城市化地區(qū)生態(tài)保護紅線保護成效評估：以深圳市為例

劉艷霞，陳慧慧，孫芳芳，董笑語*

1. 深圳市環(huán)境科學(xué)研究院，廣東 深圳 518001

2. 鄭州大學(xué)，河南 鄭州 450001

3. 生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇 南京 210042

“生態(tài)保護紅線”是國家層面的“生命線”[1-2]，旨在保護重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域，能有效控制并改善區(qū)域生態(tài)問題[3-4]. 加強生態(tài)保護紅線監(jiān)管可對區(qū)域生態(tài)環(huán)境起到保護作用，為此，針對生態(tài)保護紅線的保護效果開展評估研究具有重要意義.

由于生態(tài)保護紅線的概念是由我國創(chuàng)新性提出的，國外已有研究多集中在以自然保護區(qū)為主的各類生態(tài)空間的成效評估方面. 多個國際組織包括世界保護區(qū)委員會(WCPA)、世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)、世界野生生物基金會(FFI)、世界自然基金會(WWF)等開發(fā)了自然保護區(qū)管理有效性評估的工具[5-7]，用來監(jiān)測和評估生物多樣性保護項目中保護地區(qū)的管理有效性，為保護地的建設(shè)和發(fā)展起到了積極的推動作用[8]. 國內(nèi)學(xué)者相關(guān)研究也集中在生態(tài)保護修復(fù)成效評估和自然保護地成效評估方面[9-11]. 自生態(tài)保護紅線概念提出以來，學(xué)者們在其劃定與優(yōu)化方面進行了深入研究[12-14]，但對于劃定后的保護成效評估與管理研究稍顯不足. 如何科學(xué)地評估生態(tài)保護紅線的保護成效并服務(wù)于生態(tài)保護紅線監(jiān)管，已成為廣泛關(guān)注的焦點問題. 學(xué)者們對生態(tài)保護紅線成效評估的構(gòu)建思路、框架進行了探討[15-16]，并提出了基本思路和評估指標體系[17-18]. 在實踐探索方面，學(xué)者們在重慶市、肇慶市和安吉縣等地，采用多角度和多因素的方法，構(gòu)建了生態(tài)保護紅線成效指標體系和評估方法[19-21].這些研究旨在評估生態(tài)保護紅線實施后的生態(tài)效益變化，為績效考核和監(jiān)管制度建設(shè)提供支持. 2020年11月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《生態(tài)保護紅線監(jiān)管技術(shù)規(guī)范 保護成效評估(試行)》(HJ 1143—2020)，以識別生態(tài)保護紅線實施效果與預(yù)期目標的差距，確?！懊娣e不減少、性質(zhì)不改變、功能不降低”，并加強監(jiān)督管理. 然而，我國生態(tài)保護成效評估工作仍處于起步階段，當(dāng)前的國家標準尚屬試行版，因此，基于此標準的評估應(yīng)用示范研究仍較少，存在較大的研究探索空間.

深圳市作為改革開放的“試驗田”，在40年的時間里從邊陲小鎮(zhèn)發(fā)展為粵港澳大灣區(qū)的核心引擎城市[22-24]. 經(jīng)濟快速發(fā)展也帶來了許多生態(tài)環(huán)境問題，為遏制生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢，維護城市生態(tài)安全，2018年深圳市在基本生態(tài)控制線的基礎(chǔ)上劃定了生態(tài)保護紅線，將其作為深圳市生態(tài)環(huán)境保護的硬性約束條件. 基于此，按照國家對生態(tài)保護紅線的“面積不減少、性質(zhì)不改變、功能不降低”的監(jiān)管要求，考慮嚴格監(jiān)督管理和地方性等因素，構(gòu)建深圳市陸域生態(tài)保護紅線管理成效評估指標體系. 本研究采用回溯的方法，依據(jù)《深圳市生態(tài)保護紅線劃定方案(報批稿)》的陸域生態(tài)保護紅線范圍，開展2015—2020年深圳市生態(tài)保護紅線保護成效評估研究，將該指標體系在城市化地區(qū)進行應(yīng)用示范，提出針對現(xiàn)有指標體系的優(yōu)化意見，充分利用深圳市在生態(tài)保護紅線管理方面的先行示范經(jīng)驗，為其他城市化地區(qū)的生態(tài)保護紅線管理提供借鑒和參考，為生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展作出積極貢獻.

