L 市基層海洋執法現狀及對策分析

李 敏 閆朝元 史 妮

江蘇海洋大學文法學院，江蘇 連云港 222005

海洋行政執法是海洋管理的一項重要任務和法定職責，它是指國家行政機關，包括政府及其職能部門，依照法定職權和程序，對海洋環境、資源、海域使用和海洋權益等海洋事務，實施管理的專門活動。海洋行政執法是我國行政機關執行國家海洋相關法律的一項重要職能，對我國順利實施“海洋強國”戰略和“依法治國”戰略，保護國家領土與主權的完整具有重要意義［1］。

為了保障國家行政執法工作的更好發展，在黨的領導下必須進行深化行政執法體制改革，推進行政執法一體化是保障國家工作開展的基礎更是關鍵。L 市近年來也在執法中探索針對這些問題的改革，其中需要關注的重點在于：受體制機制影響存在重復執法，亟需提出綜合改革、制定可行性對策，引導海洋行政執法高效發展等方面。

一、研究背景和意義

（一）現實背景

黨的十九屆三中全會中對黨和國家機構改革作出了重要指示，根據相關指示，執法人員的種類更加大幅度減少，執法人員將得到更加嚴格的培訓，對于執法人員亦提出了更加高標準的要求。為了進一步推進基層海洋執法權下移，深化行政體制改革，L 地區通過采取明確主體、整合職能、集中權限等舉措，著力推進綜合執法工作，重點解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一，權威高效的行政執法體系，通過減少執法層級，加大基層執法力量等措施［2］，初步形成L 地區海洋基層綜合執法的新格局。L 市作為沿海城市，正在積極響應黨的號召，加快推進海洋執法權下移，深入推進依法行政，但仍存在很多問題。

（二）學術背景

對于海事執法問題，學界研究成果主要集中于海事執法的合法性、合理性和有效性等問題，如隨著全球經濟一體化的不斷發展，國內外在理論上引入了風險防范理論、提單以及海上貨物運輸等新項目，以正確引導海事立法以及執法中的實踐性問題，從而推動海商貿易的快速發展，更進一步地促進全球經濟的一體化發展。此外，我國于2001 年10 月頒布了《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》），補充完善了現行法律體系框架，為海洋執法奠定了基礎。各級海監機構的建立，承擔起了對我國海域巡航監視、監督管理、查處違法行為等職責，對依法執政提供強有力的保障。

此外，我國的海洋執法雖有《海域使用管理法》《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》等法律法規在海域使用、海洋科研與維權、海洋生態保護、海洋工程建設項目環境保護等方面的執法依據［3］，但在具體實踐中存在很多的問題，如存在執法的配套制度建設有所滯后、部分基層海事執法人員的執法能力還有待提高、漁民們的海事法律意識比較淡薄等問題。學界并未對這些存在的問題進行本體研究。

綜上所述，目前的相關研究多是宏觀的，缺乏微觀研究及本體研究。本研究擬從在海洋執法的具體過程中存在的問題，對執法過程以及執法體系進行深入研究，正好可以和海事執法的宏觀層面互補，所以極具研究價值。

二、L 市海洋執法體制的現狀

2019 年，L 市進行了機構改革（如圖1 所示），海洋管理部門的調整主要有以下幾點：首先組建了L 市自然資源和規劃局，加掛市海洋局的牌子，吸收了原市海洋與漁業局的海域管理職責；其次組建了L 市農業農村局，吸收了原市海洋與漁業局的漁業管理職責；最后組建了L 市生態環境局，吸收了原市海洋與漁業局的環境保護職責。對于L市海洋漁業局不再保留。

圖1 L 市機構改革結構圖（海洋管理部門）

（一）L 市自然資源和規劃局

機構改革之后，自然資源和規劃局新增了一個直屬的事業單位，即海域使用動態管理中心，主要負責海域的保護工作和使用工作及海洋預警等工作。同時在2019 年L 市自然資源和規劃局頒布的《L 市自然資源和規劃局職能配置、內設機構和人員編制規定》中，第十五條和第十六條等條款明確闡述了市自然資源和規劃局的海域管理職責，除上述的管理中心外，市自然資源和規劃局的其他直屬事業單位也不同程度地增添了海域管理方面的工作①L 市自然資源和規劃局中政府信息公開目錄的內容。。

