現階段青海農村社會治理主要做法、存在問題及對策建議

才項多杰 靳艷娥

黨的十九屆四中全會作出推進國家治理體系和治理能力現代化的重大決定，中共青海省委十三屆八次全會提出推進地方治理制度創新和治理能力建設的意見。在此基礎上，青海各州縣（市）結合各地實際，積極探索、創新推進農業地區社會治理路徑，實現社會治理從粗放到精細的根本性轉變，取得了良好的治理成效。

黨中央實施鄉村振興偉大戰略以來，青海省結合實際，積極探索、創新推進農村社會治理，實現農村精美治理取得了良好的治理成效。為全面總結青海省農業區社會治理的基本做法，課題組先后前往貴德縣、共和縣、尖扎縣、循化縣等具有代表性的農業區開展調研，通過梳理其基本做法、主要成效以及存在的問題，提出具有可操作性的意見建議，以期為省委、省政府提供決策依據。

青海農村社會治理的主要做法及成效

黨的十九屆四中全會作出推進國家治理體系和治理能力現代化的重大決定，中共青海省委十三屆八次全會提出推進地方治理制度創新和治理能力建設的意見。在此基礎上，青海各州縣（市）結合各地實際，積極探索、創新推進農業地區社會治理路徑。

由于地理環境、基礎設施、公民素質及社會發展程度等方面的差異，相比于青海涉藏牧業區社會治理，青海農業區社會治理不僅具有與其相同的共性特點，而且也呈現出不同的個性特點，主要表現在做法和成效兩個方面。

（一）黨建引領，推動形成社會治理新局面

黨組織要在發揮治理優勢的情況下，憑借黨組織的政治權威和群眾基礎，通過創新治理機制、增強治理能力、提升治理技術等方式，推動社會治理由傳統垂直型行政管理走向網絡型多元化、多樣化的治理共同體。①并通過“基層黨建+社會治理”體系建設，把黨的政治優勢和組織優勢轉化為農村社會治理效能優勢，將基層黨建與網格化管理結合起來，把支部建在網格上。在各類農業合作組織、集體經濟組織、居民小區、樓院中分設黨支部，發揮基層黨組織的政治引領、組織引領、能力引領和作風引領。持續整頓軟弱渙散基層黨組織，著力解決了一些村“兩委”干部年齡結構老化、文化程度偏低、思想觀念保守等問題。結合鞏固拓展“不忘初心、牢記使命”主題教育成果，引導和糾正農村、社區黨員的雙重信仰問題，打造以村“兩委”（社區黨支部）引領基層黨建工作，支部黨員與村（居）民共同參與農村治理的新局面。

（二）政府主導，實現聯動高效的政府負責制

在“新的社會治理格局中，黨委領導是根本，政府主導是關鍵，社會協同是依托，公眾參與是基礎。多元社會主體合作共治，是社會治理走向現代化的重要標志。”②積極發揮政府主導作用，全面強化政府社會治理和公共服務職能，加強法治政府建設，踐行依法行政。完善社會治理相關部門之間的信息互通、資源共享、工作聯動的協調機制。進一步健全統籌聯動體系，構建州級統籌主導、縣級組織實施、鄉鎮抓好落實、村社落地生根的上下聯動機制，形成聯動、融合、集約、高效的政府負責制。全面落實縣級領導聯村、鄉鎮領導包村、第一書記駐村、縣直單位結對一個村的“四個一”工作制度，提升基層政府工作能力，實現農村社會的有效治理。

（三）強化治理，確保社會大局和諧穩定

正確區分兩類不同性質矛盾，深入開展“兩反四防”，嚴厲打擊涉藏違法犯罪，持續開展重點鄉鎮綜合整治。高舉法治大旗，結合“掃黑除惡”專項斗爭，依法嚴厲打擊干預行政司法村務、插手矛盾、阻撓重點工程建設、賭博、高利放貸等違法犯罪行為。加強縣鄉村三級人民調解組織，踐行“楓橋經驗”，優化人民調解、司法調解、行政調解“三調聯動”機制，建立并發揮“訴前調解中心”效能。積極創建平安邊界，注重毗鄰縣、鄉、村之間的睦鄰友好，最大限度將草山地界矛盾糾紛消除在萌芽狀態。創新蟲草采挖期維穩工作方式，推行“單雙日”輪流采挖制，實行“一人一票、憑票采挖”。

