中國對標高標準國際經貿規則的經驗與實踐

中信改革發展研究基金會課題組

改革開放以來，中國在參與經濟全球化過程中，根據自身條件，積極加入國際經濟組織，接受國際經貿規則，有效促進了國內改革，走出了一條以開放促改革發展的道路。

加入國際經濟組織

國際經濟組織①是各國參與經濟全球化，實現全球治理的平臺之一。中國為更好地參與經濟全球化進程，已加入或申請加入多個重要國際經濟組織，以期深度融入全球經濟治理。

中國已加入的國際經濟組織

中國維護多邊經濟組織，促進區域貿易協定談判，積極開展雙邊貿易協定談判，主要的7個多邊經濟組織中國均已加入，涉及貿易、金融、知識產權、環境保護、勞工等方面。區域經濟組織中，中國主要加入的是亞太地區和發展中國家的區域經濟組織，主要包括亞太經濟合作組織、金磚國家、中國-東盟自貿協定、區域全面經濟伙伴關系協定、二十國集團以及中國發起建立的亞洲基礎設施投資銀行。近幾年，中國積極同發達國家展開談判，中國與美國于2020年1月簽訂中美第一階段經貿協議，中國與歐盟于2021年11月簽署《中歐全面投資協定》（CAI，現暫且擱置），標志著中國與主要發達國家締約的突破。

雙邊經濟組織中，中國同26個國家/地區簽訂自由貿易協定，成員大部分為發展中國家，發達國家僅有5個①。中國所簽訂的雙邊貿易協定采用循序漸進的方式，逐漸升級規則標準，中國已與新西蘭、新加坡、智利、巴基斯坦、東盟完成升級談判，與韓國和秘魯進行升級談判。

中國正在謀求加入的國際經濟組織

中國等新興國家崛起，使得世界經濟格局改變，美歐等發達國家欲通過建立超大型跨區域高標準自貿區，將中國排除在新一輪國際經貿規則體系之外，對中國實行“規鎖”。為突破美歐“規鎖”，中國正加快開展區域及雙邊貿易談判。

區域談判方面，中國為進一步穩固同亞太地區國家的關系，推動中日韓自貿區和中國-海合會的談判，申請加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）；為引領全球數字貿易規則的建立，申請加入數字經濟伙伴關系協定（DEPA）；為維護多邊組織，積極推動WTO環境產品協定（EGA）談判；為擴大政府采購市場，中國積極參與政府采購協定談判；為推動服務貿易發展，中國申請加入服務貿易協定（TiSA）。

雙邊談判方面，中國為進一步鞏固和擴大貿易伙伴關系，一方面開展升級已簽署自貿協定談判；另一方面積極開展或研究同大洋洲、南美洲、亞洲周邊等國家的自貿協定的談判。

中國未參與的國際經濟組織

中國未加入的國際組織，可以分為三種情況，一種是中國無法加入的帶有濃厚地域性質的國際經濟組織，包括跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定（TTIP）和七國集團（G7）；一種是中國無法達到加入準表，由于經濟合作組織（OECD）加入門檻較高以及限制較多，中國未能加入；一種是不允許中國加入的，對中國實行封鎖目的的國際經濟組織②，印太經濟框架（IPEP）、重建更美好的世界（B3W）和美國-歐盟貿易和科技委員會（TTC）是美歐實行對中國封鎖目的所建立的國際經濟組織，不允許中國加入。

其中，IPEP的建立，是由于美國退出CPTPP以及RCEP協議生效，美國為重塑其在亞太地區經濟地位，削弱RCEP協議經濟效果而成立的。B3W是美國的一項經濟倡議，旨在為中國的“一帶一路”倡議提供替代方案。TTC是美國與歐盟為促進美歐之間的創新與投資、強化供應鏈，所建立的經濟組織，是拜登政府利用美國和歐洲的聯合經濟實力以更好地與中國競爭的最新舉措。