從2019 年至今，L 市自然資源和規劃局在海洋管理工作上取得了很大的成效，主要如下：一是制定了《L 市海域使用項目審核議事規則》，強化了L 市對海域使用權的審批工作；二是制定了《L市海域使用事中事后監管工作制度》，對海域實施全覆蓋的監測，加強對海域的利用與保護；三是啟動了“十四五”期間的自然資源規劃和海洋經濟規劃，為海域執法和海洋經濟的發展提供了全面的規劃；四是啟動了全市的海洋執法新形式，增強了市自然資源和規劃局與市海警局、N 市海事法院等與海域執法有關單位之間的聯系，制定了2021 年度的海洋巡查工作方案②這一部分的內容主要出自市自然資源和規劃局2021 年度法治政府建設報告（政府信息公開年報）、市自然資源和規劃局2019 年工作總結和2020 年工作計劃、市自然資源和規劃局關于2020 年工作總結和2021 年工作計劃（法定主動公開內容——規劃計劃）。。

（二）L 市生態環境局

環境保護職責要由海洋生態環境處負責，負責L 市的環境監督管理職責，擬定或實施海洋生態環境相關的政策和規劃。自改革以來，生態環境局加大了污染防治的力度，加強了災害應急機制，不斷推進海洋生態的修復和保護工作。同時在2021 年這關鍵的一年，L 市深入推進“灣長制”，深入推進“海域空間規劃”和“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單”的實施，加大了海洋執法的力度，開展了“亮劍”“碧海”等多項執法活動，海洋生態環境有了明顯的改善。

（三）L 市農業農村局

漁業管理職責主要由市農業農村局所舉辦的L 市海洋與漁業綜合行政執法支隊負責。農業農村局中有關海域管理職責的部門主要是漁政監督管理處和漁業處。機構改革后，執法支隊先后加強了對涉案船只的管理，開展了系列突擊檢查活動，成功查出幾十艘違規漁船，有效地落實了L市的海洋發展戰略。

機構改革之后主要的海洋管理職責就是由上述的三個部門負責。但同時我們也應該明確，同樣作為L 市涉海機構的海事局和海警局在一定程度上也分擔了對海域的管理職責，他們也會定期和其他部門進行配合，開展系列的聯合執法活動。

三、存在問題及原因分析

L 市具有豐富的海洋漁業資源。L 市政府部門可以對其進行合理的規劃利用、開發，而市海洋行政執法部門就是在這些海域中發揮維持海上秩序和進行綜合管理職能的部門。然而在L 市海上執法實踐過程中，由于各方面因素的影響，執法體制仍存有一些問題。

（一）執法人員欠缺一定專業素質

隨著機構權能的變動，相關部門也相應地進行了人員擴充或職務變動，以此來保證合理的人員配置，但這同時也會導致很多不利因素產生，如一些原本從事幕后工作的人員被調到了前線執法隊伍，他們對相應的執法工作流程并不熟悉，缺乏實踐性的操作。此外，我們還需注意兩點：一是在L 市機構改革之前本就存在執法人員的素質參差不齊的現象；二是執法部門每年都會增加一批無職業經驗的新編人員。

（二）海洋執法的對象反饋度不高

L 市農業農村局等部門，在實際執法的過程中，對于那些“三無”漁船、非法捕撈等不法行為，都會給予相應的行政處罰，漁民隨后都會機械地繳納相應的罰款。這大都是一種單向的機械的執法過程，對于行政人員而言，他們不會過多關注相對人的想法，群眾向行政機關反映問題過后，機關一般很少會耐心地聽取陳述及深入調查，大都是草草了事。而相對人為了減少麻煩也不會選擇通過行政復議等方式向執法機關提出訴求，只會在閑談中抱怨幾句，權當是一種茶余飯后的談資。

（三）海洋執法的自由裁量權寬松度較高

這一問題主要體現在相關的海洋管理部門在海洋執法過程當中過于看重經濟效益，忽略了執法公正的問題，這也是實踐中較為普遍的問題。由于海上執法不同于陸地執法，很多執法由于在海上缺乏相應的監管，加上沒有罰款上的指標，就會導致執法人員在處罰事項上的自由裁量權較為寬松，進而導致在海上執法中沒有貫徹公平原則。一方面，在海洋執法過程中，普遍采用罰款的執法方式，對其他的海洋執法方式沒有采取足夠的重視。另一方面，還存在著一定程度的重罰主義思想，認為罰款越重，效果越好，過于注重經濟效益，忽略了違法行為應與行政責任相適應，造成了行政處罰對象合法權益的損害。