（四）拓展渠道，完善公眾參與的社會協同機制

積極培育政府組織、社區組織、經濟組織、社會中介組織以及居民之間建立民主協商的對話機制，動員群眾參與社會治理，明確社會治理“人人有份、人人有責、人人盡責”。推廣“百姓說事”“鄉賢參事”“民情懇談”“百姓隨手拍”“12345電話熱線”等做法，使社會治理接受廣大人民群眾的評判和監督，鼓勵人人都做網格員、監管員。尊重群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，形成民主、協同、合作、共贏的利益共同體，基本實現了風險共擔、利益共享、互惠互利的社會協同機制。

（五）“四治融合”，激發基層治理活力

圍繞完善社會治理制度體系，加快各州縣自治條例修訂工作。持續推進法律“七進”，落實“誰執法誰普法”責任制，不斷完善分業、分類、分眾法治宣傳教育體制機制。增強基本公共法律服務供給能力，全面落實法律援助和“一村一法律顧問”制度，扎實推行“以案釋法”，發揮法治的保障作用；大力弘揚社會主義核心價值觀，通過教育引導、實踐養成、制度保障，把社會主義核心價值觀融入社會治理各方面、全過程。

弘揚優秀傳統文化的滋養作用，挖掘和運用孝老愛親、鄰里和睦、保護生態等傳統村落文化資源，做好與時代精神的銜接與轉化。

發揮身邊榜樣的示范帶動作用，通過多種形式表彰先進、選樹典型，強力推進移風易俗，發揮德治的先導作用；健全完善村級事務決策、執行、監督等機制和黨組織領導下的婦女、青年、治保會、調委會等群眾自治組織，充分發揮黨組織和各類自治組織在組織動員群眾、協調利益關系、化解矛盾糾紛中的重要作用。引導村級組織、寺院修訂完善村規民約、寺規僧約，增強其針對性和執行力。因地制宜建立議事協商載體，逐步形成群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的良好局面，有效發揮自治的基礎作用；按照省委關于不同層級綜治中心功能定位的要求，推進州縣鄉村四級綜治中心建設，抓牢城鄉網格化管理和社會治理信息化建設兩個重點，建成了一站式社會治理聯動平臺。按照標準化建設、實體化運轉的要求，嚴格執行綜治中心項目建設規劃，健全工作制度，各地綜治中心建設基本完成。

依托“雪亮工程”“智慧城市”建設，推動大數據、人工智能等現代科技與社會治理深度融合，初步形成“網格化+信息化”的智治型社會治理模式，發揮智治的支撐作用。

（六）依法加強宗教事務治理，構建積極健康和順的宗教關系

以新修訂的《宗教事務條例》為基礎，采取多種形式將條例的具體要求落實到宗教工作中，引導宗教與社會主義社會相適應。果斷處置宗教領域違規違法活動，進一步明確住建、市監、民政、文旅、稅務等部門在宗教事務方面的執法責任，整合執法力量，推進聯合執法，規范宗教活動，保證宗教健康發展。

持續深化宗教團體的法制宣傳教育實踐活動，廣泛開展“四史教育”、民族團結進步、宗教政策法規、社會主義法治、財稅監管等宣傳教育活動。深入開展藏傳佛教寺院“教風年”建設活動和伊斯蘭教“團結開寺”行動，創建“五好”和諧寺院與培育“五愛”宗教人員。建立了以民宗部門、財政局牽頭，各相關部門為成員的藏傳佛教寺院財稅監管協調機制，明確了各部門職責，推動寺院財務監管工作趨于規范化和制度化。

持續完善“三種管理模式”，實現動態調整的常態化管理。堅持“一寺一策、一僧一檔”，制定完善了寺院工作應急預案，注重發揮好寺管干部和駐寺工作組的作用，全面加強“五位一體”管理模式。嚴格宗教活動的審批管理，對各類佛事活動實行“先批后辦、備案登記”。

