從重行政處罰制度的完善

李 亭

廣西大學法學院，廣西 南寧 530004

一、問題的提出

行政裁量包含減輕、從輕、一般、從重等處罰評價時應有的制度構造，僅強調細化減輕、從輕適用情形，致使在執法實踐和審判過程中難以把握從重尺度，從地方規范行政處罰自由裁量權法規、規章來看，從重行政處罰情節具體化儼然成為各地方立法的內容之一，以及在稅務、環境、食品、藥品等多領域行政處罰裁量基準中，從輕、一般、從重三階層裁量等價劃分已是常態化構造。可見，全國人大相關部門以從重行政處罰與刑事制裁間存在復雜關系為由，［1］一直以來《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）對從重行政處罰具體化情節暫不規定的做法，對地方行政執法造成一定的困擾，從重行政處罰制度的缺失不僅有悖于行政裁量的制度構造，亦不利于實踐運行的執法工作開展。

2021 年1 月22 日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過《行政處罰法》的修訂方案，新增亮點之一是第四十九條規定，依據行政應急性原則可對突發事件中的阻礙違法行為予以從重處罰，此舉意味著，從重行政處罰制度開創上升至法律地位的突破口，以及第三十四條賦予各行政機關依法自行制定行政處罰裁量基準之權力，呼應地方規范行政處罰自由裁量權立法中完整設置從輕、減輕、一般、從重的行政處罰等級劃分的實踐需求。由此可見，從重處罰的設立在未來法律貫徹實施過程中具備重要的法律地位。

二、從重行政處罰的正當性法律價值

從法理上看，處罰裁量的規范結構包含從輕、減輕、一般、從重之義，該評價等級廣泛應用于各規則調整領域，典型如刑罰判決，而轉換到行政處罰裁量的內涵上亦一般，行政執法主體根據違法行為的危險性、危害程度、危害后果、社會影響等考慮因素在法定處罰范圍內予以從輕、一般或從重之自由裁量是行政處罰的應有之義，［2］如鳥之兩翼、車之兩輪，“從輕”與“從重”相隨相依、共成一體。而1996 年《行政處罰法》制定至今，歷來對依法從輕或減輕行政處罰做出列舉式的詳盡規定，然而并未有從重之情形，據當時立法機關解釋，“行政違法行為達到一定嚴重程度往往違反刑事法律，且行政處罰從重情節與觸犯刑法之間存在復雜性難以很好將其區分，由此暫且不做規定”。但發展至今，行政執法經驗告訴我們，一般行政處罰與觸犯刑法之間依然存在很大的空白，細化從重行政處罰乃是填補該空白的最好選擇。具體實踐操作行政處罰自由裁量權中亦是如此，如表1 所示，在26 個省份出臺的行政處罰自由裁量權規范中，大多都完整設置從輕、減輕、一般、從重的行政處罰等級劃分，只有兩個省份與《行政處罰法》保持一致，僅強調不予處罰、從輕或減輕處罰的適用。

表1 關于26 個省份行政處罰裁量適用等級劃分情況表

由此在一定程度上表明，從重行政處罰廣泛被地方行政處罰實施機關考慮到裁量基準要點之中，根據行政相對人違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度等決定給予從輕或減輕、一般、從重處罰是現實需要，亦是裁量科學化的表現。本次《行政處罰法》修訂，首次將從重行政處罰納入專門立法，以及新增第三十四條規定賦予行政權力主體設立行政處罰裁量基準的“法定努力義務”［3］，為未來《行政處罰法》及地方規范開展從重行政處罰與從輕或減輕處罰裁量齊頭并進的立法工作預留了空間，［4］也間接表示中央立法機關開始改變當初理念，轉向行政經驗中完整化處罰等級劃分的科學性設置。

三、從重行政處罰的適用困境

適用從重行政處罰往往是影響重大、事態嚴重的違法情形，此時執法人員為快速及時阻斷事態的進一步惡化，即會對違法人員實行從快、從重、從嚴打擊手段，這無可厚非，亦是執法工作的必然要求。然而不可忽視的是，在從重處罰情節的渲染下，該違法行為亦可能同時存在的減輕、從輕情節極易被紕漏，以及從快處置中對程序正義的忽視，違背行政處罰教育與懲戒的立法目的。

