農村人居環境整治中的政策規避問題及其矯正

曲延春 趙廣健

摘 要：農村人居環境整治既是鄉村生態振興必須解決的重點和難點問題，也是實現我國鄉村可持續發展、建設宜居宜業和美鄉村的現實需要和關鍵所在。當前，農村人居環境整治中的政策規避問題不僅嚴重影響了政策實施效果，而且制約了農村人居環境整治工作的進程。農村人居環境整治中政策規避問題產生的根源主要在于相關政策設計缺陷、執行主體執行偏差以及目標群體動力缺失。矯正政策規避問題，完善相關政策設計是基礎條件，提高執行主體能力是關鍵所在，增強目標群體動力是重要措施。

關鍵詞：農村人居環境整治；政策規避；執行主體；目標群體；政策設計

中圖分類號：D616

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2023）07-0081-07

基金項目：國家社會科學基金項目“鄉村振興戰略背景下鄉鎮政府職能轉變的內生動力研究”（19BZZ080）。

作者簡介：曲延春（1974—），男，山東武城人，山東師范大學公共管理學院教授，博士生導師，研究方向：政府管理與鄉村治理；趙廣健（1998—），男，山東臨沂人，山東師范大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：鄉村治理。

一、問題的提出與文獻綜述

黨的二十大報告指出：“深入推進環境污染防治。提升環境基礎設施建設水平，推進城鄉人居環境整治。”農村人居環境整治既是鄉村生態振興必須解決的重點和難點，也是實現我國鄉村可持續發展、建設宜居宜業和美鄉村的現實需要和關鍵所在。2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案》。截至2020年底，三年行動方案目標任務基本完成，整治行動初見成效，但由于相關政策設計缺陷、執行主體執行偏差、目標群體動力缺失等所導致的政策規避問題一定程度上影響了農村人居環境整治的效果，“仍存在人居環境地區不均衡、發展不充分等問題”［1］。在全國層面，“總體上來講，對生活垃圾分類的農戶比例為54.72%，但區域差異性非常明顯，東部地區為60.79%，而中部、東北和西部地區分別為34.77%、38.87%、40.45%”。農村污水直接排放的農戶比例，“東部、中部、東北、西部地區分別為33.33%、60.37%、90.08%、65.12%”［2］。因此，《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021-2025年）》進一步提出要全面提升農村人居環境質量。

農村人居環境整治工作的重要現實意義以及面臨的實踐困境，使其成為學界研究的熱點問題。在現有研究中，眾多學者從不同視角指出了農村人居環境整治中存在的問題。首先，基于政府視角的分析。政府特別是地方政府是農村人居環境整治的首要主體。陳秋紅等界定了農村人居環境整治的政府角色，即政府應充當“掌舵人”角色，進行權力“松綁”，還權于市場、還權于社會［3］。任丙強基于央地關系視角提出，政治激勵和晉升激勵對于地方政府環境政策執行具有積極作用，而財政激勵具有消極作用［4］。張坤鑫以259個中國地級行政區2011—2018年的面板數據為樣本，分析了地方政府環境注意力對環境政策執行力的影響，并提出當壓力型體制下的環境注意力分配超過地方政府的現實條件和實際能力時會誘發地方政府的避責行為［5］。于水等認為，對于農村環境整治，政府需要實現由管控式環境治理邏輯向參與式環境治理邏輯的轉變［6］。皮俊鋒等則結合重慶市地方實踐分析了政府在農村人居環境整治中面臨的規制能力不足困境［7］。其次，基于農民視角的分析。農民既是農村人居環境整治的治理主體，又是受益主體。從公共政策的角度而言，農民還是人居環境整治政策的目標群體和政策客體。當前農村人居環境整治中村民參與度不足，存在政府干農民看、不想參與、參與不了的情況［8］。對此，王波認為，我國農村環境整治中面臨的突出問題就是村民內生動力不足［9］。呂建華等認為，農村環境治理存在村民集體不作為的新問題［10］。杜焱強等認為，集體不作為現象的產生是政府角色錯位及其消極回應、農村轉型期村莊治理能力不足、農民權責不匹配等多重因素相互交織的結果［11］。最后，基于政策本身視角的分析。政策設計的可行性、適應性等政策內容本身也是影響政策執行的重要因素。何瓦特等認為，農村環境政策受到政策文本模糊與地方政府執行沖突的影響，因此形成實際中“政策空轉”困境［12］。劉鵬等則分析了我國農村人居環境整治存在的制度供給不足等問題［13］。鞠昌華等重點分析了農村人居環境整治配套經濟政策不足問題，如稅收支持政策過嚴、金融支持政策少等［14］。朱琳等認為，農村人居環境整治存在技術政策針對性和前瞻性不足、評價政策缺乏技術評價和審查制度、支持政策研發和示范推廣體系不健全等政策問題［15］。總之，學界對農村人居環境整治困境從不同視角進行了分析，這些分析對于推進農村人居環境整治具有積極作用。但是，農村人居環境整治中存在的問題很難說是某一方面因素所導致的，而是多方面因素綜合作用的結果。實際上，無論是從哪一角度進行分析，農村人居環境整治中存在的問題都可以歸結為政策規避問題。

