新時代“楓橋經驗”在上海的實踐與思考

上海市信訪辦第14批掛職干部課題組

[摘 ?要]

堅持和發展新時代“楓橋經驗”是習近平總書記對推進基層社會治理創新提出的重要指示。上海以建設“家門口”信訪服務為重要抓手之一，大力構建覆蓋市、區、街道、居村社區的服務體系，努力整合多方資源，更加突出發揮信訪了解民情、集中民智、凝聚民心的作用，推動基層信訪工作真正融入基層治理，探索具有上海特點的以治理為導向的“講法治、有溫度、重協商、防未病”的新時代“楓橋經驗”。

[關鍵詞]楓橋經驗；基層治理；信訪工作；“家門口”信訪服務

[中圖分類號] ?D261 ? [文獻標識碼] ?A ? ? ? [文章編號] ?1009-928X（2023）03-0074-06

“楓橋經驗”是黨在新中國成立后形成的寶貴歷史經驗，雖然在不同時期發揮的作用不一樣，但其依靠群眾解決問題的精髓始終不變。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，推進基層社會治理創新。黨的二十大報告從推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定的高度，提出“在社會基層堅持和發展新時代‘楓橋經驗，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制，加強和改進人民信訪工作，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態”的要求，為新時代做好人民信訪工作特別是基層信訪工作指明了方向，即以堅持和發展新時代“楓橋經驗”為著力點發揮好人民信訪在基層治理中的積極作用。

一、習近平關于基層治理和信訪工作的重要論述是推動基層信訪工作堅持和發展“楓橋經驗”的重要理論支撐

中國特色社會主義進入新時代，形成了習近平新時代中國特色社會主義思想。國家治理體系和治理能力現代化是這一思想的重要組成部分。特別是對基層治理問題，習近平總書記反復強調，“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作”。黨的十八大以來，黨中央把提高基層治理能力放在“基礎工程”的高度作出許多新的制度性安排，其最核心和關鍵的是服務群眾，這與“楓橋經驗”的精髓是一致的。信訪工作因與群眾密切相關，是了解社情民意的重要窗口，是基層治理體系中不可或缺的重要內容，因此，習近平總書記反復強調必須“切實依法及時就地解決群眾合理訴求，注重源頭預防，夯實基層基礎”。習近平總書記還運用馬克思主義科學分析和深刻闡述我國信訪制度的基本理論、基本實踐和基本經驗，提出了一系列關于新時代推進信訪制度改革、做好信訪工作的新思想、新觀點、新論斷，為新時代推動基層信訪工作不斷創新提供了重要指導。

（一）夯實黨執政的群眾基礎、推進基層治理體系和能力現代化，要求基層信訪工作必須突出強化“群眾工作”的定位?；鶎邮屈h的群眾路線落地落實的“最后一公里”，“人民對美好生活的向往”是基層治理的核心目標。維護群眾權益、化解社會矛盾、促進社會和諧穩定，特別是解決好群眾合理合法的利益訴求，讓群眾得到實實在在的好處，是衡量基層工作是否讓群眾滿意的關鍵。對此，習近平總書記指出：“信訪是送上門來的群眾工作，要通過信訪渠道摸清群眾愿望和訴求，找到工作差距和不足，舉一反三，加以改進，更好為群眾服務?！薄罢嬲呀鉀Q信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程?！蔽ㄓ写?，基層才能把事關群眾切身利益的工作做實做細，確保群眾信訪問題能夠得到及時解決，使共識得以在最基層得到凝聚，活力得以在最基層激發。

（二）堅持和發展中國特色社會主義民主政治、提高基層治理效能，要求基層信訪工作必須做強民意表達、民主協商意識養成的功能。習近平總書記強調，“基層民主是全過程人民民主的重要體現”，要“拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務和公益事業”。信訪工作作為了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作，是一項實現權利救濟和民意表達的制度，也是保障群眾有序參與基層治理的有效途徑，在切實為群眾排憂解難的同時，更有著引導群眾有序參與基層民主協商的不可替代的作用。因此，提高基層治理效能，要發揮好基層信訪工作的協商民主功能。要牢固樹立“信訪是最基本的民意表達”的理念，為基層組織與信訪人之間搭建對話平臺，實踐好群眾事群眾議，把工作著力點放在源頭預防和前端化解上；要將與民生相關的社會問題作為了解民意關注的重點，主動問需于民、問計于民，努力找到群眾愿意和基層治理要求間的最大公約數。