青海農村社會治理中存在的問題

（一）戶籍與土地制度改革深化不夠

一是2014年我國進行戶籍制度改革之后，青海農村部分農轉非戶籍人口，因不了解非農業戶口所享有的權利和承擔的義務，以及收入較低導致無力繳納養老、失業、醫療等保險費用，無法享受非農戶口的各種保障，又因戶籍性質變更而不能享受農業戶口的相關福利和保障。

二是由于生態移民、庫區移民、易地搬遷、扶貧搬遷中存在戶籍不隨人遷的現象，農村戶籍人口遷移到新居住地后，戶口依舊留在原鄉鎮所在地，造成遷移人口辦事難，現居鄉鎮、社區又無法對其進行有效管理，形成管理漏洞。

三是宗教活動場所土地尚未確權，寺院內部建設需經過層層審批，程序繁瑣，導致一方面增加了政府相關職能部門的工作壓力和不必要的財政支出，另一方面限制了寺院內部自主發展的空間。同時寺產不確權易導致草場、林場、土地等資源糾紛。

四是農村土地普遍存在流轉較難，撂荒現象較多。同時移民新居點新增人口耕地無保障、宅基地審批較難，庫區移民、易地搬遷、生態移民遷移到新居點以后，原居民的土地、草場被占用，且得不到相應補償，導致群眾上訪、鬧防、纏訪。

（二）基層組織建設有待加強

一是村“兩委”班子換屆以后，依舊存在班子成員年齡結構老化、性別比例失調、文化程度不高、干事創業能力不足等問題，導致目前村務運行難度較大。

二是基層黨員教育工作相對滯后，因環境所限，農村黨員的政治培訓、業務培訓力度不足，尚未搭建全省范圍內村級兩委班子交流、溝通平臺。

三是村霸、宗族勢力和宗教勢力侵蝕基層政權、干預村級事務、侵害群眾生命財產利益，影響社會穩定的現象還未完全根除。

四是社區普遍存辦公場所擁擠、人員短缺、工作繁雜、待遇偏低等問題，此外還要完成行業部門的問卷、調查，以及應付各類檢查、抽查、創衛、評比、達標等工作。

（三）矛盾糾紛存量與增量并存

一是個別地方傳統上長期存在的地界矛盾、人地矛盾、水地矛盾等糾紛尚無法得到有效解決，影響鄉風文明和村鄰關系。

二是農民工工資拖欠問題較嚴重，追討機構權責不明，部門聯動的機制還沒有形成，工資拖欠的源頭治理能力有待提升。

三是電信詐騙類刑事案件，打架斗毆類行政案件，無合同或未達成協議、口頭協議違約的經濟類案件較多。

四是隨著經濟社會的不斷發展，農村吸毒現象亦呈上升趨勢，由吸毒而對個人身心健康、家庭以及社會治安的危害成為矛盾問題的新增量。

（四）信息化建設存在“短板”

一是中央政法委要求綜治平臺的建設必須包括“9+X”模塊，但各地在開發過程中以招標形式自行建設，由于研發公司的不同，導致出現平臺標準各異、上下級之間信息對接難、權責分配不明細等問題。

二是各地綜治中心對網格員配備的信息采集手段各有不同，其中有配備專業移動客戶端的，有在網格員個人手機上安裝綜治平臺APP的，還有因綜治中心建設滯后，由網格員電話上報信息的。后兩種信息報送方式都有泄密和安全隱患。此外，個別地方網格員報酬仍無保障，由此產生的通訊費用依舊由網格員個人承擔，無法調動網格員的工作積極性。

三是“雪亮工程”覆蓋和后期運維普遍存在財力緊張的問題。

四是村“兩委”班子成員普遍計算機操作能力弱，又無計算機專門人員，村級經費用于打字復印的開支較大，致使支付必要的事務性工作經費受到限制。

五是行業信息資源共享存在壁壘，掌握更多社會治理相關信息數據較難。

（五）依法治理仍有“弱項”

一是普法宣傳工作沒有完全到村到戶，宣傳效果還未深入人心。社會治理領域的地方立法還沒做到全覆蓋，群眾學法、守法、用法及“一村一法律顧問”的意識和作用仍需進一步提升。