二、農村人居環境整治中政策規避問題的產生根源

所謂政策規避就是指在政策執行過程中，執行主體或目標群體采取有意偏離、違背政策目標的行為或者以消極不作為來逃避、妨礙、干擾政策對相關利益的調整和分配，從而使政策目標不能實現的現象和情形［16］。政策規避是對政策原本內容的漠視，是實現既定目標的重要障礙，其本質是“政策執行與政策目標之間的背離”［17］。農村人居環境整治中之所以出現政策規避問題，其根源就在于相關政策設計缺陷、執行主體執行偏差以及目標群體動力缺失。

（一）相關政策設計缺陷

相關政策設計缺陷為政策規避問題的產生提供了制度空間。在中央政府引領和推動下，盡管各地紛紛推動本地農村人居環境整治，但由于政策設計存在缺陷，部分地區農村人居環境整治未能取得預期效果。

一方面，政策設計可行性不足。政策設計既要高瞻遠矚、把握全局，又要立足實踐、因地制宜。由于我國農村地域廣闊，不同地區經濟社會發展情況不同，因而當前政策“硬標準”與地區差異治理方式存在矛盾，嚴重制約了人居環境整治工作的進展。推動人居環境整治，需要在接納和利用自上而下的制度的同時將“硬標準”以柔性的方式導入農民的日常生活實踐之中［18］。目前，我國相繼出臺了《農村生活污水處理工程技術標準》（GB/T51347-2019）、《村莊整治技術標準》（GB/T50445-2019）、《關于推動農村人居環境標準體系建設的指導意見》等標準。一系列標準的出臺雖使農村人居環境整治工作更具標準化，為這一工作提供了指導，但在實際執行中，由于農民生活的多樣且松散性特點，很容易導致與整治標準產生矛盾。而部分地方政府在政策執行中直接照搬照抄整治標準，沒有考慮當地實際因地制宜，嚴重影響了政策執行，導致人居環境整治效果不佳。例如，在內蒙古自治區典型農牧交錯帶G村，村民認為，“生活中的絕大多數垃圾都會通過農牧業生產實現循環再利用，他們垃圾處理的難點主要在于短時間無法降解的動物皮毛、大型秸稈等生產垃圾，對于這些垃圾，目前分類標準并不適用，處理方式尚不明確”［19］。政策設計可行性不足已成為農村人居環境整治中的主要癥結，容易造成政策對接不暢、政策針對性不強、政策執行效果不佳，影響政策最終落實。

另一方面，政策設計利益包容性不夠。一般來講，任何一項公共政策的實施都會涉及利益的調整，因而可以說，“公共政策本質上是對利益分配的劃分”［17］。任何一項公共政策的設計都既要考慮長遠利益，又要考慮近期利益；既要考慮整體利益，也要考慮局部利益。哪怕僅僅是對局部少數人利益的忽視，也有可能成為公共政策公共利益實現的阻礙因素。因此，只有實現各種利益的均衡，政策才能夠順利實施。對于農村人居環境整治政策而言，利益的均衡集中體現在環境治理的公共利益與農村居民的實際利益之間如何達成平衡。當前，農村人居環境整治政策與農村居民的實際生活存在一定的矛盾沖突，部分農民由于思想觀念、教育經歷、生活習慣等諸多原因，認為人居環境整治會使自己利益受損從而阻礙人居環境整治工作，甚至會導致目標群體在某種程度上存在對抗行為。就政策執行主體而言，執行主體出于工作任務壓力和維護自身利益的需要，必須推動人居環境整治工作，而整治工作只要觸及農民自身利益就會引發農民的不滿與反對，從而導致政策執行阻力過大，基層政府的工作難以推進，造成政策停滯。例如，隨著政績考核壓力逐步增大，山西省岔鎮政府于2020年5月通知D村推行禁燃秸稈政策，D村迫于行政壓力嚴格管控焚燒秸稈行為，但“禁而不治”的執行策略難以很好地處置滯積的秸稈，從而引起農民抱怨。2020年10月，岔鎮政府回應民情輿論，根據上級政府指示擬定解決方案，基層干部先后召開兩次會議調適政策方案但皆未能促成民眾參與［20］。此外，現有政策設計中缺少系統科學的獎懲機制，對政策執行主體和目標群體的正向激勵不足，再加上考核機制、監督機制等不完善，難以對執行主體與目標群體雙方形成約束，這也為政策對抗提供了可能。

