美國打造千億美元“動力電池帶”

李飛

到2030年，美國的新能源動力電池制造能力將支持每年生產1000萬至1300萬輛全電動汽車，使美國成為全球電動汽車市場的有力競爭者。圖/法新

6月22日，美國能源部宣布，將為福特汽車與韓國SK On合資的電池企業提供92億美元政府貸款，用于生產新能源汽動力電池，這是能源部貸款項目辦公室迄今為止最大的一筆貸款，也是美國政府為清潔能源項目提供資金的一部分，該部門今年已承諾向電動汽車供應鏈上的公司提供數十億美元的資金。

這項創紀錄的投資是在《通脹削減法案》（下稱“IRA法案”）支持下推進動力電池本土化生產的重要項目。2022年8月，拜登總統簽署該法案，試圖通過對氣候變化領域投資重振美國制造業，實現能源轉型和經濟低碳化發展，投資總規模達到3690億美元。該法案確立了拜登政府的核心產業政策，將對全球新能源產業供應鏈產生深遠影響。

加速打造本土化動力電池供應鏈是IRA法案核心目標之一，因為電動汽車被認為是實現能源轉型的關鍵路徑，其中最昂貴部分是電池，約占汽車成本40%。而要讓電動汽車具有商業可行性，最重要的因素是電池既要強大可靠，又要成本合理。

美國在現有動力電池產業鏈中處于較薄弱地位，國際能源署報告顯示，美國僅占全球電動汽車產量的10%和電池產能的7%。美國電動汽車制造商通常不會自己組裝電池，而是依賴分布在全球的供應鏈。這些原材料主要在澳大利亞、中國、剛果和印度尼西亞等國開采。化學加工、電池組件和組裝大多由中國公司完成。

“給電動車提供最大支持的就是上游制造電池的產業鏈，從制造正負極材料到隔膜，再到輔材六氟磷酸鋰、高性能箔材……這些電動車關鍵支撐產業都是美國短板。因此美國要在國內建設完備產業鏈，而不是靠進口。”中國汽車動力電池產業創新聯盟副秘書長馬小利對筆者解釋為何美國高度重視打造本土動力電池供應鏈。

美國在動力電池領域的位置與汽車在美國經濟中舉足輕重地位完全不相匹配，美國被稱為汽車上的國家，汽車是美國經濟支柱產業，汽車制造商及其供應商是美國最大的制造業部門，產業鏈遍及全美各行各業，經濟總值占美國GDP（國內生產總值）的3%，在出口貿易額中獨占鰲頭，而且汽車相關產業創造的就業機會遠多于其他制造業部門，是產業工人導向的拜登政府不能失去的重要政治資產。

“鐵銹帶”變“電池帶”

汽車行業對于美國經濟如此重要，為何美國會在下一代汽車制造供應鏈關鍵產業動力電池領域處于落后地位？華盛頓智庫戰略與國際問題研究中心（CSIS）高級研究員伊拉里亞·馬佐科（Ilaria Mazzocco）對筆者指出三點原因：首先，美國的電動汽車市場比中國小得多，因此動力電池行業自然落后；其次，自20世紀90年代以來，中國電池企業受益于來自日本和其他國家的外國投資，相較之下，近幾十年來，美國的制造業總體上一直在萎縮；最后，美國直到最近才有協調一致的政策來支持該行業，而中國電池行業受益于中國政府重大的產業政策支持。

美國業界廣泛認為，缺乏連貫的產業政策支持是美國電動車落后于中國的重要原因，曾在中美兩國汽車產業從業、汽車行業咨詢公司Sino Auto Insights創始人涂樂告訴筆者，“美國低估了中國和世界其他地區采用電動汽車的速度，因此沒有優先考慮對該行業或供應鏈的投資，缺乏產業政策是一個很大的因素。”

IRA法案在這樣的呼聲下應運而出。法案規定美國政府將向購買新電動車以及二手電動車消費者，分別提供7500美元以及4000美元的稅收抵免，前提是車輛最終組裝必須在美國本土或是與美國簽署自貿協定的國家進行，且電動車電池原材料占比40%以上必須來自北美；自2024年起，將全面禁用產自中國的電池組件；自2025年起，全面禁用產自中國的礦物原材料。

