農(nóng)村人居環(huán)境整治中的政策規(guī)避問題及其矯正

曲延春 趙廣健

摘 要：農(nóng)村人居環(huán)境整治既是鄉(xiāng)村生態(tài)振興必須解決的重點和難點問題，也是實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的現(xiàn)實需要和關(guān)鍵所在。當(dāng)前，農(nóng)村人居環(huán)境整治中的政策規(guī)避問題不僅嚴(yán)重影響了政策實施效果，而且制約了農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的進(jìn)程。農(nóng)村人居環(huán)境整治中政策規(guī)避問題產(chǎn)生的根源主要在于相關(guān)政策設(shè)計缺陷、執(zhí)行主體執(zhí)行偏差以及目標(biāo)群體動力缺失。矯正政策規(guī)避問題，完善相關(guān)政策設(shè)計是基礎(chǔ)條件，提高執(zhí)行主體能力是關(guān)鍵所在，增強目標(biāo)群體動力是重要措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村人居環(huán)境整治；政策規(guī)避；執(zhí)行主體；目標(biāo)群體；政策設(shè)計

中圖分類號：D616

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2023）07-0081-07

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)生動力研究”（19BZZ080）。

作者簡介：曲延春（1974—），男，山東武城人，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：政府管理與鄉(xiāng)村治理；趙廣健（1998—），男，山東臨沂人，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：鄉(xiāng)村治理。

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

黨的二十大報告指出：“深入推進(jìn)環(huán)境污染防治。提升環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治。”農(nóng)村人居環(huán)境整治既是鄉(xiāng)村生態(tài)振興必須解決的重點和難點，也是實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的現(xiàn)實需要和關(guān)鍵所在。2018年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》。截至2020年底，三年行動方案目標(biāo)任務(wù)基本完成，整治行動初見成效，但由于相關(guān)政策設(shè)計缺陷、執(zhí)行主體執(zhí)行偏差、目標(biāo)群體動力缺失等所導(dǎo)致的政策規(guī)避問題一定程度上影響了農(nóng)村人居環(huán)境整治的效果，“仍存在人居環(huán)境地區(qū)不均衡、發(fā)展不充分等問題”［1］。在全國層面，“總體上來講，對生活垃圾分類的農(nóng)戶比例為54.72%，但區(qū)域差異性非常明顯，東部地區(qū)為60.79%，而中部、東北和西部地區(qū)分別為34.77%、38.87%、40.45%”。農(nóng)村污水直接排放的農(nóng)戶比例，“東部、中部、東北、西部地區(qū)分別為33.33%、60.37%、90.08%、65.12%”［2］。因此，《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021-2025年）》進(jìn)一步提出要全面提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量。

農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的重要現(xiàn)實意義以及面臨的實踐困境，使其成為學(xué)界研究的熱點問題。在現(xiàn)有研究中，眾多學(xué)者從不同視角指出了農(nóng)村人居環(huán)境整治中存在的問題。首先，基于政府視角的分析。政府特別是地方政府是農(nóng)村人居環(huán)境整治的首要主體。陳秋紅等界定了農(nóng)村人居環(huán)境整治的政府角色，即政府應(yīng)充當(dāng)“掌舵人”角色，進(jìn)行權(quán)力“松綁”，還權(quán)于市場、還權(quán)于社會［3］。任丙強基于央地關(guān)系視角提出，政治激勵和晉升激勵對于地方政府環(huán)境政策執(zhí)行具有積極作用，而財政激勵具有消極作用［4］。張坤鑫以259個中國地級行政區(qū)2011—2018年的面板數(shù)據(jù)為樣本，分析了地方政府環(huán)境注意力對環(huán)境政策執(zhí)行力的影響，并提出當(dāng)壓力型體制下的環(huán)境注意力分配超過地方政府的現(xiàn)實條件和實際能力時會誘發(fā)地方政府的避責(zé)行為［5］。于水等認(rèn)為，對于農(nóng)村環(huán)境整治，政府需要實現(xiàn)由管控式環(huán)境治理邏輯向參與式環(huán)境治理邏輯的轉(zhuǎn)變［6］。皮俊鋒等則結(jié)合重慶市地方實踐分析了政府在農(nóng)村人居環(huán)境整治中面臨的規(guī)制能力不足困境［7］。其次，基于農(nóng)民視角的分析。農(nóng)民既是農(nóng)村人居環(huán)境整治的治理主體，又是受益主體。從公共政策的角度而言，農(nóng)民還是人居環(huán)境整治政策的目標(biāo)群體和政策客體。當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治中村民參與度不足，存在政府干農(nóng)民看、不想?yún)⑴c、參與不了的情況［8］。對此，王波認(rèn)為，我國農(nóng)村環(huán)境整治中面臨的突出問題就是村民內(nèi)生動力不足［9］。呂建華等認(rèn)為，農(nóng)村環(huán)境治理存在村民集體不作為的新問題［10］。杜焱強等認(rèn)為，集體不作為現(xiàn)象的產(chǎn)生是政府角色錯位及其消極回應(yīng)、農(nóng)村轉(zhuǎn)型期村莊治理能力不足、農(nóng)民權(quán)責(zé)不匹配等多重因素相互交織的結(jié)果［11］。最后，基于政策本身視角的分析。政策設(shè)計的可行性、適應(yīng)性等政策內(nèi)容本身也是影響政策執(zhí)行的重要因素。何瓦特等認(rèn)為，農(nóng)村環(huán)境政策受到政策文本模糊與地方政府執(zhí)行沖突的影響，因此形成實際中“政策空轉(zhuǎn)”困境［12］。劉鵬等則分析了我國農(nóng)村人居環(huán)境整治存在的制度供給不足等問題［13］。鞠昌華等重點分析了農(nóng)村人居環(huán)境整治配套經(jīng)濟政策不足問題，如稅收支持政策過嚴(yán)、金融支持政策少等［14］。朱琳等認(rèn)為，農(nóng)村人居環(huán)境整治存在技術(shù)政策針對性和前瞻性不足、評價政策缺乏技術(shù)評價和審查制度、支持政策研發(fā)和示范推廣體系不健全等政策問題［15］。總之，學(xué)界對農(nóng)村人居環(huán)境整治困境從不同視角進(jìn)行了分析，這些分析對于推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治具有積極作用。但是，農(nóng)村人居環(huán)境整治中存在的問題很難說是某一方面因素所導(dǎo)致的，而是多方面因素綜合作用的結(jié)果。實際上，無論是從哪一角度進(jìn)行分析，農(nóng)村人居環(huán)境整治中存在的問題都可以歸結(jié)為政策規(guī)避問題。