（二）執行主體執行偏差

執行主體執行偏差是農村人居環境整治中政策規避問題產生的重要因素，“政策執行主體對公共政策的認同態度和政策執行的實際水平很大程度上決定了政策執行的成效”［21］。執行主體因為政策認知缺陷、能力欠缺往往導致農村人居環境整治的策略性應對、低效執行等政策規避問題。

政策認知缺陷是指政策執行者受認知圖式、知識素質、政策文化等影響，不能較好理解政策的價值、內容、本質、界限和關系，進而導致政策執行出現偏差［22］。從政府的角度看，由于農村人居環境整治政策的執行深深嵌入地方復雜利益之中，因而部分地方政府往往會糾結于環境治理與經濟發展的矛盾，從而導致“一邊治理、一邊污染”的狀況。同時，由于農村人居環境整治更多的是依靠中央政府自上而下的動員式治理，環境整治政策執行較多依賴自上而下的監督和激勵，存在著行政責任“政治化”特點［4］，一定程度上會造成部分基層執行主體將環境整治看作短期任務，僅僅為了完成上級要求的指標而敷衍執行，缺乏長遠規劃，造成形式化執行問題凸顯。顯然，當農村人居環境整治工作成為自上而下的政治任務時，地方政府盡管在形式上同上級保持著高度的一致，但在實際執行過程中卻往往采取“變通”策略［23］。

農村人居環境整治政策的策略執行，加之政策執行主體的能力欠缺，必然導致政策規避問題。農村環境治理既是政治性強的專業任務，也是專業性強的政治任務［24］。當前，人居環境整治任務重、技術要求高，執行主體未受過系統化培訓，能崗不匹配現象明顯。治理人員數量不足、年齡結構老化、政策理解能力差、學歷偏低等因素使得基層執行主體實踐能力嚴重滯后于整治的實踐需要，工作能力難以滿足整治的專業需求。由于壓力型體制的目標設置和激勵強度與基層政府的實際能力不相匹配，造成基層政府只追求眼前的具體目標，不顧及長遠發展的戰略目標［25］。此外，由于不同部門之間尚未形成聯動機制，難以實現有效的協同治理，政策執行效率大大降低，出現多頭領導、各自為政、管理混亂的局面，阻礙了農村人居環境整治工作進程。如在廣州農村河道黑臭水治理中，由于缺乏整體性思維，上下游各自為政，跨區域缺乏協調性與統一性導致黑臭水體無法實現“長治久清”［26］。

（三）目標群體動力缺失

任何政策的有效執行，都應該得到政策客體即目標群體的支持。農民是農村人居環境整治政策的目標群體，也是環境整治的重要主體力量。農村人居環境整治應整合農民利益訴求，形成集體共識，激發農民內生動力。然而，由政府自上而下主導的環境整治模式反而使農民成為被動的目標群體，弱化了農民的積極主動性，目標群體表現出政策冷漠、政策抗拒等政策規避行為。

農民是農村生活的主體，既是環境破壞的直接受損者，又是環境改善的受益者，理應積極地參與到環境整治中來，自覺承擔起農村人居環境整治的責任。但實際情況則是部分地區農民參與性不高，農民主體地位未得到充分尊重，甚至被排除在農村人居環境整治過程之外。缺乏參與的環境治理不僅會讓農民對政府及村莊事務產生距離感，而且會降低農民對政府決策的認可和環境保護的義務感［27］。由于政府在農村人居環境整治工作中起主導作用，各項政策安排都是自上而下制定執行的，農村人居環境整治政策從制定到執行沒有充分考慮農民訴求，被動地接受政策使得農村居民缺乏主動性與積極性，內生動力明顯不足。如根據學者對天津市涉農地區的調查，僅有43.5%的受訪者對農村人居環境整治具有參與積極性，56.5%的受訪者缺乏參與積極性［28］。再如，在武漢市黃陂區Y村，“村莊人居環境整治屬于村民公共利益的一部分，然而在Y村有限的行政資源輸入過程中，卻被村民當成謀求金錢利益的手段”［29］。故而，部分農民抱有“你當你的干部，我當我的老百姓”的心態，參與人居環境治理的積極性和主動性有著不同程度的弱化［30］，呈現出政策冷漠的消極狀態。