（三）提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，要求基層信訪工作必須堅持不斷創新。基層治理既是公共治理的“最后一公里”，也是人民群眾感知公共服務效度和溫度的“神經末梢”。基層信訪工作作為基層治理重要內容，面對新情況、解決新問題，呼應人民群眾多層次、差異化、個性化的新需求、新期待，要根據黨中央對基層治理體系和能力現代化提出的要求，大膽創新工作理念思路、工作方式方法，主動融入基層治理，“不斷增強工作的前瞻性、系統性、針對性”，“努力將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態，避免小問題拖成大問題，避免一般性問題演變成信訪突出問題”，“使群眾由衷感到權益受到了公平對待、利益得到了有效維護”。這是人民信訪的治本之策，也是基層治理的關鍵所在。

二、上?！凹议T口”信訪服務體系

建設的實踐和特點

黨的十八大以來，黨中央提出提高基層治理能力現代化、發展全過程人民民主、堅持全面依法治國等重大理念，反映在人民信訪工作上就是必須立足“人民”和“基層”兩個關鍵基本點，將信訪矛盾風險解決在基層，努力使信訪矛盾風險不上行、不外溢轉變。上海作為經濟發達的超大城市，人口數量巨大、人員結構復雜、利益訴求多元、維權意識強，更需要及時化解信訪矛盾，促進社會和諧穩定。2020年6月起，上海深入學習貫徹習近平總書記關于加強和改進人民信訪工作的重要思想，以“最多訪一次”為工作目標，大力構建覆蓋市、區、街鎮、居村社區（1+16+215+6000+X）的信訪工作“家門口”服務體系，把信訪服務嵌入基層治理，探索具有上海特色的以治理為導向的“講法治、有溫度、重協商、防未病”的“小事不出居村社區，大事不出街道鄉鎮，矛盾不上交”的新時代“楓橋經驗”。主要做法有：

（一）把信訪服務體系的點布到最基層。依托市、區、街鎮“人民滿意窗口”標準化創建，在基層建立“上海信訪居村社區服務點”“上海信訪街鎮服務站”；依托黨建引領下的基層社會治理體系建設，推動信訪工作全要素資源下沉，在居村社區“鄰里匯”“四堂間”“市民驛站”“說理堂”“睦鄰空間”“老娘舅（老舅媽）工作室”等群眾公共活動場所，推廣“民意直通車”上海信訪服務矩陣，方便信訪群眾就近反映問題訴求、提出意見建議。各區根據自身實際，進一步創造性地將“家門口”信訪服務點布到居（村）等最基層。如普陀區曹楊街道通過構建“1+3+20”服務網點，即1個“靠譜曹楊·解紛中心”，統攝信訪服務、多元矛盾化解等工作；3個網格化管理片區，下沉單位行政資源，強化矛盾化解功能；20個居民區，零距離聽取群眾意見訴求。浦東新區陸家嘴街道結合區域內有很多商務樓宇的特點，在35個居民區、4個樓宇黨群服務站、2個派出所，建立信訪接待點、人民建議征集點、糾紛調解室，把信訪“便利店”開到百姓家門口。黃浦瑞金二路街道在3個城運工作站嵌入信訪功能，將信訪與網格化治理相結合，把信訪服務延伸到城區治理第一線和最前沿。楊浦區控江路街道依托黨建引領下的基層社會治理體系建設，在街道黨群服務中心、社區事務受理中心、睦鄰中心以及居委睦鄰客廳、老年人活動室等場所，全面推廣“民意直通車”信訪服務矩陣；街道轄區25個居委會皆建立了“全崗通”平臺。嘉定區馬陸鎮全面推廣上海信訪“民意直通車”服務矩陣進基層，引導群眾通過“網上信訪”“人民建議征集”“12345市民服務熱線”等渠道反映問題。奉賢奉浦街道推出“百椅代理站”信訪品牌，在社區切實打造群眾“找得到、坐得下、聊得開、談得攏”的15分鐘“信服”圈。