二、農(nóng)村人居環(huán)境整治中政策規(guī)避問題的產(chǎn)生根源

所謂政策規(guī)避就是指在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體或目標(biāo)群體采取有意偏離、違背政策目標(biāo)的行為或者以消極不作為來逃避、妨礙、干擾政策對相關(guān)利益的調(diào)整和分配，從而使政策目標(biāo)不能實現(xiàn)的現(xiàn)象和情形［16］。政策規(guī)避是對政策原本內(nèi)容的漠視，是實現(xiàn)既定目標(biāo)的重要障礙，其本質(zhì)是“政策執(zhí)行與政策目標(biāo)之間的背離”［17］。農(nóng)村人居環(huán)境整治中之所以出現(xiàn)政策規(guī)避問題，其根源就在于相關(guān)政策設(shè)計缺陷、執(zhí)行主體執(zhí)行偏差以及目標(biāo)群體動力缺失。

（一）相關(guān)政策設(shè)計缺陷

相關(guān)政策設(shè)計缺陷為政策規(guī)避問題的產(chǎn)生提供了制度空間。在中央政府引領(lǐng)和推動下，盡管各地紛紛推動本地農(nóng)村人居環(huán)境整治，但由于政策設(shè)計存在缺陷，部分地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治未能取得預(yù)期效果。

一方面，政策設(shè)計可行性不足。政策設(shè)計既要高瞻遠(yuǎn)矚、把握全局，又要立足實踐、因地制宜。由于我國農(nóng)村地域廣闊，不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況不同，因而當(dāng)前政策“硬標(biāo)準(zhǔn)”與地區(qū)差異治理方式存在矛盾，嚴(yán)重制約了人居環(huán)境整治工作的進(jìn)展。推動人居環(huán)境整治，需要在接納和利用自上而下的制度的同時將“硬標(biāo)準(zhǔn)”以柔性的方式導(dǎo)入農(nóng)民的日常生活實踐之中［18］。目前，我國相繼出臺了《農(nóng)村生活污水處理工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T51347-2019）、《村莊整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50445-2019）、《關(guān)于推動農(nóng)村人居環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》等標(biāo)準(zhǔn)。一系列標(biāo)準(zhǔn)的出臺雖使農(nóng)村人居環(huán)境整治工作更具標(biāo)準(zhǔn)化，為這一工作提供了指導(dǎo)，但在實際執(zhí)行中，由于農(nóng)民生活的多樣且松散性特點，很容易導(dǎo)致與整治標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生矛盾。而部分地方政府在政策執(zhí)行中直接照搬照抄整治標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮當(dāng)?shù)貙嶋H因地制宜，嚴(yán)重影響了政策執(zhí)行，導(dǎo)致人居環(huán)境整治效果不佳。例如，在內(nèi)蒙古自治區(qū)典型農(nóng)牧交錯帶G村，村民認(rèn)為，“生活中的絕大多數(shù)垃圾都會通過農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)循環(huán)再利用，他們垃圾處理的難點主要在于短時間無法降解的動物皮毛、大型秸稈等生產(chǎn)垃圾，對于這些垃圾，目前分類標(biāo)準(zhǔn)并不適用，處理方式尚不明確”［19］。政策設(shè)計可行性不足已成為農(nóng)村人居環(huán)境整治中的主要癥結(jié)，容易造成政策對接不暢、政策針對性不強、政策執(zhí)行效果不佳，影響政策最終落實。