中國對標高標準國際經貿規則的實踐

改革開放40多年來，中國從被動改革到主動對標國際經貿規則，做出了很多努力。在邊境規則方面，中國已經取得突破，能夠達到較高的要求，RCEP中，中國承諾90%的產品免關稅，在中韓FTA和中澳FTA中，中國分別承諾91%和92%的產品免關稅，中國的邊境規則已經基本達到高標準要求。

本文分析的內容，主要包括數字貿易、競爭中立、產業補貼、知識產權保護、勞工標準以及環境保護等高標準規則中的新議題以及升級的議題。

中國已對標的具體規則內容

中國通過協議開放和國內改革兩個層面，主動對標高標準國際經貿規則。

數字貿易規則

數字貿易規則成為數字經濟社會的重要規則，各國為搶占數字貿易規則先機，以美國為首的發達國家率先制定數字貿易規則。

多邊談判中，中國在2019年正式加入WTO電子商務規則談判，提交的談判提案主要內容包括電子商務便利化、電子商務有利環境以及促進合作等。

區域談判中，中國在中國-韓國FTA、中國-澳大利亞FTA以及中國-新加坡FTA中，僅對電子商務的便利化以及安全環境做出具體規則。而在RCEP協議中，首次對跨境數據自由流動和數據存儲確立具體規則。同時，RCEP中強調，暫停征收電子傳輸海關關稅，并自覺遵從WTO談判成果。

一方面，中國率先在自貿區/港試點數字貿易開放。在跨境數據自由流動方面，海南自貿港率先展開試點，建成并開通覆蓋多個園區的海南自貿港國際互聯網數據專用通道20多條，并在《海南自貿港建設總體方案中》提出，在2035年之前全面實現數據的安全有序流動。同時，中國在北京、上海、廣州和海口四個城市設立全業務國際通信出入口局，開通國際數據專線業務。海南自貿港和上海臨港新片區啟動建設國家新型互聯網交換中心，加快建設國際數據港。在政府數據開放方面，海南建立政府數據統一開放平臺，上海建立公共數據開放平臺。在數字服務開放方面，中國建立北京中關村、天津經濟技術開發區、上海浦東軟件園等12家數字服務出口基地，加快數字服務出口。

另一方面，中國已建立了較為完善的法律法規來嚴格限制跨境數據自由流動，國內基礎性規制層面的準備已較為充分。《網絡安全法》、《征信業管理條例》、《金融信息保護工作的通知》、《網約車經營服務管理暫行辦法》等法規要求相應行業必須遵循數據本地化存儲與處理的規定。相關領域計算設備需設置在中國境內。《數據安全法》和《個人信息保護法》對數據的跨境流動和個人信息保護給予了嚴格詳細的法律規制。在數字知識產權方面，出臺《網絡安全法》和《應用安全可控信息技術指導意見》。

競爭中立規則

競爭中立規則有助于維護市場公平競爭，促進市場競爭良性發展。在2008年金融危機后，競爭中立規則越來越受到各國的重視，成為高標準國際經貿規則的重要議題之一。中國也在積極主動對標競爭中立規則。

因國有企業涉及中國經濟的根本，所以中國僅在近幾年國際談判中涉及競爭中立規則的初步商談。在多邊談判中，中國尚未就競爭中立規則展開談判。在區域談判中，此前，中國一直僅在FTA的競爭政策章節中提出原則性倡議，禁止所有企業違反競爭商業行為。中歐全面投資協定（CAI）是中國簽署的首個含有國有企業規則的國際協定，且其國有企業規則基本符合歐美推行的高標準國有企業規則，是中國對標高標準競爭中立規則的突破。

為更好的對標高標準國際經貿規則，中國國內實行了國有企業改革和提升國有企業透明度和行為規范。2015年國務院印發的《關于深化國有企業改革的指導意見》中，對國有企業進行分類，將國有企業劃分為公益性國有企業和商業性國有企業。