如果說政策冷漠僅僅是農民對農村人居環境整治態度上的不關心，那么政策抗拒則是農民在行為上的對抗。在鄉村基層治理中，村干部在行政壓力下逐漸成為了政策的被動執行者。在農村人居環境整治工作中，農村兩委組織逐漸被上級政府行政吸納，“地方政府對村級組織的行政吸納，保障了村級組織落實農村人居環境治理工作的有效性，但同時也弱化了村級組織的自主性以及對群眾的動員性”［31］。本應是村莊“當家人”的村級組織，有時難以代表村民表達合理訴求，甚至在某些情況下與本村居民發生沖突。可以說，行政控制弱化了村干部回應農民需求的動力，而快速提高工作進度的要求壓縮了村干部開展群眾工作的空間［32］，這些都會在一定程度上造成干群關系的割裂。農民在農村人居環境整治中的長期“失語”狀態，不僅會導致不滿情緒增長，而且有可能導致政策執行中的對抗行為。

三、農村人居環境整治中政策規避問題的矯正路徑

我國農村人居環境整治工作任重道遠，環境整治政策執行中的政策規避問題嚴重制約了政策執行效果。針對農村人居環境整治中政策規避問題的產生根源，應從完善政策設計、提高執行主體能力、增強目標群體動力等方面采取矯正措施。

（一）完善相關政策設計是矯正政策規避問題的基礎條件

從政策設計層面看，當前農村人居環境整治政策設計缺陷是產生政策規避的重要原因，基層治理中的政策規避問題會大大影響政策預期效果。破解政策規避問題必須在政策設計上予以完善與創新。

提高政策設計的可行性。“農村人居環境整治的模式不能盲目復刻，而是要推進本地化創新。”［33］農村人居環境整治工作是一項系統工程，需要處理好因地制宜與全局統籌的問題。合理的政策設計指引實踐，有利于降低政策執行難度，破解政策規避問題。我國農村資源差異較大，農村發展狀況也各有不同，應根據村莊發展階段和地方財政能力，依次、漸進、梯度實施人居環境整治［34］。比如，東部沿海地區可以借助其經濟優勢率先建設高質量人居環境示范區；中西部則應該在保證農民生活的同時保證環境宜居。地方政府在推動人居環境整治時既要遵循國家人居環境整治政策確定的原則、目標，又要結合當地實況因地制宜、因村制宜。應充分考慮農民生活習慣，根據本地的地域特點、經濟發展、環境現狀等將整治標準與政策內容嵌入農民生活中，有重點、有計劃地推進農村人居環境整治，實現政策“軟著陸”。

增強政策設計的利益包容性。利益協調能夠讓治理主體之間的利益訴求得到常態化的溝通，一定程度上避免主體之間的矛盾沖突［35］。增強政策設計的利益包容性不僅要增強執行主體與目標群體的聯系，而且要實現執行主體與目標群體的合作共贏。在農村人居環境整治中，要重視保障農民的利益。在利益表達上，應拓寬農民利益表達渠道，將其合理利益訴求整合到人居環境整治方案中來；在利益分配上，應將農民利益放在首要位置，使其切實感受到農村人居環境整治帶來的好處；在利益補償上，地方政府需要對利益受損的居民進行補償，保障農民合法利益。此外，還應通過村規民約，約束農民的行為，充分發揮村規民約等自治性手段在農民環境意識提升和人居環境整治中的作用。