另一方面，政策設(shè)計利益包容性不夠。一般來講，任何一項公共政策的實施都會涉及利益的調(diào)整，因而可以說，“公共政策本質(zhì)上是對利益分配的劃分”［17］。任何一項公共政策的設(shè)計都既要考慮長遠(yuǎn)利益，又要考慮近期利益；既要考慮整體利益，也要考慮局部利益。哪怕僅僅是對局部少數(shù)人利益的忽視，也有可能成為公共政策公共利益實現(xiàn)的阻礙因素。因此，只有實現(xiàn)各種利益的均衡，政策才能夠順利實施。對于農(nóng)村人居環(huán)境整治政策而言，利益的均衡集中體現(xiàn)在環(huán)境治理的公共利益與農(nóng)村居民的實際利益之間如何達(dá)成平衡。當(dāng)前，農(nóng)村人居環(huán)境整治政策與農(nóng)村居民的實際生活存在一定的矛盾沖突，部分農(nóng)民由于思想觀念、教育經(jīng)歷、生活習(xí)慣等諸多原因，認(rèn)為人居環(huán)境整治會使自己利益受損從而阻礙人居環(huán)境整治工作，甚至?xí)?dǎo)致目標(biāo)群體在某種程度上存在對抗行為。就政策執(zhí)行主體而言，執(zhí)行主體出于工作任務(wù)壓力和維護(hù)自身利益的需要，必須推動人居環(huán)境整治工作，而整治工作只要觸及農(nóng)民自身利益就會引發(fā)農(nóng)民的不滿與反對，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行阻力過大，基層政府的工作難以推進(jìn)，造成政策停滯。例如，隨著政績考核壓力逐步增大，山西省岔鎮(zhèn)政府于2020年5月通知D村推行禁燃秸稈政策，D村迫于行政壓力嚴(yán)格管控焚燒秸稈行為，但“禁而不治”的執(zhí)行策略難以很好地處置滯積的秸稈，從而引起農(nóng)民抱怨。2020年10月，岔鎮(zhèn)政府回應(yīng)民情輿論，根據(jù)上級政府指示擬定解決方案，基層干部先后召開兩次會議調(diào)適政策方案但皆未能促成民眾參與［20］。此外，現(xiàn)有政策設(shè)計中缺少系統(tǒng)科學(xué)的獎懲機制，對政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的正向激勵不足，再加上考核機制、監(jiān)督機制等不完善，難以對執(zhí)行主體與目標(biāo)群體雙方形成約束，這也為政策對抗提供了可能。

（二）執(zhí)行主體執(zhí)行偏差

執(zhí)行主體執(zhí)行偏差是農(nóng)村人居環(huán)境整治中政策規(guī)避問題產(chǎn)生的重要因素，“政策執(zhí)行主體對公共政策的認(rèn)同態(tài)度和政策執(zhí)行的實際水平很大程度上決定了政策執(zhí)行的成效”［21］。執(zhí)行主體因為政策認(rèn)知缺陷、能力欠缺往往導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境整治的策略性應(yīng)對、低效執(zhí)行等政策規(guī)避問題。

政策認(rèn)知缺陷是指政策執(zhí)行者受認(rèn)知圖式、知識素質(zhì)、政策文化等影響，不能較好理解政策的價值、內(nèi)容、本質(zhì)、界限和關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差［22］。從政府的角度看，由于農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的執(zhí)行深深嵌入地方復(fù)雜利益之中，因而部分地方政府往往會糾結(jié)于環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，從而導(dǎo)致“一邊治理、一邊污染”的狀況。同時，由于農(nóng)村人居環(huán)境整治更多的是依靠中央政府自上而下的動員式治理，環(huán)境整治政策執(zhí)行較多依賴自上而下的監(jiān)督和激勵，存在著行政責(zé)任“政治化”特點［4］，一定程度上會造成部分基層執(zhí)行主體將環(huán)境整治看作短期任務(wù)，僅僅為了完成上級要求的指標(biāo)而敷衍執(zhí)行，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，造成形式化執(zhí)行問題凸顯。顯然，當(dāng)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作成為自上而下的政治任務(wù)時，地方政府盡管在形式上同上級保持著高度的一致，但在實際執(zhí)行過程中卻往往采取“變通”策略［23］。