二是個別地方，特別是在偏遠地區和腦山地區還存在“習慣法”替代國家法律法規的現象，法律“十進”和“以案釋法”等依法治理工作進展比較緩慢。

三是在鄉村振興推進過程中，對于農村的土地征用、征地補償，半農半牧區的草山地界、荒地歸屬、生態保護，城鎮社區的物業管理、棚戶區改造等方面依然存在制度執行不到位，化解矛盾糾紛不徹底等弱項。

（六）社會組織參與治理仍較滯后

社會組織是國家治理體系的有機組成部分，對彌補政權治理資源不足，靈活推動社會治理、提供社會服務方面具有重要的作用。③但青海省涉藏地區的社會組織大多存在自身發育不成熟、體制機制不健全等問題，參與社會治理的作用還未完全凸顯出來。

一是涉藏地區的大多數社會組織缺乏法律層面的合法身份，亦無相應的政策法規支持，在社會治理體系中還無法成為政府的“減壓閥”和人民群眾的“潤滑器”，發揮群眾與政府橋梁作用仍有一定差距。

二是社會組織大多隸屬政府管控或依賴政府財政撥款才能維持生存，行政化色彩較濃，加之自身缺乏自主性、獨立性和權威性，社會認可度和群眾積極參與度不高，在社會治理中很難大顯身手。

三是社會組織的非盈利性和公益性是參與社會治理的一大優勢，然而青海省涉藏地區的社會組織和民間團體往往存在員工薪資待遇偏低、財務信息不透明、收支賬目混亂以及挪用公款消費等現象，導致社會公信力較差，缺乏吸引精英和高端人才的競爭力，在社會治理中很難為公眾提供優質滿意的服務。

進一步推進青海農村社會治理對策建議

（一）推進戶籍制度改革和農村土地有序流轉

一是切實推行居住證制度，保證農轉非戶籍人口充分享受義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房等城鎮基本公共服務保障。

二是針對戶籍不隨人遷的問題，建議遷出地和遷入地鄉鎮人民政府、派出所達成協議，由遷出地人民政府和派出所派出專人在遷入地辦公，對移民進行管理和提供服務，并配合遷入地人民政府和派出所、社區、村（居）民委員會對移民進行管理。

三是鑒于宗教活動場所土地尚未確權的情況，嚴明農村土地管理制度，將自行建設宗教設施或宗教活動點等事務納入依法管理范圍，規范村社、寺廟集體土地的使用，并著手推進寺廟土地確權工作。

四是針對農村土地撂荒問題，建議鄉（鎮）政府因地制宜，為村民搭建土地依法有序流轉的平臺，并積極尋求更多流轉途徑、對象，提供更好服務；依托鄉村振興，堅持規劃先行的原則，統籌保障移民新增戶的耕地、宅基地等基本權益；充分考慮原居民在支持國家戰略和建設方面做出的讓步和貢獻，應給予其與移民同等的待遇。

（二）加強基層組織建設

一是積極吸納年輕黨員，培養村“兩委”班子儲備力量，建議在村“兩委”班子成員薪酬待遇上比照目前增設的學歷報酬，將年齡優勢也列入增設范疇，吸引年輕有為、學歷層次高、干事闖勁足的人進入村“兩委”班子。

二是利用新媒介搭建省、州、縣、鄉各級層面的“兩委”班子成員的交流互動平臺，同時加強培訓力度，特別是要將計算機辦公軟件應用納入培訓課程。

三是優化升級社區辦公場所，提供更加便利的服務條件，為工作人員提供適宜的工作環境，政府購買服務項目向社區傾斜，切實提高社區工作人員待遇和實現基層減負，使社區工作回歸到管理和服務的主責主業上。

四是針對青海農村多處于全民信教地區，基層組織建設具有一定的特殊性，建議在村（社區）兩委班子組織中增設宗教事務專員，增強依法治理宗教事務能力，有效管控村社黨支部成員的雙重信仰問題。

（三）完善矛盾糾紛調處機制

一是健全社會矛盾源頭預防體系，圍繞農村征地拆遷補償安置矛盾、產權糾紛矛盾、環境污染矛盾、社會治安矛盾等易發多發上訪問題，完善網上受理信訪機制，暢通群眾規范訴求表達，利益協調、權益保障渠道。