在透明度方面，國資委和地方國資委官方網站已主動公布中央及其他地方國有企業名單、政策變化、經營績效以及高管名單。

在國有企業規范方面，2016年起，國務院和國家發改委等部門先后出臺了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》、《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》、《改革國有資本授權經營體制方案》，對以管資本為主的國有資本管理體制，對國有企業的政企不分、政資不分的問題進行改革。

在國企改革方面，采取局部改革和整體推進相結合的措施。中央在以《關于深化國有企業改革的指導意見》為基準，出臺一系列配套政策。各地政府積極踐行國企改革。

產業補貼

規范產業補貼是美國等發達國家謀求的WTO改革的核心內容之一，產業補貼會對國際貿易造成扭曲。為促進公平貿易，在多邊和區域談判層面，各國均規范產業補貼，中國近幾年在規范產業補貼方面做了很多工作。

中國嚴格遵守WTO的《補貼與反補貼措施協定》（SCM），在補貼主體、補貼行為、補貼分類和廢止補貼等問題上都在規范中。

在區域談判中，CAI對服務部門的補貼規定了透明度義務，要求與中國進行磋商，以便提供有關補貼的更多信息。

中國逐漸規范國內補貼，并出臺具體管理辦法，規范補貼項目資金管理，提升透明度，完善農業補貼政策體系，規范特定領域或特定項目補貼資金的分配、管理和使用，創新補貼核算辦法等方面實行改革。

根據WTO規定，中國相關部門定期統計全國相關財政補貼情況，向WTO通報并公開。完善農業補貼政策體系。改革補貼分配方式，創新補貼核算辦法。完善補貼機制，優化補貼要素。

知識產權保護

在技術為核心競爭力的時代，知識產權保護愈加受到各國的重視。高標準國際經貿規則對知識產權保護達到了前所未有的嚴格程度。中國也在不斷強化知識產權保護。

中國1980年加入世界知識產權組織（WIPO），簽署一系列公約。2001年中國加入WTO后，自覺遵守《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPs），實行符合TRIPs規則的知識產權保護。

區域談判方面，中國的知識產權保護從最初的中韓FTA、中澳FTA只涉及原則性條款，到RCEP中規定具體約束條款，實行漸進式保護。在規則內容方面，主要以TRIPs為藍本，強調知識產權保護與公共利益平衡。一是強調知識產權與公共健康的關系。二是重視遺傳資源、民間文藝和傳統知識的保護，對遺傳資源、民間文藝等設置實質性內容。三是知識產權保護范圍、保護水平及法律措施標準有所提升。

中國針對其在中美經貿協議第一階段以及中歐全面投資協定中所提出的知識產權規則，作了相應的立法和修法，完善知識產權保護法律，加大侵權力度的執法，提升知識產權保護程度。同時，在自貿港/區進行先行先試，對標高標準知識產權保護規則。

一是完備知識產權保護法律法規。

二是健全侵權懲罰性賠償制度。一方面，中國在民法典中對專利法、商標法、反不正當競爭法以及著作法進行了修改，明確建立了知識產權侵權懲罰性賠償制度。另一方面，中國在北京、上海、廣州和海南設立專門的知識產權法院，強化知識產權運用和保護。

三是更為嚴格的商業秘密保護。

四是加大數字環境下商標、版權侵權及相關侵權行為的執法。

五是在自貿區/港線性對標高標準知識產權規則。

勞工標準

勞動力是重要的生產要素，勞工標準不僅涉及經濟發展的比較優勢，也涉及到一國的國內制度。低廉的勞動力成本是發展中國家的比較優勢，但為符合可持續發展要求，中國正在逐漸提高勞工標準。

多邊談判層面，中國1960年加入國際勞工組織（ILO），加入25個國際勞工組織條約，并將國際勞動組織（ILO）的4項核心標準作為確立國內勞工規則相關法律法規的基礎。