該法案一方面給予消費者購車補貼以彌補本土化生產所帶來的成本，另一方面用懲罰性貿易保護主義措施——本地成分（local-content rules）嚴格限制接受補貼汽車零部件和原材料屬地，因為美國方面認為中國制造業產業鏈太發達，很多成品和半成品原材料都來自中國，之前的來源地原則（rules of origin）漏洞太多，讓很多含有中國成分的產品即便在北美生產也能免除關稅進入美國，例如大量使用中國原材料的韓國電池，因此只有采取本地成分限定并輔以補貼才能確保產業鏈逐漸轉移到美國或者與美國有自由貿易協議的國家。

在IRA法案的嚴格限定下，要想進入美國市場并獲得補貼的外國電池廠商必須將供應鏈帶到美國，而不是依照原先效率優先的原則在海外生產，就像福特和SK On將合資工廠設在肯塔基州和田納西州。涌入美國的動力電池企業開始形成新的制造業基地，被美國媒體稱為“電池帶”（Battery Belt），電池帶從五大湖鐵銹帶（Rust Belt）傳統制造業地區一直縱深向美國南部延伸直至得克薩斯州，這里是美國打造21世紀發動機的新工業基地。

美國打造“電池帶”是試圖復制中國方案，因為完善的電池供應鏈帶給中國發展動力電池很多先發優勢。“美國從一開始就沒有真正的新興電池產業，這使得開始生產電動汽車電池變得更加困難。在現代電動汽車出現之前的幾十年里，中國就有很多大公司為消費電子產品生產電池，所以很多公司進入電動汽車行業之前都有經驗。在美國，企業正在從零開始學習，正在與生產電池的大公司合作。”喬治·華盛頓大學工程管理與系統工程系助理教授章樂漢（John Paul Helveston）對筆者解釋說。

從成本層面來看也要供應鏈本地化，惠譽評級北美企業評級高級董事斯蒂芬·布朗（Stephen Brown）告訴筆者，中國電池制造商已經開發出技術和供應鏈，成為相對低成本的電池生產商。對于美國和其他地區電池制造商來說，實現成本平價將是挑戰，部分原因是需要建立高效的供應鏈來采購和加工關鍵材料。由于在美國生產的電池可能會安裝在國產汽車上，并且考慮到鼓勵電動汽車制造商從美國或自由貿易協定國家采購電池的稅收優惠措施，短期內較高的成本可能不會成為對這些電池需求的障礙。然而，隨著時間的推移，電池成本的上升可能會使汽車制造商更難降低在美國生產電動汽車的成本。

佐治亞州、肯塔基州和密歇根州被認為有希望在2030年主導美國動力電池制造。根據這三個州制定的計劃，到2030年，這三個州每年將能夠生產97GWh至136GWh的電動汽車電池。堪薩斯州、北卡羅來納州、俄亥俄州和田納西州也將成為主要參與者，到2030年，這些州的電動汽車電池年產能計劃在46GWh至97GWh之間。

為了跟上不斷增長的電動汽車需求，隸屬美國能源部的美國阿貢國家實驗室在2022年11月的一份報告中指出，到2030年，北美電動汽車電池制造能力的總建設將從2021年的每年55GWh增加近20倍，達到每年1000GWh左右。達拉斯聯邦儲備銀行2022年10月的一份報告顯示，到目前為止，這些工廠的投資計劃超過400億美元。到2030年，美國的新能源動力電池制造能力將支持每年生產1000萬至1300萬輛全電動汽車，使美國成為全球電動汽車市場的有力競爭者。

“大量正在進行的項目會使未來幾年美國電池制造能力顯著提高，這些項目中有許多是汽車制造商和老牌電池制造商的合資企業。這些項目是由政策驅動的稅收優惠和業務需要共同推動的。從操作上講，將電池設施設置在離電動汽車組裝地相對較近的地方是有意義的。在接下來的幾年里，隨著美國電動汽車制造業的增長，越來越多的電動汽車將使用來自美國制造的電池。”布朗說。

2022年10月，美國能源部在首批項目中撥出28億美元，資助20家公司在12個州建立和擴大電池生產規模，以提取和加工鋰、石墨和其他電池材料，還包括用回收材料制造組件。與聯邦政府的投資相匹配的是，受助人將利用總額超過90億美元的資金來促進美國清潔能源技術的生產，創造高收入的就業機會，并支持拜登總統的國家戰略——到2030年電動汽車占所有新車銷量一半，到2050年向零碳經濟過渡。