農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的策略執(zhí)行，加之政策執(zhí)行主體的能力欠缺，必然導(dǎo)致政策規(guī)避問題。農(nóng)村環(huán)境治理既是政治性強的專業(yè)任務(wù)，也是專業(yè)性強的政治任務(wù)［24］。當(dāng)前，人居環(huán)境整治任務(wù)重、技術(shù)要求高，執(zhí)行主體未受過系統(tǒng)化培訓(xùn)，能崗不匹配現(xiàn)象明顯。治理人員數(shù)量不足、年齡結(jié)構(gòu)老化、政策理解能力差、學(xué)歷偏低等因素使得基層執(zhí)行主體實踐能力嚴(yán)重滯后于整治的實踐需要，工作能力難以滿足整治的專業(yè)需求。由于壓力型體制的目標(biāo)設(shè)置和激勵強度與基層政府的實際能力不相匹配，造成基層政府只追求眼前的具體目標(biāo)，不顧及長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)［25］。此外，由于不同部門之間尚未形成聯(lián)動機制，難以實現(xiàn)有效的協(xié)同治理，政策執(zhí)行效率大大降低，出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)、各自為政、管理混亂的局面，阻礙了農(nóng)村人居環(huán)境整治工作進(jìn)程。如在廣州農(nóng)村河道黑臭水治理中，由于缺乏整體性思維，上下游各自為政，跨區(qū)域缺乏協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性導(dǎo)致黑臭水體無法實現(xiàn)“長治久清”［26］。

（三）目標(biāo)群體動力缺失

任何政策的有效執(zhí)行，都應(yīng)該得到政策客體即目標(biāo)群體的支持。農(nóng)民是農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的目標(biāo)群體，也是環(huán)境整治的重要主體力量。農(nóng)村人居環(huán)境整治應(yīng)整合農(nóng)民利益訴求，形成集體共識，激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動力。然而，由政府自上而下主導(dǎo)的環(huán)境整治模式反而使農(nóng)民成為被動的目標(biāo)群體，弱化了農(nóng)民的積極主動性，目標(biāo)群體表現(xiàn)出政策冷漠、政策抗拒等政策規(guī)避行為。

農(nóng)民是農(nóng)村生活的主體，既是環(huán)境破壞的直接受損者，又是環(huán)境改善的受益者，理應(yīng)積極地參與到環(huán)境整治中來，自覺承擔(dān)起農(nóng)村人居環(huán)境整治的責(zé)任。但實際情況則是部分地區(qū)農(nóng)民參與性不高，農(nóng)民主體地位未得到充分尊重，甚至被排除在農(nóng)村人居環(huán)境整治過程之外。缺乏參與的環(huán)境治理不僅會讓農(nóng)民對政府及村莊事務(wù)產(chǎn)生距離感，而且會降低農(nóng)民對政府決策的認(rèn)可和環(huán)境保護(hù)的義務(wù)感［27］。由于政府在農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中起主導(dǎo)作用，各項政策安排都是自上而下制定執(zhí)行的，農(nóng)村人居環(huán)境整治政策從制定到執(zhí)行沒有充分考慮農(nóng)民訴求，被動地接受政策使得農(nóng)村居民缺乏主動性與積極性，內(nèi)生動力明顯不足。如根據(jù)學(xué)者對天津市涉農(nóng)地區(qū)的調(diào)查，僅有43.5%的受訪者對農(nóng)村人居環(huán)境整治具有參與積極性，56.5%的受訪者缺乏參與積極性［28］。再如，在武漢市黃陂區(qū)Y村，“村莊人居環(huán)境整治屬于村民公共利益的一部分，然而在Y村有限的行政資源輸入過程中，卻被村民當(dāng)成謀求金錢利益的手段”［29］。故而，部分農(nóng)民抱有“你當(dāng)你的干部，我當(dāng)我的老百姓”的心態(tài)，參與人居環(huán)境治理的積極性和主動性有著不同程度的弱化［30］，呈現(xiàn)出政策冷漠的消極狀態(tài)。