1 研究區(qū)概況

深圳市位于廣東省中南沿海地區(qū)，毗鄰香港，陸域位置居于113°46'E～114°37'E、22°27'N～22°52'N之間，全市土地總面積為1 997.47 km2. 全市為亞熱帶海洋性季風(fēng)氣候，雨量充沛，常年主導(dǎo)風(fēng)向為東南偏東風(fēng)，植被類型以熱帶雨林和亞熱帶常綠林為主，河流數(shù)目多、分布廣，分屬為海灣、東江和珠江口水系.深圳持續(xù)快速發(fā)展，也呈現(xiàn)出土地資源緊缺、生態(tài)空間遭受擠占、生態(tài)系統(tǒng)退化、生物多樣性喪失、水污染嚴重等生態(tài)環(huán)境問題[25-27]. 為緩解建設(shè)用地?zé)o序擴張、保障生態(tài)安全，2005年深圳市在全國率先劃定基本生態(tài)控制線，隨后出臺《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，保護了大量的城市生態(tài)用地[28]. 根據(jù)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》的相關(guān)要求，2018年深圳市開展水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持等生態(tài)功能重要性評估和水土流失生態(tài)環(huán)境敏感性評估，識別國家和省級禁止開發(fā)區(qū)，銜接各類空間規(guī)劃、現(xiàn)狀，與海洋生態(tài)保護紅線，在基本生態(tài)控制線基礎(chǔ)上，確定深圳市陸域生態(tài)保護紅線邊界(見圖1). 本研究的研究區(qū)域是深圳市的陸域生態(tài)保護紅線范圍，面積401.59 km2，占全市面積的20.11%.

圖1 深圳市陸域生態(tài)保護紅線分布Fig.1 Distribution of ecological conservation redline in land area of Shenzhen

2 研究方法

2.1 評估指標體系

本研究基于生態(tài)保護紅線“生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變”的管理目標，以《生態(tài)保護紅線監(jiān)管技術(shù)規(guī)范 保護成效評估(試行)》(HJ 1143—2020)國家標準為指導(dǎo)，結(jié)合深圳市陸域生態(tài)保護紅線劃定及管理現(xiàn)狀，從面積不減少、性質(zhì)不改變、功能不降低、嚴格監(jiān)督管理、特色指標等五方面，構(gòu)建深圳市陸域生態(tài)保護紅線管理成效評估指標體系(見表1).“面積不減少”指標主要考慮生態(tài)保護紅線面積只能增加、不能減少的管控要求，設(shè)置生態(tài)保護紅線面積比例指標，該指標為一票否決指標，未出現(xiàn)一票否決，才進入下一階段評估；“性質(zhì)不改變”指標主要考慮土地覆被情況、人類活動干擾及生態(tài)修復(fù)，設(shè)置人類活動影響面積、生態(tài)修復(fù)面積比例、自然生態(tài)用地面積比例、海洋自然岸線保有率等指標；“功能不降低”指標主要考慮生態(tài)功能，設(shè)置植被覆蓋指數(shù)、水源涵養(yǎng)能力、水土保持能力、重點生物物種種數(shù)保護率、線性工程密度等指標；選擇生態(tài)保護紅線制度與落實、公眾滿意度、生態(tài)破壞與環(huán)境污染事件等來表征嚴格監(jiān)督管理情況；特色指標方面，水污染問題曾經(jīng)是深圳市最大的環(huán)境痛點和發(fā)展短板，深圳用短短4年時間補齊了近40年的水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施欠賬，故加強對水質(zhì)達標率的考核，具有重要的現(xiàn)實意義，此外，深圳市在全國GDP排名前20位的城市中其空氣質(zhì)量名列前茅，“深圳藍”是深圳市一張靚麗的名片，故選擇水質(zhì)達標率和空氣質(zhì)量達標率兩項指標為特色評估指標.