（二）不斷增強基層信訪工作多渠道、多元化解合力。多數信訪矛盾的解決需要涉及到多部門、多領域，這也要求基層信訪工作有很強的多部門、多機制、多方法綜合施策的能力，也就是所謂的工作合力?！凹议T口”信訪服務體系根據事權授予特點規律，設立市、區、街鎮、居村社區四級上海信訪工作分級服務清單制，依法引導群眾逐級信訪，增強群眾信訪差別化體驗，強化各級信訪工作機構和有權處理機關的信訪工作責任，極大促進基層信訪工作扎實開展。在此基礎上，廣大基層信訪部門大膽實踐，綜合運用法律、政策、經濟、行政等多手段和教育、協商、疏導、救助等多方法，最大限度整合資源，解決問題。如普陀區宜川路街道探索建立“宜馨法苑”百姓法治驛站，成立街道黨工委書記、辦事處主任親自掛帥的工作領導小組，區委政法委、區信訪辦、區司法局負責服務街道，吸納區法院、區公安分局、區人社局等條線部門和街道房管辦、服務辦等相關職能部門，組成數支后援力量，著力打造矛盾糾紛“一門式”解紛模式。閔行區七寶鎮在鎮信訪接待大廳落實“信訪超市”一條龍服務，安排律師“坐堂會診”、群團組織的社工心理疏導、調委會的老法師調解咨詢等，同時有效對接“兩代表一委員”收集的群眾意見和要求，推動矛盾糾紛及時有效化解。浦東新區南碼頭街道、金山區呂巷鎮通過建立“春風六里”社區法官工作室、呂巷鎮巡回審判工作站等，推動法官直接進駐居委、定期駐村，受理案件、以案釋法，宣傳法治理念、調處矛盾糾紛。靜安區彭浦新村街道依托陸金弟人民調解工作室以及司法調解“雙員雙師”隊伍，做好社區巡回調解和心理咨詢服務，發揮好“一居一法律顧問”的工作機制作用，引導居民采取合法合理手段維權。楊浦區控江路街道引入心理咨詢師參與信訪接待和矛盾化解，利用社區事務受理中心的大數據，對轄區困難群體進行分析分類，并根據困難類別借助“燕子工作室”，實現信訪與救助對接，減少民政救助類信訪事項。

（三）按照“三個人人”要求推動基層信訪工作服務理念轉變。進入新時代，黨中央對基層治理體系和能力現代化提出要堅持共建共治共享，建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體的要求，也對治理方式轉變提出新要求，那就是在發揮好政府行政“剛性治理”的同時，更加注重發揮每個社會成員主體作用，注重在平等信任基礎上有效溝通，采用非強制性手段和合作方式化解矛盾糾紛的“柔性治理”。對此，上?；鶎有旁L部門結合“家門口”信訪服務體系建設，積極搭建各類協商民主的平臺，綜合發揮自治、德治和法治的作用，把信訪工作做得更加細致、更有人情味。如金山楓涇鎮將基層群眾自治創新機制融入信訪“家門口”服務體系，建立鄉賢理事會、道德評議會和村（居）民議事會三項議事機制，融合信訪矛盾預警排查、應急處置和人民建議征集等機制，匯民意、民智，將民主參與化為自覺。松江區小昆山鎮打造家門口“板凳課堂”，定期開展各類文化活動，也為居民們聊家常、參與小區建設管理提供平臺，對社區治理中的重點難點工作都要組織社區居民們坐在“板凳”上商一商、議一議，同步推進便民服務、輿情收集、綜合治理，把鄰里矛盾、糾紛解決在家門口，用“走心”服務換來群眾“舒心”。長寧區虹橋街道將“家門口”信訪服務工作與黨群服務站、人大代表“家站點”、人民建議征集點、小區議事廳、樓委會等形成功能合力，通過一場場“民生議事會”，聚焦人民群眾的關注點、城市治理的缺位點、政策措施的空白點，邀請居民們深度參與社區大小事務。閔行區馬橋鎮實現信訪代理員覆蓋全鎮所有居村，替群眾跑腿，為百姓辦事，針對各類矛盾糾紛提前介入，見人、見事、到現場，實現不出居村就能反映訴求、解決問題。虹口區四川北路街道每一塊網格區域安排一名信訪干部負責，開展常態化走訪聯系群眾、社情民意收集、矛盾糾紛排查化解、政策法規宣傳、面對面處理信訪問題等工作，形成一級對一級全覆蓋無縫隙的工作網格。松江區石湖蕩鎮根據浦南農村地區老年人習慣早起、年輕人上班早的生活作息，成立“清晨訪問團”，村居兩委班子利用上班前一小時的黃金時間，聚焦社區治理的突出問題上門聽取群眾的需求與建議。黃浦區豫園街道以樓宇聯席會議為抓手，以發展快遞小哥樓宇“紅色驛站”為契機，推動樓宇代理工作小站建設，讓在轄區工作的人群有矛盾不出樓。青浦區香花橋街道為及時有效解決毗鄰地區百姓出現的矛盾問題，建立“毗鄰地區調解值班制度”，四地調解員輪流值班，及時解決百姓到訪需求，對于疑難問題共同商討對策。