區域談判層面，在自由貿易協定中，中國僅與智利、瑞士、新西蘭簽署《勞動合作諒解備忘錄》，對勞工領域的交流和合作提出原則性倡議。CAI中對勞工標準進行具體規定，特別強調中國應加快加入批準禁止強迫勞動的兩項核心勞工公約（即第29號和第105號公約），同時還進一步擴大了中歐雙方在其他國際文件中的承諾。

中國逐漸重視勞工的保護，出臺一系列法律法規保障勞工權益，履行國際勞工組織的義務。關于最低工資，關于結社自由權、關于集體談判權、關于強迫勞動、關于童工保護、關于勞動糾紛、關于工作時間、關于職業安全和健康保障，各部委出臺了一系列措施。

環境保護

可持續發展問題一直是國際社會重點關注的問題，以犧牲環境作為發展經濟的道路已經難以前行。中國為實現可持續發展，踐行“綠色發展”理念，逐漸提升環保標準。

多邊談判中，中國積極加入世界環境保護組織、國際環境情報網，綠色和平組織，簽署《氣候變化框架公約》①等多種國際公約，履行環保義務。

在區域談判中，中國在中國-瑞士FTA、中國-韓國FTA、中國-智利FTA升級協定以及中國-新西蘭FTA升級協定中設有“環境與貿易”專章。在CAI中，中國承諾不降低環境保護標準吸引投資，不為保護主義目的使用環境保護規則，支持企業履行社會責任，同時，CAI強調有效執行《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》。在《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中明確提出強化基礎設施綠色低碳建設和運營管理，加強生態環境、生物多樣性和應對氣候變化合作。

中國在國內改革中，第一，中國完善法律法規。目前，中國以地方性環境法規為主體，結合環境基本法、環境資源保護法等法律法規形成了中國現有環境法體系。同時，中國近年來通過修改《固體廢物污染環境防治法》和《海洋環境保護法》來滿足國民對環境質量要求的提高。

第二，健全環境保護制度。中國已確立生態文明建設目標評價考核制度和責任追究制度等一系列制度，以保證環境保護措施的實施效果。

第三，注重綠色發展，實行低碳經濟。2014年中國修訂《環保法》以來，增強了環境污染的處罰標準，關閉了多家環境污染較重企業。一方面，中國加速開發并利用新能源，推動煤炭和新能源優化組合，另一方面，各省市已制定2030年前碳排放達峰行動方案，推動行業低碳化改造，同時，中央對各省市實行碳排放權配額，激勵各省市落實節能減排，推動綠色產業發展。

第四，《鼓勵外商投資產業目錄》聚焦綠色環保產業。

中國尋求對標的具體規則內容

中國申請加入CPTPP，尋求對標的高標準規則主要以對標CPTPP為主。CPTPP中的高標準規則實質上是發達國家遏制發展中國家快速發展的工具，有些規則過高，不利于發展中國家的發展，中國無法完全對標。因此，中國根據自身發展目標和發展方式，主動參與國際談判，針對中國難以對標或不能對標的規則與發達國家博弈，謀求中國最大利益。

數字貿易規則

美歐所提出的高標準數字貿易規則中，關于數字產品待遇、數字知識產權保護、網絡開放、政府數據開放、爭端解決等規則，中國在多邊以及區域自由貿易協定中，均暫且擱置。中國之所以對此問題保留談判空間，主要出于以下幾方面考慮：一是數字產品概念尚未具有統一的界定，無法對數字產品的非歧視待遇設置規則；二是數字技術的外溢性弱，如果對數字知識產權（源代碼、算法以及密鑰等技術）實行嚴格的保護，不利于發展中國家對數字技術的獲取以及全球數字技術進步，將進一步擴大數字鴻溝；三是網絡開放和政府數據開放，涉及國家安全問題，中國一直以來建立網絡防火墻，并對網頁內容實行安全過濾；四是爭端解決方面，中國在RCEP中指出，同意采用磋商的方式進行爭端解決，而非美國采取的強制性措施。