表1 深圳市陸域生態(tài)保護紅線成效評估指標體系及數(shù)據(jù)來源Table 1 Evaluation indicators for the effectiveness and data sources of ecological conservation redline

2.2 數(shù)據(jù)來源及處理

2.2.1 數(shù)據(jù)來源

本研究通過遙感解譯獲取人類活動影響面積、生態(tài)修復(fù)面積、自然生態(tài)用地面積、海洋岸線及自然岸線長度、線性工程長度等評估參數(shù)；通過地面調(diào)查收集重點生物物種數(shù)、分析生態(tài)破壞與環(huán)境污染事件的案例，并校核遙感解析數(shù)據(jù)；通過空間運算和統(tǒng)計分析得到相關(guān)指標值. 廣東省生態(tài)保護紅線方案基本劃定完成但尚未獲批，本研究所用生態(tài)保護紅線面積數(shù)據(jù)來源于《深圳市生態(tài)保護紅線劃定方案(報批稿)》.

2.2.2 指標計算

2.2.2.1 植被覆蓋指數(shù)

對經(jīng)過預(yù)處理的Landsat 8遙感影像選取近紅外波段與紅光波段進行歸一化植被指數(shù)(NDVI)提取[29]，計算公式為

式中，NIR為近紅外波段的反射值，R為紅光波段的反射值.

在對光譜信號進行分析的基礎(chǔ)上，建立NDVI與植被覆蓋度的轉(zhuǎn)換關(guān)系[30-31]，直接提取植被覆蓋度信息. 計算公式為

式中，NDVIV為純植物像元的NDVI值，NDVIS為完全無植被覆蓋像元的NDVI值.

由于大部分植被覆蓋類型是不同植被類型的混合體，所以不能采用固定的NDVIV和NDVIS，根據(jù)生成的NDVI影像進行頻率統(tǒng)計，選取累計頻率為2%的NDVI值為NDVIS，累計頻率為98%的NDVI值為NDVIV. 根據(jù)獲取的NDVIV及NDVIS值計算出每景遙感影像的植被覆蓋度.

2.2.2.2 水源涵養(yǎng)能力

根據(jù)《生態(tài)保護紅線監(jiān)管技術(shù)規(guī)范 生態(tài)功能評價（試行）》（HJ 1142—2020）的模型法獲取相關(guān)數(shù)據(jù)并進行水源涵養(yǎng)能力模擬分析. 采用水量平衡方程來計算水源涵養(yǎng)量，計算公式為

式中：TQ為總水源涵養(yǎng)量，m3；Pi為降雨量，mm；Ri為地表徑流量，mm；ETi為蒸散發(fā)，mm；Ai為生態(tài)系統(tǒng)面積，km2；i為生態(tài)系統(tǒng)類型；j為生態(tài)系統(tǒng)類型個數(shù).

2.2.2.3 水土保持能力

根據(jù)《生態(tài)保護紅線監(jiān)管技術(shù)規(guī)范 生態(tài)功能評價（試行）》（HJ 1142—2020）的模型法獲取相關(guān)數(shù)據(jù)并進行水土保持能力模擬分析. 采用修正通用水土流失方程的水土保持服務(wù)模型計算，公式如下：

式中：Ac為水土保持量，t/(hm2·a)；Ap為潛在土壤侵蝕量，t/(hm2·a)；Ar為實際土壤侵蝕量，t/(hm2·a)；R為降雨侵蝕力因子，MJ·mm/(hm2·h)；K為土壤可蝕性因子，t·h/(MJ·mm))；L、S均為地形因子，其中L表示坡長因子，S表示坡度因子；C為植被覆蓋因子.

2.3 保護成效評估方法

2.3.1 指標權(quán)重與賦分

根據(jù)《生態(tài)保護紅線監(jiān)管技術(shù)規(guī)范 保護成效評估(試行)》(HJ 1143—2020)打分表，對各類指標進行權(quán)重賦值和指標賦分.

2.3.2 指數(shù)計算與分級

根據(jù)《生態(tài)保護紅線監(jiān)管技術(shù)規(guī)范 保護成效評估(試行)》(HJ 1143—2020)，基于保護面積指數(shù)、用地性質(zhì)指數(shù)、生態(tài)功能指數(shù)、管理能力指數(shù)、特色指標指數(shù)以及生態(tài)破壞與環(huán)境污染事件扣減分值計算生態(tài)保護紅線保護成效指數(shù)，最高分為100分. 若加上特色指標后，超過100分則按100分計，其計算公式如下：

式中，EPEI為生態(tài)保護紅線保護成效指數(shù)，EA為保護面積指數(shù)，EL為用地性質(zhì)指數(shù)，EF為生態(tài)功能指數(shù)，EM為管理能力指數(shù)，EC為特色指標指數(shù)，SJ為生態(tài)破壞與環(huán)境污染事件扣減分值.