如果說政策冷漠僅僅是農(nóng)民對農(nóng)村人居環(huán)境整治態(tài)度上的不關(guān)心，那么政策抗拒則是農(nóng)民在行為上的對抗。在鄉(xiāng)村基層治理中，村干部在行政壓力下逐漸成為了政策的被動執(zhí)行者。在農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中，農(nóng)村兩委組織逐漸被上級政府行政吸納，“地方政府對村級組織的行政吸納，保障了村級組織落實農(nóng)村人居環(huán)境治理工作的有效性，但同時也弱化了村級組織的自主性以及對群眾的動員性”［31］。本應(yīng)是村莊“當(dāng)家人”的村級組織，有時難以代表村民表達(dá)合理訴求，甚至在某些情況下與本村居民發(fā)生沖突。可以說，行政控制弱化了村干部回應(yīng)農(nóng)民需求的動力，而快速提高工作進(jìn)度的要求壓縮了村干部開展群眾工作的空間［32］，這些都會在一定程度上造成干群關(guān)系的割裂。農(nóng)民在農(nóng)村人居環(huán)境整治中的長期“失語”狀態(tài)，不僅會導(dǎo)致不滿情緒增長，而且有可能導(dǎo)致政策執(zhí)行中的對抗行為。

三、農(nóng)村人居環(huán)境整治中政策規(guī)避問題的矯正路徑

我國農(nóng)村人居環(huán)境整治工作任重道遠(yuǎn)，環(huán)境整治政策執(zhí)行中的政策規(guī)避問題嚴(yán)重制約了政策執(zhí)行效果。針對農(nóng)村人居環(huán)境整治中政策規(guī)避問題的產(chǎn)生根源，應(yīng)從完善政策設(shè)計、提高執(zhí)行主體能力、增強目標(biāo)群體動力等方面采取矯正措施。

（一）完善相關(guān)政策設(shè)計是矯正政策規(guī)避問題的基礎(chǔ)條件

從政策設(shè)計層面看，當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治政策設(shè)計缺陷是產(chǎn)生政策規(guī)避的重要原因，基層治理中的政策規(guī)避問題會大大影響政策預(yù)期效果。破解政策規(guī)避問題必須在政策設(shè)計上予以完善與創(chuàng)新。

提高政策設(shè)計的可行性。“農(nóng)村人居環(huán)境整治的模式不能盲目復(fù)刻，而是要推進(jìn)本地化創(chuàng)新。”［33］農(nóng)村人居環(huán)境整治工作是一項系統(tǒng)工程，需要處理好因地制宜與全局統(tǒng)籌的問題。合理的政策設(shè)計指引實踐，有利于降低政策執(zhí)行難度，破解政策規(guī)避問題。我國農(nóng)村資源差異較大，農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r也各有不同，應(yīng)根據(jù)村莊發(fā)展階段和地方財政能力，依次、漸進(jìn)、梯度實施人居環(huán)境整治［34］。比如，東部沿海地區(qū)可以借助其經(jīng)濟優(yōu)勢率先建設(shè)高質(zhì)量人居環(huán)境示范區(qū)；中西部則應(yīng)該在保證農(nóng)民生活的同時保證環(huán)境宜居。地方政府在推動人居環(huán)境整治時既要遵循國家人居環(huán)境整治政策確定的原則、目標(biāo)，又要結(jié)合當(dāng)?shù)貙崨r因地制宜、因村制宜。應(yīng)充分考慮農(nóng)民生活習(xí)慣，根據(jù)本地的地域特點、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境現(xiàn)狀等將整治標(biāo)準(zhǔn)與政策內(nèi)容嵌入農(nóng)民生活中，有重點、有計劃地推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，實現(xiàn)政策“軟著陸”。

增強政策設(shè)計的利益包容性。利益協(xié)調(diào)能夠讓治理主體之間的利益訴求得到常態(tài)化的溝通，一定程度上避免主體之間的矛盾沖突［35］。增強政策設(shè)計的利益包容性不僅要增強執(zhí)行主體與目標(biāo)群體的聯(lián)系，而且要實現(xiàn)執(zhí)行主體與目標(biāo)群體的合作共贏。在農(nóng)村人居環(huán)境整治中，要重視保障農(nóng)民的利益。在利益表達(dá)上，應(yīng)拓寬農(nóng)民利益表達(dá)渠道，將其合理利益訴求整合到人居環(huán)境整治方案中來；在利益分配上，應(yīng)將農(nóng)民利益放在首要位置，使其切實感受到農(nóng)村人居環(huán)境整治帶來的好處；在利益補償上，地方政府需要對利益受損的居民進(jìn)行補償，保障農(nóng)民合法利益。此外，還應(yīng)通過村規(guī)民約，約束農(nóng)民的行為，充分發(fā)揮村規(guī)民約等自治性手段在農(nóng)民環(huán)境意識提升和人居環(huán)境整治中的作用。