由于以上幾方面涉及的問題均是在國際談判中存在分歧的問題，也是中國所重視發展的根本性問題，中國在此方面對標的難度較大，還需基于中國立場，提出中國訴求。

競爭中立規則

美國等發達國家所推行的競爭中立規則，表面上是維護市場公平，實質上是對國有企業參與市場活動的限制，消除國有企業的凈競爭優勢。中國與資本主義國家經濟體制不同，實行以公有制為主體的市場經濟制度，國有企業涉及國家根本。因而，CPTPP中的部分競爭中立規則對中國并不適用。

一是國有企業范圍。CPTPP所界定的國有企業，僅指中央政府或聯邦政府投資或參與控制的企業，“競爭中立”規則僅針對中央級國企，此類國企數量較少，而大量的地方國企不適用規則。中國將國有企業分為公益性國企和商業性國企。公益性國企不適用競爭中立規則。

二是透明度方面，CAI的透明度較CPTPP較低。CAI不要求締約方主動提供國有企業和制定壟斷的清單并定期更新；不強制要求締約方披露國有企業的相關信息，僅在一方利益受損提出要求時，另一方才有披露義務。在國內，國有企業信息透明度與CPTPP要求差距較大。國有企業相關信息主要由中央及地方國資委向社會公開披露，而企業層面只是定向報告，未做到向全社會公開披露。國有企業按要求定期向國資委報告財務狀況、生產經營狀況和國有資產保值增值狀況等信息。

三是非歧視性待遇和商業考慮方面，CPTPP中要求將商業考慮提升到與非歧視性待遇同等地位，意味著只要國有企業的商業活動沒有完全遵從商業考慮，就違反了規則，極大限制了國有企業參與市場活動的范圍。CAI中更多的是強調市場約束，締約方應確保涵蓋實體從事商業活動時，以利潤為基礎且接受市場力量約束。

四是例外設置范圍。例外事項不適用非歧視性待遇和商業考慮義務。

產業補貼

中國財政補貼種類繁多、分布廣泛、數量龐大，涉及生產、流通、分配、消費等各環節，涵蓋各個領域。但中國財政補貼依然存在較多問題，距離規范產業補貼差距較大。存在補貼制度不完善、補貼項目設計不科學、補貼管理不規范、補貼公開透明度缺乏等問題。

知識產權保護

知識產權保護程度并不是越高越好，過度的知識產權保護會阻礙技術進步，不利于發展中國家的發展。RCEP知識產權保護標準較CPTPP的標準仍然較低，部分內容中國尚未對標。

一是知識產權保護范圍較小。二是知識產權保護期限未延長。三是執法標準較低。四是數字環境下知識產權的執法要求，僅規定實施程序適用于數字環境中侵犯著作權或相關權利及商標的行為，不要求互聯網服務提供者提供侵權者信息以及互聯網服務提供者移除侵權材料。

勞工標準

中國所實行的勞工標準較CPTPP中的勞工標準差距較大。一是基本勞工權利方面。二是勞工保護水平。三是爭端解決機制。四是強化勞工與貿易聯系。

環境保護

中國雖逐漸提升環境保護水平，但依然同CPTPP等高標準環境保護水平具有差距。一是具體保護范圍方面。二是信息公開和公眾參與方面。三是合作機制方面。四是爭端解決機制。中國缺乏解決環境爭議的機制，僅提出環境爭議不適用爭端解決機制。

對標國際經貿規則的歷史經驗

高標準國際經貿規則旨在推動貿易、投資自由化便利化，是國際經貿規則的發展趨勢，其實質是體現了發達國家的價值觀，是發達國家重塑其國際經濟核心地位的工具。因而，中國在對標高標準國際經貿規則過程中，以保障國家經濟安全為前提，采取局部試驗與總體推進的漸進方式和協議開放與主動對標相結合的具體措施，實現開放與改革的良性互動，逐步深度融入全球經濟治理。