將EPEI分為下降、穩(wěn)定和好轉(zhuǎn)3個狀態(tài)，反映生態(tài)保護紅線保護成效情況(見表2).EPEI＜60，表明生態(tài)保護紅線內(nèi)保護成效處于下降狀態(tài)，或增量上生態(tài)保護小于生態(tài)退化；60≤EPEI≤68，表明生態(tài)保護紅線內(nèi)保護成效處于相對穩(wěn)定狀態(tài)，或處于生態(tài)保護與生態(tài)退化均衡對峙期；EPEI＞68，表明生態(tài)保護紅線內(nèi)保護成效處于好轉(zhuǎn)狀態(tài)，或增量上生態(tài)保護大于生態(tài)退化.

表2 生態(tài)保護紅線保護績效分級Table 2 Performance classification of ecological conservation redline

3 結(jié)果與討論

3.1 評估指標計算結(jié)果

3.1.1 保護面積指數(shù)

本研究范圍是《深圳市生態(tài)保護紅線劃定方案（報批稿）》陸域生態(tài)保護紅線，故研究區(qū)面積保持401.59 km2不變，該指標得9分，保護面積指數(shù)(EA)值均為9(見表3).

表3 2015年和2020年深圳市陸域生態(tài)保護紅線管理成效評估指標值Table 3 Evaluation index values of the effectiveness of ecological conservation redline in land area management in 2015 and 2020

3.1.2 用地性質(zhì)指數(shù)

2015—2020年，深圳市生態(tài)保護紅線內(nèi)人類活動影響面積從44.31 km2減少到43.71 km2，該指標得15分，指數(shù)值為6〔見圖2(a)(b)和表3〕；生態(tài)修復(fù)面積比例從0.13%大幅增至0.60%，該指標得20分，指數(shù)值為4〔見圖2(c)(d)和表3〕；自然生態(tài)用地面積比例由89.48%增至90.61%，該指得分15，標指數(shù)為3〔見圖2(e)(f)和表3〕；海洋自然岸線保有率增加了0.53%(見表3)，該指標得10分，指數(shù)值為2. 用地性質(zhì)指數(shù)(EL)值為15(見表3)，“性質(zhì)不改變”四項指標均向好發(fā)展.

圖2 用地性質(zhì)指數(shù)部分指標評估結(jié)果Fig.2 Evaluation of some indicators of land use property index

3.1.3 生態(tài)功能指數(shù)

植被覆蓋指數(shù)從2015年的0.97降至2020年的0.91〔見圖3(a)(b)和表3〕，指標得0分，指數(shù)值為0；水源涵養(yǎng)能力、水土保持能力、重點生物物種種數(shù)保護率分別從2.36×109m3/a、2.99×107t/a、99.3%增至2.46×109m3/a、3.16×107t/a、99.4%〔見圖3(c)～(h)和表3〕，分別得40分、40分、28分，指標指數(shù)值分別為9.33、4.54、18.29；線性工程密度從2015年的0.59 km/km2增至2020年的0.64 km/km2，指標得0分，指數(shù)值為0. 生態(tài)功能指數(shù)(EF)值為32.16(見表3).

圖3 生態(tài)功能指數(shù)部分指標評估結(jié)果Fig.3 Evaluation of some indicators of ecological function index

3.1.4 管理能力指數(shù)

深圳市生態(tài)保護紅線自劃定至今，市委市政府高度重視，近幾年已持續(xù)開展生態(tài)保護紅線基礎(chǔ)信息調(diào)查、紅線監(jiān)管等項目，嚴格管控在生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的擬建項目準入等，生態(tài)保護紅線的制度與落實收效甚佳，公眾滿意度亦有提升. 此外，根據(jù)深圳市生態(tài)環(huán)境局的污染源環(huán)境監(jiān)管信息，評估周期內(nèi)生態(tài)保護紅線內(nèi)未發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件，不存在減分情況(SJ)，嚴格監(jiān)督管理指標未扣分對照打分表，生態(tài)保護紅線制度與落實、公眾滿意度兩項指標分別得15分、25分，計算可知，監(jiān)管能力指數(shù)(EM)值為19(見表3).