（二）提高執(zhí)行主體能力是矯正政策規(guī)避問題的關(guān)鍵所在

從執(zhí)行主體層面來看，執(zhí)行主體政策認(rèn)知缺陷、能力欠缺必然導(dǎo)致政策規(guī)避問題。破除政策規(guī)避，必須提高執(zhí)行主體能力。

提高執(zhí)行主體的政策認(rèn)知。政策認(rèn)知程度是政策執(zhí)行能力的重要體現(xiàn)，影響著政策執(zhí)行效果。農(nóng)村環(huán)境資源的公共性和整治的復(fù)雜性要求農(nóng)村人居環(huán)境整治以政府主導(dǎo)為基本方向。應(yīng)著力提高執(zhí)行主體的政策認(rèn)知，通過加強思想教育、完善監(jiān)督機制等方式，規(guī)范執(zhí)行主體的行為。地方政府應(yīng)通過“自上而下”的政策宣傳方式，遵循因時制宜、因地制宜的原則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部等基層執(zhí)行主體進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，提高執(zhí)行主體對政策的認(rèn)知程度、理解能力，從而使其準(zhǔn)確把握政策內(nèi)涵和整治目標(biāo)，提高政策認(rèn)知程度。基層執(zhí)行主體還應(yīng)在充分認(rèn)識人居環(huán)境整治價值的同時，通過靈活多樣的宣傳形式加深農(nóng)村居民對人居環(huán)境整治工作的認(rèn)識，引導(dǎo)農(nóng)村居民接受政策并參與到政策執(zhí)行中。

提高執(zhí)行主體的治理水平。農(nóng)村人居環(huán)境整治是基層治理的重要內(nèi)容，基層執(zhí)行主體在承擔(dān)更多治理任務(wù)的同時應(yīng)強化相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)和培訓(xùn)。政策執(zhí)行主體的主觀能動性決定了整治政策的實施方向，政策執(zhí)行主體的專業(yè)能力決定了整治政策的實施效果。應(yīng)根據(jù)人居環(huán)境整治的實際需要，確定培訓(xùn)方案，加強對基層執(zhí)行主體的培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)行主體的自身素質(zhì)和治理能力，提升其政策理解能力、信息搜集能力、貫徹落實政策的能力，增強政策判斷力，從而提高執(zhí)行主體的治理水平，進(jìn)一步增強基層治理實效。農(nóng)村人居環(huán)境整治是一個長期的過程，涉及部門眾多，應(yīng)堅持整體性思維，有效整合公共資源，推動部門間協(xié)同合作，進(jìn)一步提升農(nóng)村人居環(huán)境治理效能。此外，應(yīng)建立合理的獎懲機制、考核機制、評價機制，明確領(lǐng)導(dǎo)干部與基層治理人員的工作范圍及責(zé)任，定期考核，獎罰分明，充分激發(fā)執(zhí)行主體的積極性，確保人居環(huán)境整治工作高效實施。

（三）增強目標(biāo)群體動力是矯正政策規(guī)避問題的重要措施

從目標(biāo)群體層面來看，“村民主體性的缺失，是我國當(dāng)前鄉(xiāng)村建設(shè)所面臨的既棘手又緊迫的治理困境”［36］。推動農(nóng)村人居環(huán)境整治的核心是契合農(nóng)民需求、滿足農(nóng)民需要，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，組織和引導(dǎo)廣大農(nóng)民參與。

突出農(nóng)民主體地位。“作為鄉(xiāng)村生活和農(nóng)業(yè)發(fā)展的主體，農(nóng)民自然是生態(tài)價值的保護(hù)主體。”［37］地方政府應(yīng)堅持問需于民、堅持農(nóng)民主體原則，發(fā)揮統(tǒng)籌全局的作用。基層政府應(yīng)在推動農(nóng)村人居環(huán)境整治時考慮農(nóng)民生活的便利性，尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)村居民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵并引導(dǎo)農(nóng)村居民參與到政策設(shè)計、政策執(zhí)行中，不斷提升農(nóng)村居民的內(nèi)生動力，從而實現(xiàn)人居環(huán)境的持續(xù)性治理。農(nóng)村自治組織應(yīng)充分發(fā)揮重要作用，提高農(nóng)村人居環(huán)境整治能力，克服政策落地的現(xiàn)實阻礙。例如，浙江嘉興在農(nóng)村環(huán)境治理中強化農(nóng)村居民對污染企業(yè)的“抽查點名權(quán)”與否決權(quán)，保障農(nóng)民的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)［38］。這不僅調(diào)動了農(nóng)民的行動熱情，而且充分發(fā)揮了農(nóng)民的監(jiān)督作用，保障了農(nóng)民為人居環(huán)境整治做出的努力。