（四）加快建設便利高效的智慧基層信訪服務。以高智能解決老百姓的操心事、煩心事、揪心事，用高科技提升老百姓的獲得感、幸福感、安全感，是基層治理現代化的必然趨勢之一。為此，上海進行了許多探索和創新。依托國家信訪信息化系統上海分系統，通過融入“一網通辦”“一網統管”，推廣手機App、微信公眾號等現代信息技術平臺，積極引導群眾信訪自助服務，大力倡導“網上信訪”“人民建議征集”“12345市民服務熱線”有用、好用、管用的工作導向，為基層信訪工作提供智能支撐。基層信訪部門積極嘗試用科技賦能打通信訪工作服務群眾的“神經末梢”。如寶山區廟行鎮充分利用“社區通”、微信群、人民意見建議征集點，讓居民得以隨時隨地提訴求和建議。崇明區向化鎮依托城運一網統管平臺建設“向心碼”應用場景，將信訪、12345、110、調解等部門來訪來訴案事件信息納入民聲服務平臺，做到一口管理分析、一口督辦跟進。徐匯區長橋街道以數字化技術為依托、以數據挖掘和分析為基礎、以“數治融合”為主線，推動數治賦能“家門口”服務站建設，及時掌握社區治理難點堵點和群眾痛點問題，工作效率和水平得到很大的提高。

三、進一步完善上海“家門口”信訪服務的思考和建議

當前，我國發展處于新的歷史方位，國家治理面臨許多新任務，上?！凹议T口”信訪服務體系作為為基層治理賦能的成功實踐，仍需按照習近平總書記要求的“新時代‘楓橋經驗發展到今天，最重要和最鮮明的特色就是實現自律和他律、剛性和柔性、治身和治心、人力和科技相統一”，進一步提高和完善。

（一）必須始終堅持和加強黨對基層信訪工作的領導。黨建和信訪工作都是黨的工作的重要內容，越到基層兩者的聯系就越加緊密。只有堅持和加強黨的全面領導，發揮好黨建引領的作用，基層信訪工作才能提質增效，更好融入基層治理。要加強基層黨組織對基層信訪工作的統一領導、統籌部署、組織實施和考核保障，進一步做實街道（鎮）信訪聯席會議制度，建議由街道（鎮）黨（工）委書記掛帥擔任主要召集人，有效整合街道（鎮）各行政資源力量，真正做到信訪工作大家做、信訪事項大家辦、信訪難題大家解，助推“社區吹哨、部門報到”落到實處。要進一步發揮黨建引領作用，利用黨組織“縱向到底、橫向到邊”的覆蓋優勢，將信訪服務嵌入黨的基層各類組織的建設中，推動社區職能貼近、流程銜接的各類組織機構共建共享基層信訪服務場景，在各種黨建互聯互動中調動更多的黨員參與到矛盾糾紛排查、化解中。要繼續用好領導下訪、走訪機制，讓區級、街道黨政領導干部下基層成為常態，深入了解基層實際情況的同時，為居村黨組織更好開展工作助力。

（二）必須始終牢固樹立“大信訪”工作理念。理念是行動的先導，基層信訪工作要真正在助力基層治理提質增效上發揮作用，必須深刻領會習近平總書記強調的“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”“要更加注重聯動融合、開放共治，更加注重民主法治、科技創新”等要求，深刻領會新時代黨中央對推進基層治理體系和治理能力現代化提出的共建共治共享的新理念，樹立“大信訪”工作理念。堅持用群眾工作統攬信訪工作，真正把信訪工作當作黨的群眾工作的重要組成部分，納入基層治理各項工作中同謀劃同部署，將黨總攬全局、協調各方的政治優勢同政府的資源整合優勢、各類社會組織的優勢、群眾個體的創造優勢有機結合起來，實現信訪工作大家共同做。跳出信訪看信訪、做信訪，在基層率先讓信訪工作回歸本質，發揮黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶。不僅要把群眾合理合法的利益訴求解決好，還應該從主動發揮群眾主人翁作用出發認真傾聽民情民意，從前端推動與群眾密切相關的事真正做到群眾的心坎里。

（三）要大膽豐富和拓展基層信訪工作的內涵?！皸鳂蚪涷灐钡年P鍵詞是“人民”和“創新”。打造新時代“楓橋經驗”就是要在站穩人民立場基礎上，從不斷滿足人民合理合法訴求的角度出發拓展基層信訪工作內涵，那就是基層信訪工作不能就訪論訪，要更加主動地結合基層社會治理組織、協調、監督和控制的全過程發力，突出把人民建議征集、矛盾糾紛研判預警預防等新的工作內容做實做強，在居（村）開展群眾意見建議的常態征集，及時把群眾“心愿”“希望”或“抱怨”收集，并增強梳理歸納分析能力，從中發現黨委政府各項工作中存在的問題和不足，發揮好信訪工作聽取民意對政策優化的決策參考作用。要進一步發揮基層信訪組織群眾民主協商的功能，為群眾建立平等的對話平臺，通過面對面交流、零距離接觸，把群眾訴求擺在桌面上，發揮第三方社會力量參與，解開信訪人心中多年的“疙瘩”。要探索將信訪工作融入新時代文明實踐活動建設，借助志愿者隊伍加大黨的政策、法律法規、條例以及社會主義核心價值觀宣傳教育，引導群眾依法信訪、合理信訪、文明信訪。