3.1.5 特色指標指數(shù)

2015—2020年深圳市水質(zhì)達標率從0.43提高到0.56，空氣質(zhì)量達標率從0.455提高到0.679，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有明顯改善趨勢，兩項指標均得3分，特色指標指數(shù)(EC)值為3(見表3).

3.2 綜合指數(shù)計算與分級

根據(jù)式(4)計算可得，深圳市陸域生態(tài)保護紅線保護成效綜合評估(EPEI)指數(shù)為78.16，根據(jù)評估結(jié)果分級(見表2)，2015—2020年間深圳市陸域生態(tài)保護紅線保護成效處于輕度好轉(zhuǎn)狀態(tài)，表明生態(tài)保護紅線保護效果顯著. 由此可知，生態(tài)保護紅線的劃定對深圳市區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護起到了積極作用，有力推進了深圳市的可持續(xù)發(fā)展進程.

3.3 保護成效限制因素分析

根據(jù)《生態(tài)保護紅線監(jiān)管技術(shù)規(guī)范 保護成效評估(試行)》(HJ 1143—2020)打分表，假如每項指標都可得滿分，計算每項指標指數(shù)值，結(jié)果見圖4. “面積不減少”方面，綜合考慮城市發(fā)展與生態(tài)保護，生態(tài)保護紅線面積比例為硬性指標、一票否決指標；“性質(zhì)不改變”方面，人類活動影響面積指標數(shù)值較大；“功能不降低”方面，重點生物物種種數(shù)保護率指標數(shù)值較大；“嚴格監(jiān)督管理”方面，生態(tài)保護紅線制度與落實可間接提高公眾滿意度. 故對生態(tài)保護紅線保護成效影響較大的是人類活動影響面積、重點生物物種種數(shù)保護率、生態(tài)保護紅線制度與落實這三項指標.

圖4 深圳市陸域生態(tài)保護紅線成效評估指標滿分指數(shù)對比Fig.4 Comparison of the full score index of the evaluation index of the effectiveness of ecological conservation redline in land area

3.4 討論

3.4.1 評估指標體系優(yōu)化建議

通過該體系進行2015—2020年深圳市生態(tài)保護紅線成效評估，結(jié)果表明保護成效輕度好轉(zhuǎn)，這與張亞立等[32]關(guān)于深圳市生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(GEP)研究中“十三五”期間深圳市生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)服務(wù)價值逐年持續(xù)增長的結(jié)果一致. 這說明該成效評估體系科學(xué)有效，評價結(jié)果準確可信. 與重慶生態(tài)保護紅線成效評估研究[20]中的超百分制對比，筆者所構(gòu)建的百分制指標體系更具可行性和操作性. 然而，實踐發(fā)現(xiàn)該指標體系仍待優(yōu)化.

時間尺度上，自然岸線保有率和國家重點保護野生動植物保護率等指標較難獲取，官方數(shù)據(jù)更新一般需要5年以上，限制了評估的時效性，建議相關(guān)部門和地方政府將動植物調(diào)查與保護作為常規(guī)工作. 空間尺度上，國家重點保護野生動植物保護率等指標僅適合較大尺度(市級)的計算和評估，不適合小尺度(區(qū)縣級)生態(tài)保護紅線的評估與管理，建議在做區(qū)縣級生態(tài)保護紅線成效評估時，根據(jù)實際生態(tài)功能類型使用其他生物多樣性功能指標代替國家重點保護野生動植物保護率指標.

為避免指標重疊，可將人類活動面積指標修改為歸一化指標，如人類活動影響指數(shù)，更科學(xué)合理地反映各類活動對生態(tài)環(huán)境的影響；可將線性工程密度指標從生態(tài)功能類指標中剔除，納入用地性質(zhì)類指標.

此外，在特色指標中，可考慮生態(tài)保護紅線所帶來的人類福祉，通過在問卷中設(shè)置幸福感相關(guān)問題、使用生活滿意度量表[33]和心理健康衡量表[34]或半結(jié)構(gòu)式訪談等方法，掌握區(qū)域人類福祉對生態(tài)系統(tǒng)的依賴程度[35]，評估生態(tài)保護紅線對人類福祉的貢獻.