激勵農(nóng)民積極參與。農(nóng)民作為村莊生活的主體，是環(huán)境質(zhì)量改善的最終受益者，同時也應(yīng)成為環(huán)境整治的主要參與者，農(nóng)民的積極參與將成為人居環(huán)境整治的內(nèi)在動力。村干部作為人居環(huán)境整治工作村莊內(nèi)部的具體組織者，應(yīng)找準(zhǔn)自身角色定位，主動承擔(dān)責(zé)任，發(fā)揮模范帶頭作用，要與農(nóng)民群眾構(gòu)建平等交流、雙向互動的和諧關(guān)系。一方面要尊重農(nóng)民、關(guān)心農(nóng)民、幫助農(nóng)民，另一方面要動員農(nóng)民、引導(dǎo)農(nóng)民。利用農(nóng)民喜聞樂見的方式，不斷發(fā)揮村自治組織的引導(dǎo)作用，進(jìn)一步增強農(nóng)民對環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)識。在農(nóng)村人居環(huán)境整治中，應(yīng)建立以農(nóng)民反饋為核心的工作機制，通過積分制、建設(shè)美麗庭院等各種措施激勵農(nóng)民參與到人居環(huán)境整治工作中。同時，充分發(fā)揮農(nóng)村社會資本在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的作用，從根本上激發(fā)農(nóng)民參與人居環(huán)境整治的內(nèi)在動力。

結(jié)語

政策規(guī)避問題的產(chǎn)生是理想政策目標(biāo)與實際政策執(zhí)行之間沖突的外在顯現(xiàn)。農(nóng)村人居環(huán)境整治中的政策規(guī)避，一方面削弱了政策實施效果，另一方面阻礙了農(nóng)村人居環(huán)境整治的工作進(jìn)程以及鄉(xiāng)村生態(tài)振興的實現(xiàn)。針對農(nóng)村人居環(huán)境整治中政策規(guī)避問題產(chǎn)生的根源，不僅應(yīng)從相關(guān)政策設(shè)計方面提高政策可行性、增強利益包容性，而且應(yīng)切實提高執(zhí)行主體的政策認(rèn)知、提高執(zhí)行主體的治理水平，同時在目標(biāo)群體方面要突出農(nóng)民主體地位、激勵農(nóng)民積極參與。唯此，才能助推實現(xiàn)黨的二十大提出的未來五年“城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善，美麗中國建設(shè)成效顯著”這一重要目標(biāo)任務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 李冬青，侯玲玲，閔師，等.農(nóng)村人居環(huán)境整治效果評估：基于全國7省農(nóng)戶面板數(shù)據(jù)的實證研究［J］.管理世界，2021（10）：182-195.

［2］于法穩(wěn)，胡梅梅，王廣梁.面向2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的農(nóng)村人居環(huán)境整治提升路徑及對策研究［J］.中國軟科學(xué)，2022（7）：17-27.

［3］陳秋紅，黃鑫.農(nóng)村環(huán)境管理中的政府角色：基于政策文本的分析［J］.河海大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018（1）：54-61.

［4］任丙強.地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的激勵機制研究：基于中央與地方關(guān)系的視角［J］.中國行政管理，2018（6）：129-135.

［5］張坤鑫.地方政府注意力與環(huán)境政策執(zhí)行力的倒U形關(guān)系研究［J］.公共管理評論，2021（4）：132-161.

［6］于水，魯光敏，任瑩.從政府管控到農(nóng)民參與：農(nóng)村環(huán)境治理的邏輯轉(zhuǎn)換和路徑優(yōu)化［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2022（8）：32-40.

［7］皮俊鋒，陳德敏.農(nóng)村人居環(huán)境整治的實踐經(jīng)驗、問題檢視與制度建構(gòu)：以重慶市地方實踐為切入視角［J］.中國行政管理，2020（10）：153-155.

［8］黃云凌.農(nóng)村人居環(huán)境整治中的村民參與度研究：基于社區(qū)能力視角［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2020（9）：123-129.

［9］王波.“四堅持”探析激發(fā)村民參與環(huán)境整治內(nèi)生動力［J］.中國環(huán)境管理，2019（2）：27-30.

［10］呂建華，朱夢瑤.村民參與農(nóng)村公共環(huán)境治理的集體行動探究：以山東省煙臺市W村為例［J］.環(huán)境保護(hù)，2022（Z1）：80-85.

［11］杜焱強，劉諾佳，陳利根.農(nóng)村環(huán)境治理的農(nóng)民集體不作為現(xiàn)象分析及其轉(zhuǎn)向邏輯［J］.中國農(nóng)村觀察，2021（2）：81-96.

［12］何瓦特，唐家斌.農(nóng)村環(huán)境政策“空轉(zhuǎn)”及其矯正：基于模糊—沖突的分析框架［J］.云南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2022（1）：116-123.