在這之后，美國能源部接連施展大手筆，據美國銀行全球研究報告顯示，在IRA法案激勵下，目前已經宣布17個新的電動汽車電池設施，這些設施的建設將從2020年到2024年開始，計劃資本支出近520億美元。

在IRA法案帶動下，私人資本也大規模涌入美國動力電池產業，豐田、福特和寶馬等公司也紛紛涌入南卡羅來納州、田納西州和肯塔基州，在電池廠和電動汽車制造設施上投資數十億美元。投資的企業不僅收到聯邦政府層面補貼，還被州政府給予慷慨的免稅等一系列優惠舉措。電池和汽車制造商以及電池回收廠和汽車零部件供應商紛紛涌向這些州，尋求擴大聯邦稅收抵免和慷慨的州激勵措施。

佐治亞州就是清潔能源就業機會的大贏家之一。自2020年以來，它吸引了35個與電動汽車相關的項目，創造大約27400個就業崗位。到目前為止，該州已承諾投入152.7億美元，在清潔能源投資方面處于全美領先地位。佐治亞州經濟發展局局長帕特·威爾遜（Pat Wilson）表示，該州已經學會了如何迅速吸引大型電動汽車制造商。佐治亞希望通過免費的土地、現成的許可證和勞動力培訓，為任何就業發展機會做好準備。

像佐治亞州一樣，大多數南方州，包括肯塔基州、阿拉巴馬州和田納西州都是“工作權”州，也就是在這些州雇員不能加入工會作為就業條件。這種規定讓這些州贏得外國企業的青睞，因此獲得清潔能源和電動汽車投資的最大份額，獲得投資最多的六個州中有四個是“工作權”州。

對于大筆投資涌入動力電池領域，民主共和兩黨都將之歸功于自己的政策刺激。很多產業人士認為IRA法案是電池制造業繁榮的原因。在他們看來，如果沒有IRA法案，很難吸引這些投資的三分之一。

“從國內政策的角度來看，IRA法案是一個良好的開端。對于美國的汽車制造商來說，在接下來的幾年里，如果不建造電池產業鏈，他們很難生產出價格合理（低于4.5萬美元）但沒有中國電池的電動汽車。隨著電動汽車在美國的普及，在北美必須同時建設電池原材料的開采、提煉和制造生產鏈，應該是美國的首要任務。”涂樂說。

產業政策能救美國電池？

雖然IRA法案受到很多從業人士支持，但也讓很多經濟界人士擔憂過度使用產業政策帶來的副作用。這并非美國第一次用產業政策發展新能源產業，奧巴馬在第一任期也曾試圖通過產業政策推動動力電池等新能源產業，只是彼時的產業政策和市場經濟之爭、傳統能源與新興能源之爭、本土制造與海外制造之爭最終讓那一次嘗試被消磨在各種分歧中。

產業政策通常指政府有針對性地支持特定產業，其表現形式包括貿易保護、稅收優惠、直接補貼或政府優惠貸款和政府采購等。美國立國之本主張自由市場經濟，因此產業政策一直充滿爭議。反對者認為，產業政策的失敗遠多于成功，而且由政府決定什么產業應該發展并由此進行資源和投資分配，會導致經濟決策受到政治和游說團體影響，讓那些具有政治資本的企業受益，讓資源流向低效的企業和實體。

“產業政策在美國有著長期不光彩的歷史，雖然并不是所有的產業政策都以失敗告終，但通常是高成本（包括隱性的）、失敗的目標以及政治操弄。”卡托研究所經濟學家斯科特·林希科姆（Scott Lincicome）舉例說，這就包括20世紀90年代，美國的超級計算機政策只扶持了一家政治上有影響力的企業而忽視了其他競爭者和更有潛力的產品。這也包括奧巴馬政府時期獲得5億美元政府貸款的加州太陽能電池企業Solyndra最終以破產告終。

Solyndra和其他新能源破產項目一直被反復提及作為指責奧巴馬失敗產業政策的經典案例，這些重金資助的項目非但沒有成功反而成為奧巴馬的政治累贅。2009年，奧巴馬在就任總統后不久也像拜登一樣頒布數千億美元產業政策，《美國復蘇與再投資法案》將發展電動汽車等新能源產業作為提振美國工業、帶領美國擺脫經濟危機泥潭的重要途徑。

在那部法案支持下，動力電池得到很大發展機會，兩家公司獲得美國能源部巨額資助。其中一家是美國本土電池研發企業A123，得到2.49億美元的撥款，用于商業化LFP電池，并在密歇根州建廠量產。在美國政府的支持下，A123在2009年9月完成了3.8億美元的首次公開募股，被認為可以成長為美國電池超級企業。