3.4.2 保護成效好轉(zhuǎn)原因分析

深圳市生態(tài)保護紅線保護成效好轉(zhuǎn)，得益于多方保護措施的綜合體現(xiàn). 生態(tài)環(huán)境綜合治理與修復(fù)方面，深圳市開展了“集中式飲用水水源地環(huán)境保護”“綠盾”“自然保護地監(jiān)測”等行動，拆除保護地內(nèi)違法建筑、關(guān)停工業(yè)企業(yè)，減少人類活動影響面積；持續(xù)開展裸土地調(diào)查和復(fù)綠工作[36]，通過生態(tài)修復(fù)增加了生態(tài)用地面積；深入推進海岸帶綜合保護與利用規(guī)劃，嚴格保護自然岸線，加大受損岸線的生態(tài)修復(fù)，提升自然岸線保有率[37].

生態(tài)空間管控方面，早在2005年深圳市就劃定了基本生態(tài)控制線，減少城市向生態(tài)用地的擴張及生態(tài)破壞，生態(tài)保護紅線的劃定，進一步將重要生態(tài)功能的區(qū)域保護起來，促進水源涵養(yǎng)、水土保持和生物多樣性維護等生態(tài)系統(tǒng)功能的提高[38-39]，這與吳健生等[40]關(guān)于深圳市基本生態(tài)控制線政策對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的提高存在促進作用的結(jié)論一致.

生態(tài)環(huán)境管理方面，雖然深圳市陸域生態(tài)保護紅線暫未獲得正式批復(fù)，但自劃定以來，市委市政府高度重視，修訂了《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護條例》，著力推進配套政策制度、規(guī)劃計劃的制定，并納入國土空間規(guī)劃和國土生態(tài)修復(fù)規(guī)劃中，并持續(xù)開展生態(tài)保護紅線項目監(jiān)管，嚴格管控在生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的擬建項目準入等，生態(tài)保護紅線的制度與落實收效甚佳，公眾滿意度亦有提升.

3.4.3 提高保護成效途徑分析

基于應(yīng)用示范成果，總結(jié)適用于城市地區(qū)提高生態(tài)保護紅線保護成效的“深圳經(jīng)驗”，以期為國內(nèi)其他城市地區(qū)的生態(tài)保護紅線保護監(jiān)管提供參考. 在城市地區(qū)，為控制紅線用地性質(zhì)不改變，應(yīng)制定事前、事中、事后的全過程管理流程，實施精細化管理. 目前，深圳市基本生態(tài)控制線已納入國土空間規(guī)劃，實行分級分類管理制度，遵循占補平衡的優(yōu)化調(diào)整原則，嚴禁建設(shè)項目，并通過清退、合理疏導(dǎo)和引導(dǎo)轉(zhuǎn)型等方式提高生態(tài)用地面積，并將生態(tài)控制線內(nèi)的建設(shè)用地面積作為指標納入年度的生態(tài)文明建設(shè)考核中. 因此，在生態(tài)保護紅線的管理中，可借鑒參考以下原則：“事前”嚴格用地審批和項目準入；“事中”結(jié)合高清衛(wèi)星遙感、航空遙感、現(xiàn)場調(diào)查及視頻監(jiān)控等多種方式對用地性質(zhì)開展持續(xù)性的監(jiān)測監(jiān)管[40]，并積極清退、疏導(dǎo)非生態(tài)用地，通過生態(tài)修復(fù)等方式增加生態(tài)用地和自然岸線[41-42]；“事后”對非生態(tài)用地進行評估和考核，提升生態(tài)保護紅線在“量”上的保護成效.

提升生態(tài)保護紅線質(zhì)量保護成效方面，結(jié)合國土空間規(guī)劃，制定生態(tài)修復(fù)專項規(guī)劃或計劃，全面開展陸域及海洋生態(tài)修復(fù)工作，不斷提高生態(tài)用地質(zhì)量與功能. 目前深圳市已編制《深圳市國土空間生態(tài)保護修復(fù)規(guī)劃》，根據(jù)區(qū)域本底生態(tài)狀況，確立了生態(tài)保護紅線面積、自然岸線保有率、森林覆蓋率、水質(zhì)達標率、重點物種種數(shù)保護率、各類生態(tài)修復(fù)面積等指標的在規(guī)劃期內(nèi)的規(guī)劃值，并因地制宜制定了山林綠廊、青碧水廊、藍色海灣、自然生境與棲息地等方面的保護與修復(fù)的重大工程和行動計劃. 通過長期監(jiān)測[43-46]、科學(xué)規(guī)劃、分類施策，落實各項生態(tài)保護與修復(fù)工程和行動，可有效提升植被覆蓋率和重點物種保護率，進而提升生態(tài)系統(tǒng)的水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能.