（一）忽視綜合裁量原則

《行政處罰法》強調實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當，主觀因素、應受責難程度、主體經濟能力等作為行政處罰輕重裁量的考慮要件，全面考量方能實現個案正義。然而在特定情形中，中央發布對特定行為予以從重從嚴打擊的指示，再加之部門規章、地方法規等的著重渲染，致使某一從重裁量因素漸漸演變成決定性處罰考慮要素，這不符合處罰需全面考慮、綜合裁量的基本要求，且同時存在的從輕、減輕情節的裁量地位是“應當適用”，而非“可以考慮”。在此情況下，若一味追求從重從嚴的形式效果，在實踐中需格外警惕實質正義失衡的危險。不斷曝光的一系列“天價處罰”事件中，即使些許案件存在涉案貨值金額小，當事人積極配合案件調查，如實陳述違法事實等從輕、減輕情節，依舊不在裁量的考慮范圍之內，該做法不僅是片面化理解政策指導思想的錯誤體現，也難以貫徹依法處罰、個案正義的法治發展方針。

（二）弱化程序正當原則

從重行政處罰始終關乎行政相對人更深的切身利益，在此過程中程序正義尤為重要，無論是行政主體辦案流程的嚴謹把關，還是對違法事實相關證據的充分掌握，都應更為重視。而在緊急狀態下，“從重”往往亦伴隨著“從快”，此時程序效率原則與程序公正之間的矛盾，行政權力傾向于效率為先的辦事態度使得實質正義的內在價值難以得以實現。正如某些處罰案例：xx 市xx 區市場監督管理局對某一哄抬物價案件做出從重處罰，從接到舉報線索到送達《行政處罰聽證書》僅用1 天時間，［6］不禁讓人懷疑其中的程序價值是否得到保證。此外，xx 市市場監督管理局在未對被處罰者已提供的情況及證據進行復核和調取入卷的情況下即做出25 萬元頂格處罰的決定，嚴重侵犯被處罰者的程序正當權利，最終被法院予以撤銷。①參見新疆維吾爾自治區阿勒泰市人民法院（2020）新4301 行初2 號行政判決。由此我們應當看到，在國家利益面前從快從嚴從重打擊違法行為固然應該，但若以犧牲行政相對人的正當利益為代價達到效率保障、效果顯著的結果，由此帶來的負面影響即是個案正義為整體追求所減損，實體公正得不到法治的保證。

四、從重行政處罰制度的完善方向

（一）全面適用綜合裁量

行政處罰裁量過程中因素眾多、情況復雜，從重情節中伴隨減輕、從輕的適用難以避免，實現的辦法應當是“認識所涉及的利益、評價這些利益各自的分量、在正義的天平上對它們進行衡量，以便根據某種社會標準去確保其間最為重要的利益的有限地位，最終達到最為可欲的平衡?！保?］

關于處罰裁量情形發生競合時如何適用的問題，《行政處罰法》沒有做出具體回應，地方行政處罰裁量權相關規定鮮有提及，如《重慶市規范行政處罰裁量權辦法》第十八、十九條對多個從輕情節或多個從重情節如何適用進行規定，而這也僅是同向競合的回答，未涉及逆向競合的處理問題；《市場監管總局關于規范市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》中則有對行政處罰裁量逆向競合做出回應，“當事人既有從輕或者減輕行政處罰情節，又有從重行政處罰情節的，市場監管部門應當結合案件情況綜合考慮后做出裁量決定”；此外各省份《市場監督管理行政處罰裁量基準》細化裁量因素為違法行為持續情況、危害程度、危害后果等亦是綜合裁量、全面考慮的具體化實操。以上表明，一項行政處罰的做出是多方考慮的結果，行政處罰從重的考量要素具有一定的優先性，但也應兼顧其他裁量情節，以實現綜合分析、綜合考量的調節作用。［7］

（二）全程保障程序正當

在非常態法制下，行政機關為貫徹遵循從重從快打擊違法行為的理念，相應采取縮短時限、提高聽證罰款數額下限、電子送達等簡化方式具備緊迫性與必要性，但在此非常情況下對行政相對人做出從重乃至頂格處罰決定，涉及利益之深、影響范圍之廣，尤為需要法治的支撐和注重正當程序原則的恪守，簡化程序不等于輕視事實依據與行政相對人權益保障，而應遵守“最低限度的公平”標準，即“最根本的、不可或缺的某些程序要素在一個處理過程中是不可放棄的”。［8］具體而言，實行從重行政處罰需重視以下兩點基本要求：第一，謹慎對待事實依據的審查工作，嚴禁為追求效率優先忽視證據收集、采納等環節，秉承用事實說話、以理服人的辦事原則；第二，效率原則的重點應放在簡化內部行政程序。即縮短時限、簡化程序的重點可放在立案審查、執法人員檢查流程、法制審核過程、送達詢問等行政主體內部工作進程上，而與行政相對人相關之程序，如告知、聽證、陳述申辯等權利不可缺失或過分簡化，相反，行政處罰實施機關更應尊重行政相對人在這一法律過程中的救濟權利與個人尊嚴。