（四）要堅持系統治理，加強基層信訪工作的頂層設計?；鶎有旁L工作作為基層治理的重要內容，必須從系統觀念和全局出發，統籌兼顧、整體施策、多措并舉，在“聯動融合、開放共治”上下功夫。目前，上?！凹议T口”信訪服務體系建設市級層面的設計框架基本完整，但破解基層治理難題體現出的跨部門、跨層級、跨條塊屬性難題，需要從市和區級兩個層面做出如何解決好基層信訪工作“統什么”和“如何統”問題的頂層設計。如按照權責統一原則，結合市委關于進一步加強黨建引領基層治理的若干措施，可對街道（鎮）、居（村）信訪工作的權、責和人財物進行再明確。堅持權力下放和事權上收的雙向調節，在明確街鎮、居村社區信訪服務清單和責任的同時，給予街鎮信訪部門考核權，壓實條線事權單位的信訪工作責任，切實把事權單位的定責、盡責、問責貫穿信訪工作全過程，避免條線部門下放權力的同時把責任全部推給基層屬地。可結合基層治理現代化對應急管理能力、平安建設能力的新要求，配齊配強街道（鎮）信訪機構工作隊伍，配強居（村）開展信訪服務工作的力量，轉變基層信訪工作“小馬拉大車”的狀況。針對越來越多條線為賦能基層矛盾糾紛化解下沉力量到社區，存在的合力不夠問題，探索確立由基層信訪部門牽總的多網融合發展的保障機制，依托村（社區）黨群活動服務中心，與綜合治理、訴源治理和人民調解等組織融合共建村（社區）群眾工作之家，打造基層信訪服務的新場景。

（五）要進一步加強基層信訪工作隊伍建設。信訪工作作為黨的群眾工作，是一項政治性和人民性高度統一的工作，需要一支有專業素養、綜合能力強、飽含人民情懷的工作隊伍為之奮斗、為之奉獻。但在基層，特別是街道（鎮）、居（村）委由于編制限制，普遍存在著工作力量不足的問題，導致很多基層信訪工作人員往往身兼數職，流動性大，業務上缺少及時有針對性的學習培訓，無法跟上時代發展的需要。對此，首先要堅持人才是第一資源的理念，推動基層信訪部門配齊配強人員，在關口前移、重心下移的同時推動信訪工作人員力量配備向基層傾斜，選拔年輕優秀干部充實增強街道（鎮）信訪部門工作力量，確?；鶎訐碛信c社區人口數量和治理能級相匹配的信訪專職干部職數；大力吸引具有法學、心理學等專業知識的人員進入到基層信訪工作隊伍中，社區社工要保證有至少1名具有法學專業知識的專業型社工，以促進基層信訪工作隊伍結構向專業化轉變；用好干部掛職鍛煉機制，制度化安排年輕干部到街道（鎮）信訪部門及居（村）委信訪工作崗位鍛煉學習，時間不少于1年，發揮培養干部作用的同時為基層信訪工作補充力量。其次要加強對基層信訪工作人員的培訓和教育，要常態化、有針對性。不僅要加強政治理論學習，還要組織開展信訪工作涉及到的法學、行為學、語言學、邏輯學、信息學等多學科培訓。創新學習形式，可采取現場教學、典型示范等多種方式幫助基層信訪干部開闊視野、更新觀念，掌握科學工作方法和過硬業務本領，尤其是增強開展群眾工作、處理復雜問題、化解社會矛盾的能力。同時，主動整合綜治網格員、人民調解員，以及老黨員、老干部、老教師、老退役軍人、老鄉賢等“五老”隊伍和志愿者等群眾信任度高、富有責任心、熟悉政策法規的人才，參與到信訪工作的各個環節，形成基層信訪工作的強大合力。

（執筆人：郭繼，中共上海市委黨史研究室；課題組成員：趙源、李曉芬、畢鵬宇、郭繼、王明董、王安婷、王瑜、王全勝、馬春、陳敏）

（責任編輯：周紫檀）