嚴格監(jiān)督管理方面，盡管國家層面尚未建立完善、系統(tǒng)的生態(tài)保護紅線法律法規(guī)體系，現(xiàn)行保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等保護地管理規(guī)定效力較低，在該領(lǐng)域仍存在立法缺失[47]. 深圳市作為中國特色社會主義先行示范區(qū)，已將生態(tài)保護紅線的劃定、保護及生態(tài)修復(fù)等內(nèi)容修訂納入《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護條例》中. 雖然其他城市不具經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，但仍可以制定本城市生態(tài)保護紅線相關(guān)制度、規(guī)劃計劃，并納入國土空間管控相關(guān)規(guī)劃、項目準入、績效考核等環(huán)節(jié).

3.4.4 成效評估應(yīng)用路徑分析

3.4.4.1 成效評估的直接運用

生態(tài)保護紅線保護成效評估主要評估了管理能力和保護成效兩個方面. 評估結(jié)果有助于及時了解生態(tài)保護紅線生態(tài)功能狀況及動態(tài)變化，預(yù)警生態(tài)風(fēng)險，提高生態(tài)保護紅線管理、決策水平，并可為生態(tài)保護與修復(fù)、紅線優(yōu)化布局、執(zhí)法監(jiān)督、生態(tài)補償?shù)榷喾矫嫣峁┮罁?jù)；其次，評價結(jié)果將運用于生態(tài)保護紅線保護成效考核，可以作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價及責(zé)任追究、離任審計的重要參考.

3.4.4.2 納入生態(tài)文明建設(shè)考核

生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，生態(tài)保護紅線作為國家和區(qū)域的生態(tài)安全底線，將其成效評估結(jié)果納入生態(tài)文明考核中能有效促進其保護與提升. 通過深圳示范，該評估結(jié)果的應(yīng)用主要有3個路徑(見圖5)：①可將生態(tài)保護紅線保護成效評估結(jié)果作為目標評價指標納入生態(tài)文明建設(shè)考核. 《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》要求進行生態(tài)保護紅線管理成效考核，考慮其與生態(tài)文明建設(shè)考核的協(xié)調(diào)性，深圳或者全國都可將其作為生態(tài)保護修復(fù)考核的主要內(nèi)容予以納入生態(tài)文明建設(shè)考核，作為生態(tài)文明建設(shè)考核的一票否決項目. ②可將成效評估結(jié)果作為工作考核指標納入生態(tài)文明考核. 通過評估，發(fā)現(xiàn)目前生態(tài)保護紅線資源稟賦的短板和管理中存在的問題，提出相應(yīng)的修復(fù)措施和管理整改方案，將任務(wù)下達到次年治污保潔工程平臺的任務(wù)中，通過深圳市治污保潔工程平臺進行定期督查與考核，加之日常的監(jiān)督執(zhí)法，加強紅線管理的有效性. ③對違反生態(tài)保護紅線管控要求、造成生態(tài)破壞的部門、單位和有關(guān)責(zé)任人員，按照有關(guān)法律法規(guī)實行責(zé)任追究.

圖5 生態(tài)保護紅線管理成效評估成果運用流程Fig.5 Flowchart of the application of the evaluation results of ecological protection red line management

4 結(jié)論

a) 深圳市陸域生態(tài)保護紅線保護成效綜合評估(EPEI)指數(shù)為78.16，為輕度好轉(zhuǎn)狀態(tài)，這對于深圳這個高密度超大城市來說，說明劃入生態(tài)保護紅線的生態(tài)空間受到有效保護. 為“質(zhì)”“量”并重提高保護成效，針對城市內(nèi)重要生態(tài)空間應(yīng)采取源頭立法、規(guī)劃先行、精細化管理和精準修復(fù)提升等舉措.

b) 生態(tài)保護成效評估成果可作為推進城市生態(tài)保護工作的有力抓手之一，一方面直接運用于及時掌握生態(tài)保護紅線的生態(tài)狀況、預(yù)警生態(tài)風(fēng)險，為生態(tài)保護與修復(fù)、生態(tài)補償?shù)裙ぷ魈峁┮罁?jù)，還可將其納入生態(tài)文明建設(shè)考核，推進生態(tài)文明建設(shè)工作.