林業高質量發展階段森林資源保護與管理的法律問題研究

張 芳

山西林業職業技術學院，山西 太原 030009

我國在1999 年與2014 年，先后實施了“前一輪”與“新一輪”退耕還林還草工程。從實踐經驗看，一方面在環境保護基礎上推動了林業產業化發展，另一方面結合該工程的實施較好地促進了脫貧攻堅工作的實踐，為我國全面建成小康社會貢獻了應有的力量。當前，正值“十四五”建設關鍵時期，林業行業結合高質量發展目標，需要進一步推動森林資源保護與管理。但是，由于森林資源產權結構、林業生態效益補償機制、林地占用以及亂墾、濫伐問題尚未徹底解決，因此，在新時代的實踐中應加大對相關法律問題的探討。

一、林業高質量發展內涵概述

在新一輪退耕還林還草實踐過程中，我國結合“十四五”建設階段的發展需求，提出了高質量發展目標，旨在建立“高標準”“高質量”“高成效”“高水平”的林業產業，推動山水林田湖草綜合治理，推動生命共同體的構建。

以高標準為例，在新時代的森林資源保護與管理中，要求結合林業系統性改革、信息化管理向林業數據化管理的升級方向，持續加強法律、法規限定條件下的制度標準化、數據標準化等建設工作，持續提升森林保護與管理的標準化建設水平；以高質量為例，要求在種子選擇、苗木培育、植被配置、恢復方式、栽種技術、養護管理等各個層面，全面提高森林資源的保護與管理工作；以高成效為例，隨著“互聯網+”改革、物聯網改革的實踐，近年來已經逐漸明確了技術賦能路徑，而且從生態系統功能角度出發，推進了林業產品多樣化、林草相關產業化發展，預期通過進一步的森林資源保護與管理，促進其產出生態效益、社會效益、經濟效益，最終向著綜合效益產出方向高效發展。尤其在高水平發展方面，已經形成在制度標準化建設條件下，各項機制的協同應用模式，在新時代需要通過發揮市場在森林資源配置方面的優勢，提高全要素生產率。

二、林業高質量發展階段森林資源保護與管理的法律問題

在“雙循環”新發展格局下，隨著統一大市場的建設，在林業高質量發展階段開展森林資源保護與管理工作中，既要探索林業結構新模式，又需借助法律手段持續提高生態效益補償制度的應用效果。下面從法律的角度對以下三個問題做出探討。

（一）林權結構模式問題

根據第九次全國森林資源清查結果看，我國森林資源總量處于穩步增長的態勢。與第七次、第八次相比，森林面積、森林蓄積以及森林覆蓋率總體上呈現出不斷上升的趨勢。不同森林類型的蓄積量都有所變化，較好地促進了林權結構優化［1］。雖然整體上的森林資源總量呈現出增長趨勢，但是，我國森林人均面積、人均覆蓋率、人均蓄積量明顯低于世界平均水平，無論在森林總量、生態系統功能，還是生態產品方面，仍有較大的發展空間。因此，十分需要在高質量發展階段，全面推進森林資源保護與管理工作。（如表1）

表1 全國森林資源清查結果 面積：億hm2，蓄積：億m3

由于森林資源的快速增長有賴于不同森林類型的增長，因而，需要持續優化林權結構模式。從當前實踐經驗看，國家與集體所有的森林相對較多。根據“集體產權理論”看，森林資源經營在政府與民眾的共同負責模式下，有利于增加其社會管理功能。然而，在實際運行時，對于人才、機械設備、環保材料、新興技術、資本投入、法律法規等技術資源、思想資源、管理資源的配置，往往因市場作用不大而導致效率低、效用不足的現象。因此，在當前條件下，需要根據森林類型，合理優化林權結構模式［2］。

（二）生態效益補償問題

森林資源作為資源性資產，兼具了生態價值、經濟價值、社會價值，其中生態價值是其發揮作用的前提條件，當實踐主體努力并付出相應的代價去保護其價值時，需要借助經濟補償方式促進生態價值的保護，并在此基礎上使其產出綜合效益。

具體而言，森林資源屬于自然資源，按照《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）第二十一條的規定，需要結合《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）等法律、行政法規的審批，給予公平、合理的補償。因此，在森林資源保護與管理實踐中，我國結合相關法律、法規制定了生態效益補償制度。但是，在實踐過程中，受到林業產權結構、森林資源調查監測，以及資金安排等方面的多重因素的影響，在實際執行該制度的過程中，由于具體到地方的補償條款設置存在一些差異，容易引發補償資金不能全面落實到受益人手中的現象［3］。進一步講，《森林法》中并沒有對林業投資者、保護者、管理者等實踐主體在獲取生態效益補償金上進行細化。此時，在統一大市場條件下，隨著市場經濟水平的發展，不排除與補償相關法律法規及市場經濟發展出現“脫軌”現象，從而導致補償激勵作用不足，以及實踐主體無法獲得補償的情況等。