這個項目在之后發展卻很不順利，轉折點發生在2010年共和黨在中期選舉中獲得眾議院多數席位，之后氣候變化法案在國會夭折，曾經響應奧巴馬新能源倡議的傳統能源行業倒戈，并在之后的大選中通過資助共和黨候選人支持削減對新能源行業的補貼。

轉變的政治風向將寒意帶到了動力電池項目。由于初期鋰電池安全技能不過關導致產品召回，A123的財務狀況開始變得不樂觀，項目資金也逐漸枯竭，但彼時的政治風向已經讓A123再難獲得政府補貼。公司首席執行官戴夫·維奧（Dave Vieau）曾向白宮請求救助，但得到的回應是“我們已經完成了我們的任務，現在你得靠自己了”。

沒有補貼，只能靠市場，電動車的慘淡銷量沒有給A123任何生存下去的機會。2012年，純電動汽車在美國銷售14687輛，僅占美國全年汽車銷量0.1%。可想而知這樣的銷量不會給電池廠商帶來雪中送炭的訂單。

“電動汽車在美國的發展速度低于中國，這在一定程度上是由于美國對電動汽車的激勵政策不像其他地區那么積極，但也是由于消費者的需求，因為美國消費者對電動汽車持懷疑態度。隨著電動汽車需求增長速度放緩，美國電池制造業的增長速度一直低于中國。”布朗說。

A123在2012年宣布破產，并最終出售給中國企業，這項交易雖然受到美國外國投資委員會審查，由于當時美國政府尚未重視鋰電池技術，沒將A123作為戰略關鍵資產對待，因此批準出售給中國企業。這讓很多美國產業和政界人士至今仍扼腕痛惜，因為在他們看來A123所有的資產、專利和技術突破都流向了中國，如果那時候繼續有政府支持，A123可能不會破產而是成為美國的寧德時代。

2012年在美國業界人士眼中是兩國動力電池行業的分水嶺，自那以后，一方在下一個十年風馳電掣成為領導者，一方則步履蹣跚從領導者變成追趕者。雖然彼時電動車在中國的銷量也不盡如人意，但面對質疑中國的產業政策從未中斷，反而以更驚人的速度與規模推進。反觀美國，奧巴馬在第二任期再也沒有政治資源繼續通過產業政策扶植新能源行業，他的第二任期也消耗在與共和黨和傳統能源企業的政治博弈中。

如今，中國在動力電池領域的絕對優勢讓美國重新審視奧巴馬政府的產業政策，在美國主流敘事體中，A123已經由曾經的產業政策大敗筆轉變為必須用產業政策與中國競爭的佐證。轉變的觀點認為，雖然市場總是會達到最有效的經濟結果，但讓供應鏈關鍵產業受自由市場的影響自生自滅，并不一定符合美國的公共利益和國家利益。

十年前，美國因為放棄產業政策錯過了確立電動汽車領域的先發優勢，時過境遷，重拾產業政策能夠幫助美國找回優勢嗎？在章樂漢看來，雖然IRA法案有幾項政策與中國類似，有助于推動電動汽車行業發展。但全球生態系統已經發生變化，所以他質疑是否會產生同樣的效果。

“當中國利用本土含量要求等政策來推動本土電動汽車發展時，世界上任何地方都沒有電動汽車生產。但今天，已經有數百家，其中許多已經在中國。因此，美國公司需要與這些現有公司合作并向其學習，而不是閉門造車。我認為美國最具戰略意義的前進道路是在電動汽車行業與中國公司合作。”章樂漢說。

雖然汽車和電池領域業界人士認同拜登政府產業政策，但他們也清楚地認識到產業政策也不能幫助美國超越中國在電池制造業領域的優勢地位，這是由國家比較優勢決定的，不以產業政策意志為轉移，但美國卻可能在其他領域對中國實現超越。

“我認為美國不應試圖追趕中國，應以不同的方式定義成功。自2009年以來，中國一直是世界上最大的乘用車市場，從這個角度來看，美國永遠趕不上。但美國仍然可以非常成功地過渡到電動汽車，包括建立電池技術和充電基礎設施。”涂樂認為，中國將永遠擁有更大的電池制造部門，但美國可以創新并超越當前的技術，以便從創新的角度領先。