安全性

保障國家經濟安全是對標高標準國際經貿規則的前提。高標準國際經貿規則充分反映了發達國家的訴求。而中國的經濟體制、經濟發展階段、經濟發展模式均與美歐不同，如果僅是照搬高標準規則，貿然開放，提升勞工、知識產權、環境保護標準，勢必會對中國的經濟安全以及經濟發展帶來負面影響。在對標高標準規則過程中，要充分考慮上述因素的制約。本著這一原則，在中歐全面投資協定中，初步探索競爭中立規則，在多邊層面堅持中國立場；為維護網絡安全，數字貿易網絡開放和跨境數據流動方面，中國持保留意見和實行嚴格的監管措施；為防止技術過度保護造成的負面影響，中國暫且擱置數字知識產權保護規則的確立，并根據中國發展需求適當提升知識產權保護；為平衡經濟發展和公共利益，在勞工標準和環境保護方面，從中國立場出發，適度提升標準。

漸進性

為防范對標風險，中國在對標過程中采取局部試驗與總體推進的循序漸進方式。對于環境保護、國有企業改革、政府采購、透明度、貨物貿易、原產地規則和中小企業合作等涉及全局領域的規則，中國通過完善法律法規、健全監管體制、出臺相關政策措施等，在全國范圍內實行初步對標。對于數字貿易規則、服務貿易開放、市場準入、勞工標準、知識產權保護和金融服務等領域，中國在自貿區/港開展先行先試試點，在風險可控的情況下，大膽開拓創新，形成更多制度創新成果，引領全國的改革開放和外貿體制改革。

前瞻性

為降低被動改革所帶來的高行政成本，中國采取協議開放與主動對標相結合的方式，對標高標準規則，深度參與全球治理。在國際談判層面，中國積極參與多邊改革談判，主動升級已簽署的自由貿易協定，探索同發達國家簽訂高標準的經貿協定，實現協議開放。在國內改革層面，為降低被動改革成本，更易達成高標準經貿規則，中國通過研判高標準規則的發展趨勢，國內率先實行國有企業改革、探索跨境數據自由流動和數據安全、提升環境保護水平、縮減外資準入負面清單等改革措施，主動對標高標準規則的要求。

協調性

主動對標高標準規則，按照市場決定資源配置的經濟體制建立與完善過程，形成以開放促改革，以改革促開放的良性互動。高標準國際經貿規則，更多涉及一國的國內規制，要求擴大市場開放，極大削減“邊境后”貿易壁壘。主動對標有效發揮了倒逼國內行政、外貿體制及其他經濟管理體制改革的功能，經濟制度的變遷使得貿易、投資自由化便利化程度大大提高，營商環境大幅優化，提升外資外貿競爭力，促進經濟進一步發展。

（編輯 季節）

本文是2022年10月國家發改委委托中信改革發展研究基金會所做課題《雙循環背景下我國改革開放新路徑研究》（社科工作辦函字【2022】19號）的摘編。

① 國際經濟組織是指，兩個或兩個以上國家政府或民間團體為了實現共同的經濟目標，通過一定的協議形式建立的具有常設組織機構和經濟職能的組織，可分為多邊經濟組織、諸邊經濟組織、區域經濟組織和雙邊經濟組織。多邊經濟組織主要指世界貿易組織（WTO），諸邊經濟組織主要是指WTO成員國自愿參加的貿易協定，區域經濟組織是指兩個以上國家或地區締結的貿易協定，雙邊經濟組織是指兩個國家或地區締結的貿易協定。

① 發達國家僅包括澳大利亞、新西蘭、新加坡、瑞士、冰島。

② 本課題中，中國尚未加入的國際經濟組織不包括雙邊經濟組織，只包括區域經濟組織。

① 即《巴黎協定》。