（三）各方協同治理問題

我國森林資源總量與人均量相對偏低，而影響森林資源保護管理的因素相對較多，具體包括了自然災害、氣象因素、種子苗木因素、林業種植技術因素、人為破壞因素、病蟲害因素等。在這種情況下，森林資源保護與管理實踐中，需要結合統一大市場的建設情況與市場統一監管方案，科學合理地借助信息管理平臺，推動參與管理各方的協同治理［4］。

例如，在對于亂墾、濫伐、偷獵、放生等各類問題的治理中，森林資源管理單位需要與公安部門開展合作。再如，在森林資源保護與管理實踐中，牽涉到涵養水源、水土保持、生態系統構建等工作，此時，森林資源保護與管理單位，既需要結合實際管理對象與治理問題，與土地管理部門、環境監測部門、水利部門開展合作，也需要增強與當地民眾的合作等。事實上，由于實踐主體對于相關法律法規的深入研討不足，宣傳力度不夠，往往不能較好地促進參與森林資源保護與管理的各方及時開展信息交流與溝通，并在數據共享的基礎上，全面擴大協同效應。由此可見，在林業高質量發展階段，需要發揮技術要素的比較優勢，提高學法、普法、用法等效率，為協同治理工作提供法律資源保障等［5］。

三、林業高質量發展階段森林資源保護與管理的解決對策

（一）優化林權結構模式，促進林業綜合效益產出

首先，建議以現有的林權結構模式為準，結合市場經濟的發展現狀，在林業高質量發展階段森林資源保護與管理中，根據我國森林資源類型，梳理出國家、集體、企業、個體，以及其他組織；其次，從《森林法》出發，在尊重每一個森林資源保護與管理實踐主體的條件下，結合林業產權相關的不動產登記信息、承包經營合同、林業認證行為等，適度地擴大企業、個體以及其他組織的“經營權”與“所有權”，優化現有結構。尤其在經濟林或者包含于商品林的森林資源類型方面，激勵此類實踐主體借助林業資源，安心、放心地發展林業經濟，促進林業綜合效益產出［6］。

（二）細化補償約束條款，深化林業產業化運營

首先，應該從林業高質量發展需求出發，深入研討《森林法》《環境保護法》。一方面通過細化補償約束條款，將一些“暗補”方式轉變成“明補”。另一方面將林地產權與補償制度掛鉤，從而推動林權結構模式的優化，使林權結構模式與補償制度之間形成相輔相成、互相促進的關系。其次，應根據新時代我國“雙循環”新發展格局下的統一大市場建設現狀與建設速度，更為合理地發揮市場價格機制的作用，通過該機制更好地促進與補償制度相關的補償約束條款設置，預防兩者的“脫鉤”現象［7］。除此之外，應對林業生態補償制度的內涵做進一步分析，并在“自然資源使用人或受益人”的視角下，從森林資源的利用層面，制定一些補償條款，激勵其更為合理地運營森林資源，最終使林業資源產業鏈條上的不同實踐主體，通過補償制度關聯起來，推動供應鏈上的分工，深化林業產業化運營［8］。

（三）擴大數字技術配置，提高各方協同實踐效果

林業高質量發展階段森林資源保護與管理的法律文獻相對較多，其中，應用較多的是《森林法》《環境保護法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國野生動物保護法》《森林采伐更新管理辦法》《建設項目使用林地審核審批管理辦法》等。由于牽涉到國家層面、地方層面法律、法規、條例等，內容相對較多。在這種情況下，應結合現代經濟學中的生產要素配置理論（如圖1），根據高質量發展階段，選擇技術要素主導的配置方案，開展與森林資源保護與管理相關的學法、普法、用法等活動。例如，在當前階段，可以在現有的信息管理系統基礎上，建立“大數據+森林資源保護與管理”平臺，一方面促進不同實踐主體之間的法律信息共享，及時開展協同合作。另一方面可以借助處理與分析結果，為后續相關法律、法規的完善等提供科學依據［9］。

圖1 生產要素配置理論示意

總之，在新時代林業高質量發展階段，需要結合林業高質量發展內涵與作用，一方面加強對森林資源保護與管理的法律研討，另一方面按照“具體問題，具體分析，針對性解決”的思路出發，制定一些行之有效的解決對策。結合上述分析可以看出，實踐中既要做好對林業產權方面的現狀調查研究工作，也需結合高質量發展需求，嚴守林業生態紅線，在依法開展保護與管理工作的先決條件下，結合相關規定，細化補償金使用約束條款。并在技術賦能條件下，全面推進協同治理，促進法治體系下的依法治林工作，為林業在產業化發展過程中產出綜合效益保駕護航。