(shù)已達20000人左右，且仍處于人口基數(shù)不斷上升期，其中約400個家庭流動性較大。相較于龐大的人口數(shù)量、較高的流動性和流動人員的異質(zhì)性，三個社區(qū)目前工作人員數(shù)量平均約為9人，社區(qū)工作人員極少，流動人口數(shù)量極多，導(dǎo)致社區(qū)工作人員和流動人口入戶見面率相對較低，對住戶情況及轄區(qū)苗頭性問題了解不夠精準(zhǔn)及時。

2、流動人口需求多

一是勞動權(quán)益保障需求。部分人員存在超時工作、沒有簽訂勞動合同的現(xiàn)象，有些婦女不能享受孕期勞動保護。二是職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)需求。流動人口職業(yè)技能有限，擁有相應(yīng)證書或曾接受過技能培訓(xùn)的人則更少，導(dǎo)致他們沒有固定工作或找不到稱心工作，從而在就業(yè)市場中處于劣勢。因而流動人口具有迫切的職業(yè)技能培訓(xùn)需求。三是社會支持需求。流動人口的社會支持網(wǎng)絡(luò)仍以家人親屬為主，社會支持主體單一，這也使流動人口在生活和工作上更易陷入困境。四是家庭教育需求。街道社區(qū)的居民子女上學(xué)、學(xué)校離家較遠等問題成為流動人口干事創(chuàng)業(yè)的后顧之憂。

3、綜合治理壓力大

對街道社區(qū)來說，轄區(qū)居民住房存在轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借問題，導(dǎo)致摸排不到真實的居住信息，加大了管理服務(wù)難度；對行業(yè)管理部門來說，綜合治理難度凸顯，轄區(qū)以流動人口為主，居民來自全國各地，異質(zhì)性強，加之流動性強，轄區(qū)派出所全年出警次數(shù)，約70%集中在悅和、嘉和、萬和三個社區(qū)。

（三）流動人口社區(qū)融入不足，治理效果有待提升

1、活動參與廣度不足

流動人口多以中低收入人群居多，生活壓力大，為生計奔波，除部分中老年人、兒童參與社區(qū)活動外，18歲至45歲之間的居民社區(qū)活動參與度低，社區(qū)歸屬感不足。

2、居民自治有待提升

一是居委會自治功能發(fā)揮不足。社區(qū)居委會經(jīng)常忙于上級派發(fā)的行政事務(wù)，削弱了其根本的自治功能，在所提供的服務(wù)項目、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平等方面不能很好地滿足人們的需求，降低了居民對社區(qū)的認同感。二是居民自治能力弱。社區(qū)居民缺乏自治意識，社區(qū)缺乏居民自發(fā)組織的社會團體，無法把具有相同利益訴求的個人組織起來，難以形成合力，大大降低了居民參與社區(qū)事務(wù)決策的能力。

流動人口聚集社區(qū)治理的對癥施治

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善社區(qū)治理體系建設(shè)

強化和鞏固黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的體制機制。以黨建帶群建，做好組織、宣傳工作，凝聚群眾、動員群眾、服務(wù)群眾，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源配置。同時，進一步明確責(zé)任主體，配套建立有效的共駐共建體制機制，凝聚多方力量共同推進轄區(qū)整體建設(shè)。

推動形成轄區(qū)衛(wèi)計、人社、教育、民政等多部門的信息共享聯(lián)動，在具體工作中實現(xiàn)互聯(lián)互通、相互配合。培育扶持基層公益性、服務(wù)性、互助性社會組織，進一步完善社會力量參與社區(qū)治理政策機制，加強社區(qū)與社會組織、社區(qū)志愿者、社會工作者以及慈善機構(gòu)的有效聯(lián)動和協(xié)作，不斷提高社區(qū)服務(wù)居民的能力，實現(xiàn)流動人口聚集社區(qū)治理多元化。

（二）加強民主建設(shè)，推動群眾自治能力提升

加強社區(qū)居委會規(guī)范化建設(shè)，讓人民調(diào)解、治安保衛(wèi)等委員會高效運轉(zhuǎn)起來，并根據(jù)實際需要，設(shè)立婦女兒童、環(huán)境衛(wèi)生等委員會，充分健全社區(qū)自治服務(wù)體系。并建立科學(xué)的考核制度，鼓勵更多自治主體參與其中。

結(jié)合轄區(qū)平安建設(shè)工作分類設(shè)立項目，吸納高新區(qū)公用局、高新區(qū)安監(jiān)局、轄區(qū)派出所、交警隊、消防隊、食藥所、物業(yè)公司等單位以及居民群眾自治組織組成“幸福管家”，共同推動項目實施。在基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中，推動實施群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，提升流動人口的獲得感及主人翁意識。