［13］劉鵬，崔彩賢.新時代農(nóng)村人居環(huán)境治理法治保障研究［J］.西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020（5）：102-109.

［14］鞠昌華，朱琳，朱洪標(biāo)，等.我國農(nóng)村人居環(huán)境整治配套經(jīng)濟政策不足與對策［J］.生態(tài)經(jīng)濟，2015（12）：155-158.

［15］朱琳，孫勤芳，鞠昌華，等.農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治技術(shù)管理政策不足及對策［J］.生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報，2014（6）：811-815.

［16］王國紅.地方政府的政策規(guī)避與政策創(chuàng)新辨析［J］.政治學(xué)研究，2007（2）：71-76.

［17］王華薇.政策規(guī)避現(xiàn)象研究［J］.知與行，2019（1）：125-129.

［18］杜鵬.生活治理：農(nóng)民日常生活視域下的鄉(xiāng)村治理邏輯［J］.學(xué)習(xí)與實踐，2021（5）：112-123.

［19］尚艷春.美麗鄉(xiāng)村建設(shè)視角下農(nóng)村垃圾分類與人居環(huán)境優(yōu)化：基于內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)交錯帶公合成村的調(diào)查［J］.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2022（5）：50-54.

［20］李華胤，楊紅新.調(diào)適性參與：鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中農(nóng)民的行動機制：基于岔鎮(zhèn)D村“秸稈治理”的分析［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報，2022（2）：65-74.

［21］錢再見，金太軍.公共政策執(zhí)行主體與公共政策執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象［J］.中國行政管理，2002（2）：56-57.

［22］張欣.精準(zhǔn)扶貧中的政策規(guī)避問題及其破解［J］.理論探索，2017（4）：86-92.

［23］唐鳴，王傳師.“政、紀(jì)驅(qū)動”的新壓力型體制的生成機理與運作邏輯：基于J省S市F縣G鎮(zhèn)“農(nóng)村人居環(huán)境檢查督導(dǎo)”案例的觀察與分析［J］.社會主義研究，2022（2）：92-100.

［24］于法穩(wěn).“十四五”時期農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理：困境與對策［J］.中國特色社會主義研究，2021（1）：44-51.

［25］歐陽靜.壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2011（3）：116-122.

［26］李寧.協(xié)同治理：農(nóng)村環(huán)境治理的方向與路徑［J］.理論導(dǎo)刊，2019（12）：78-84.

［27］于水，李波.生態(tài)環(huán)境參與式治理研究［J］.中州學(xué)刊，2016（4）：80-86.

［28］楊娛，王政，王文娟，等.提高農(nóng)戶參與農(nóng)村人居環(huán)境整治積極性的研究：基于天津市涉農(nóng)地區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析［J］.價格理論與實踐，2022（6）：113-116.

［29］朱云.超越“二元博弈”：行政與自治均衡視角下農(nóng)村人居環(huán)境整治研究［J］.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2023（1）：165-173.

［30］吳蓉，施國慶.后稅費時代鄉(xiāng)村治理問題與治理措施：基于文獻(xiàn)的討論［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2018（6）：117-128.

［31］朱戰(zhàn)輝.生活治理視域下農(nóng)村人居環(huán)境治理路徑與機制分析［J］.地方治理研究，2023（1）：65-77.

［32］賀雪峰.鄉(xiāng)村的去政治化及其后果：關(guān)于取消農(nóng)業(yè)稅后國家與農(nóng)民關(guān)系的一個初步討論［J］.哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（1）：30-41.

［33］李裕瑞，曹麗哲，王鵬艷，等.論農(nóng)村人居環(huán)境整治與鄉(xiāng)村振興［J］.自然資源學(xué)報，2022（1）：96-109.

［34］王賓，于法穩(wěn).“十四五”時期推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的戰(zhàn)略任務(wù)［J］.改革，2021（3）：111-120.

［35］胡溢軒，童志鋒.環(huán)境協(xié)同共治模式何以可能：制度、技術(shù)與參與［J］.中央民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020（3）：88-97.

［36］孫瑩.以“參與”促“善治”：治理視角下參與式鄉(xiāng)村規(guī)劃的影響效應(yīng)研究［J］.城市規(guī)劃，2018（2）：70-77.

［37］毛安然.賦權(quán)與認(rèn)同：鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村價值激活農(nóng)民主體性的路徑［J］.華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2019（2）：60-69.

［38］辛方坤，孫榮.環(huán)境治理中的公眾參與：授權(quán)合作的“嘉興模式”研究［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報，2016（4）：72-80.

【責(zé)任編輯：雨蕙】