（二）提高執行主體能力是矯正政策規避問題的關鍵所在

從執行主體層面來看，執行主體政策認知缺陷、能力欠缺必然導致政策規避問題。破除政策規避，必須提高執行主體能力。

提高執行主體的政策認知。政策認知程度是政策執行能力的重要體現，影響著政策執行效果。農村環境資源的公共性和整治的復雜性要求農村人居環境整治以政府主導為基本方向。應著力提高執行主體的政策認知，通過加強思想教育、完善監督機制等方式，規范執行主體的行為。地方政府應通過“自上而下”的政策宣傳方式，遵循因時制宜、因地制宜的原則，對鄉鎮干部、村干部等基層執行主體進行系統培訓，提高執行主體對政策的認知程度、理解能力，從而使其準確把握政策內涵和整治目標，提高政策認知程度。基層執行主體還應在充分認識人居環境整治價值的同時，通過靈活多樣的宣傳形式加深農村居民對人居環境整治工作的認識，引導農村居民接受政策并參與到政策執行中。

提高執行主體的治理水平。農村人居環境整治是基層治理的重要內容，基層執行主體在承擔更多治理任務的同時應強化相應的專業技術和培訓。政策執行主體的主觀能動性決定了整治政策的實施方向，政策執行主體的專業能力決定了整治政策的實施效果。應根據人居環境整治的實際需要，確定培訓方案，加強對基層執行主體的培訓，不斷提高執行主體的自身素質和治理能力，提升其政策理解能力、信息搜集能力、貫徹落實政策的能力，增強政策判斷力，從而提高執行主體的治理水平，進一步增強基層治理實效。農村人居環境整治是一個長期的過程，涉及部門眾多，應堅持整體性思維，有效整合公共資源，推動部門間協同合作，進一步提升農村人居環境治理效能。此外，應建立合理的獎懲機制、考核機制、評價機制，明確領導干部與基層治理人員的工作范圍及責任，定期考核，獎罰分明，充分激發執行主體的積極性，確保人居環境整治工作高效實施。

（三）增強目標群體動力是矯正政策規避問題的重要措施

從目標群體層面來看，“村民主體性的缺失，是我國當前鄉村建設所面臨的既棘手又緊迫的治理困境”［36］。推動農村人居環境整治的核心是契合農民需求、滿足農民需要，充分發揮農民的主體作用，組織和引導廣大農民參與。

突出農民主體地位。“作為鄉村生活和農業發展的主體，農民自然是生態價值的保護主體。”［37］地方政府應堅持問需于民、堅持農民主體原則，發揮統籌全局的作用。基層政府應在推動農村人居環境整治時考慮農民生活的便利性，尊重農民意愿，保障農村居民的知情權、參與權、表達權、監督權，鼓勵并引導農村居民參與到政策設計、政策執行中，不斷提升農村居民的內生動力，從而實現人居環境的持續性治理。農村自治組織應充分發揮重要作用，提高農村人居環境整治能力，克服政策落地的現實阻礙。例如，浙江嘉興在農村環境治理中強化農村居民對污染企業的“抽查點名權”與否決權，保障農民的參與權與監督權［38］。這不僅調動了農民的行動熱情，而且充分發揮了農民的監督作用，保障了農民為人居環境整治做出的努力。

激勵農民積極參與。農民作為村莊生活的主體，是環境質量改善的最終受益者，同時也應成為環境整治的主要參與者，農民的積極參與將成為人居環境整治的內在動力。村干部作為人居環境整治工作村莊內部的具體組織者，應找準自身角色定位，主動承擔責任，發揮模范帶頭作用，要與農民群眾構建平等交流、雙向互動的和諧關系。一方面要尊重農民、關心農民、幫助農民，另一方面要動員農民、引導農民。利用農民喜聞樂見的方式，不斷發揮村自治組織的引導作用，進一步增強農民對環境保護重要性的認識。在農村人居環境整治中，應建立以農民反饋為核心的工作機制，通過積分制、建設美麗庭院等各種措施激勵農民參與到人居環境整治工作中。同時，充分發揮農村社會資本在農村人居環境治理中的作用，從根本上激發農民參與人居環境整治的內在動力。

結語

政策規避問題的產生是理想政策目標與實際政策執行之間沖突的外在顯現。農村人居環境整治中的政策規避，一方面削弱了政策實施效果，另一方面阻礙了農村人居環境整治的工作進程以及鄉村生態振興的實現。針對農村人居環境整治中政策規避問題產生的根源，不僅應從相關政策設計方面提高政策可行性、增強利益包容性，而且應切實提高執行主體的政策認知、提高執行主體的治理水平，同時在目標群體方面要突出農民主體地位、激勵農民積極參與。唯此，才能助推實現黨的二十大提出的未來五年“城鄉人居環境明顯改善，美麗中國建設成效顯著”這一重要目標任務。

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【責任編輯：雨蕙】