以民生實事為議題，定期開展民主協(xié)商。完善黨務(wù)、居務(wù)、財務(wù)公開制度，讓群眾參與監(jiān)督。明確網(wǎng)格管理服務(wù)事項，提升網(wǎng)格化管理服務(wù)效果。加強群防群治、聯(lián)防聯(lián)治機制建設(shè)，完善應(yīng)急預(yù)案。優(yōu)化社區(qū)服務(wù)格局，在公共服務(wù)和代辦政務(wù)服務(wù)等事項上，建議在市或區(qū)級層面進一步規(guī)范，并以基層黨組織為主導(dǎo)，來整合資源，提供服務(wù)。

（三）加強法治建設(shè)，提高公共法律服務(wù)水平

聚焦應(yīng)急管理、信訪調(diào)解、物業(yè)管理等社區(qū)治理的痛點和難點，推進立法工作，加快數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化領(lǐng)域的立法工作，讓社區(qū)智能治理有法可依。厘清社區(qū)治理中各部門間的權(quán)力清單和責(zé)任清單，并結(jié)合實際，依法對基層賦權(quán)擴能，賦予基層綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)、應(yīng)急處置權(quán)等行政權(quán)力。

深化“楓橋經(jīng)驗”，選優(yōu)配強調(diào)解員隊伍，充分發(fā)揮人民調(diào)解在化解矛盾糾紛中的基礎(chǔ)作用，并與行政調(diào)解和司法調(diào)解相結(jié)合，健全完善“大調(diào)解”工作體系，最大限度將矛盾糾紛解決在基層，促進社會和諧穩(wěn)定。

加強街道社區(qū)公共法律服務(wù)工作站標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，優(yōu)化服務(wù)方式供給、促進服務(wù)手段多樣化、提升服務(wù)質(zhì)量和效率，為群眾提供綜合性、多樣化、多層次、個性化的法律服務(wù)。

不斷提升基層干部的法治觀念和法治能力，以“民主法治示范社區(qū)”“法律之家”建設(shè)為契機，持續(xù)推進社區(qū)普法，提升人民群眾法律素養(yǎng)。在社區(qū)中營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治氛圍。

（四）加強德治建設(shè)，提升群眾綜合文化素質(zhì)

加強社會主義思想道德建設(shè)，推進社會主義核心價值觀進社區(qū)、進家庭；健全社區(qū)道德評議機制，評先樹模，以良好的家庭環(huán)境、社區(qū)氛圍助力社區(qū)治理；組織開展科學(xué)常識、衛(wèi)生防疫知識、應(yīng)急知識普及和誠信宣傳教育，深入開展愛國衛(wèi)生運動，遏制各類陳規(guī)陋習(xí)，抵制封建迷信活動；建立群眾道德素質(zhì)提升激勵機制，讓良好的道德風(fēng)尚成為參與第三次分配的重要組成要素。

（五）加強智慧建設(shè)，實現(xiàn)社區(qū)治理服務(wù)信息化

在智慧城市建設(shè)體系中統(tǒng)籌推進智慧社區(qū)建設(shè)，以科技賦能，完善相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)平臺和應(yīng)用終端。整合數(shù)據(jù)資源，實施“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)治理”行動，完善街道社區(qū)地理信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，推進社區(qū)數(shù)據(jù)資源建設(shè)，實行社區(qū)數(shù)據(jù)綜合采集，實現(xiàn)一次采集、多方利用。積極參與全國基層治理數(shù)據(jù)庫共建，完善街道與部門政務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源共享交換機制，推動社區(qū)治理數(shù)據(jù)資源共享，并根據(jù)需要向基層社區(qū)開放使用。建設(shè)開發(fā)智慧社區(qū)信息系統(tǒng)和應(yīng)用軟件，提高社區(qū)治理數(shù)字化、智能化水平。通過數(shù)字化平臺的建設(shè)和應(yīng)用，實現(xiàn)“社區(qū)主動推送政策信息+預(yù)約上門入戶；住戶主動申報信息+申請預(yù)約服務(wù)”，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿，從而提升政策宣傳、民情溝通、便民服務(wù)等社區(qū)治理效能。

參考文獻

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作者簡介

侯戰(zhàn)科 中共鄂爾多斯市委黨校講師，研究方向為發(fā)展社會學(xué)

李 平 任職于鄂爾多斯市康巴什區(qū)統(tǒng)計局