二是建議省級層面構建社會矛盾輿情匯集預防和警示平臺，通過利用綜合信息平臺等現代化技術手段，精準高效掌握輿情信息，及時抓住矛盾的根源和癥結，提早介入，發揮好源頭防范功能，實現鄉村平安和諧的社會氛圍。

三是推動 “三級聯動+三維聯調”全域立體式矛盾糾紛調處模式，整合縣鄉村三級基層治理資源，盤活各層級渙散的治理機制，實現非訴訟調解橫向全覆蓋、縱向無死角。

四是踐行新時代“楓橋經驗”，因地制宜設立“訴前調解中心”“一廳兩所”，由司法局、法院、公安局協調聯動，真正實現“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”的工作目標。

五是進一步推進社區矯正工作，建立社區矯正服務公益勞動基地。

（四）補足信息化建設短板

一是對現有綜治平臺資源進行有效整合，建立統一標準，實現全省信息綜治平臺標準化，建立省州（市）縣鄉村網格員五級貫通的綜治體系，并根據不同層次設置相應權限。

二是參照四川省紅原縣的標準，逐步落實網格員報酬。

三是根據全省調研數據，各縣綜治平臺的運行每年需91萬元經費開支，建議設置專項資金。

四是進一步發揮政府主導作用，打破部門行業壁壘，完善大數據庫建設，構建信息互通、數據共享的智能化治理新模式。

（五）完善社會組織的體制機制

一是要健全社會組織法律法規和保障制度，根據青海省社會組織和民間團體在社會治理中所存在的不足和短板，政府部門出臺一項有關社會組織的法律法規，在法律層面確保其合法地位，明確社會組織的職責權限和行為準則。

二是建立社會組織孵化基地，降低門檻，簡化登記注冊手續，培養社會組織實用型人才和機構，減少管理限制，提高社會組織的服務能力“潤滑”作用。

三是規范社會組織內部管理機制，依據社會組織的不同性質和特點進行分類管理，④健全其民主決策、財務、績效評估等制度和運行機制。

四是通過宣傳、新媒體等渠道，擴大社會組織的群眾參與積極性，提升社會組織的知名度和影響力，鼓勵更多的人積極參與社會組織，為社會組織在全省推進國家治理能力現代化進程中發揮更加積極的作用。

注釋

①曹海軍，劉少博：《新時代“黨建+城市社區治理創新 ”：趨勢、形態與動力》，載《社會科學》，2020（3）。

②魏禮群：《積極推動社會治理體制創新》，載《人民網》，2014-8-27。

③梁松柏：《社會組織與社會治理現代化》，載《山東黨校報》，2021-7-5。

④張琳琳：《社會組織參與社會治理存在的問題》，載《合作經濟與科技》，2018（17）。

參考文獻

[1]《中央第七次西藏工作座談會》，載《中國西藏新聞網》，2020-9-7。

[2]張立強：《青海涉藏地區社會治理法治化研究》，載《青海社會科學》，2020（06）。

[3]賀冬：《中國藏區社會治理問題研究的文獻述評》，載《青海師范大學民族師范學院學報》，2017年5月，第28卷第1期。

[4]王建深：《對黃南州創建藏區社會治理示范區的幾點思考》，載《區域治理》 ，2019年。

[5]何啟林：《藏區社會治理問題的思考——以青海藏區為例》，載《區域治理》 。

[6]罡拉卓瑪：《共建共治共享理念下的青海藏區社會治理研究》，載《青海師范大學民族師范學院學報》，2019年11月，第30卷第2期。

[7]《中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》，載《新華網》，2019-10-31。

[8]《青海省委十三屆八次全會提出推進地方治理制度創新和治理能力建設的意見》，載《青海日報》，2020-8-3。

[9]《關于推進青海社會治理現代化的幾點思考》，載《青海日報》，2020-6-16。

[10]朱文偉：《推進新時代青海地方治理能力建設的三個維度》，載《青海日報》，2020-8-24。

作者簡介

才項多杰 青海省社會科學院藏學研究所副研究員，研究方向為青海人文歷史研究、文獻翻譯

靳艷娥 青海省社會科學院藏學研究所助理研究員，研究方向為藏族文化史、藏傳佛教