（四）海洋執法未得到貫徹及其滯后性

第一，海洋執法未得到貫徹，執法意識尚需提高。而存在這個問題的原因主要是海上執法遠離陸地，面臨的情況可能比陸地上的情況更加復雜，難以做到實時管控。一方面，這讓一些執法人員未能執法規范，不能按照文件的要求嚴格規范執行，可能就存有執法流程有所不規范，案件的辦理標準不高等問題，這也使得部分海上執法流于形式；另一方面，這也表明個別執法人員的責任意識尚需提高，否則會嚴重損害執法的公信力，這可能是由于海上監管方面存在缺陷，難以做到全面管控。

第二，海洋執法存在滯后性。一方面，隨著法治建設的推進，L 市也要求市海洋執法機構在海上執法過程中做到依法行政，嚴格海上執法的要求，這意味著會不斷出臺一些執法的文件，而這些文件短時間內難以得到實施，同時可能由于文件冗雜也不一定能得到貫徹實施。另一方面，違法行為的處理也可能具有一定的滯后性。一是表現為我國海域面積廣闊，在海上的執法人員一般采用定期巡航的方式對海域進行監管，不可能做到實時監管，即使能夠監管到，從離違法行為最近的執法船只進行執法仍有一段距離；二是表現為海上執法情況復雜，夜間、大霧天氣進行執法具有可視范圍的局限性，而且也不利于執法船舶航行的安全，即使能夠執法，調查取證也存有困難。

四、完善L 市海洋執法體制的對策建議

（一）完善海洋執法法律法規體系

L 市的海洋執法法律法規體系目前來說是比較完善的，但是L 市政府、農業農村局等單位應該積極頒布一些關于執行方面的規范性文件，在執法程序和執法隊伍的管理等方面做出明確的規定，防止法律法規滯后執行現象的發生。同時，隨著時代的不斷發展，我們應不斷引入新的海洋執法理念，對當前的法律體系進行審視，將年代久遠的文件進行調整［4］。

（二）創建海域執法激勵機制

目前我國最為普遍的激勵方式是物質激勵法，也即績效工資法，這種激勵方法可以在短期內激發執法人員們的工作積極性，但是對于他們根本的工作態度并未有實質性的影響，很顯然這一激勵方法已經有所落后了，為此筆者認為可以從以下五個方面出發創新激勵機制：一是優化執法人員們的津貼體制，以執法人員們的學歷、工齡、職稱等為基礎去設置多層級的津貼制度，執法人員可以通過不斷學習來提升自己的專業素質和學歷等，以此來增加自己的津貼，提高執法人員工作的積極性［5］；二是提高工作人員的榮譽感，積極籌集資金，改善工作人員的工作環境，加強執法的軟硬件建設，提高執法人員薪酬待遇等，積極調動執法人員的積極性；三是完善培訓激勵機制，目前很多單位都缺乏對培訓制度的重視。我們應首先明確培訓的目標，在培訓的過程中采用實操和理論相結合的方式，注重培訓過程中的結果反饋。在培訓的后期，組織進行培訓的考核，對表現突出的人員進行相應的表彰。同時，可以設置相關的培訓獎勵，如培訓獎金和培訓補貼等，以及培訓的懲處，對于培訓不認真的執法人員予以一定的懲罰；四是注重精神激勵方式，在工作上特別是一些新人大都特別希望得到同事們或者上級的認可，希望能夠展現出自我的價值，對此，可以定期舉辦表彰大會，對先進的“新人”或“老人”進行表彰，或者是在各部門之間實行一種類似于“流動紅旗”的表彰方式［6］。同時，相關機構也可以組織涉海類的內部知識競賽或者是以海洋為主題的辯論賽等，配以相關的獎勵，增加執法人員之間的凝聚力；五是應創建一種個性化的激勵方式，對于一些生病、孕期等執法人員予以特殊的關照，實施家庭照顧、特殊假期等方式［7］。

（三）合理規制自由裁量權

一是提高執法人員的專業水平。L 市的海域執法機構每年都會增加新的執法人員，但是他們從整體上來講，能力和水平都有所欠缺，對于相關法律法規和技術規范的掌握并不熟練，我們應加強相關的培訓工作，提高執法人員的工作水平，使他們充分掌握執法所需的相關技術規范，提高執法的水平，充分了解自由裁量權原則。在執法人員中，我們也可以采取一種社會化用工的方法，以此來提高整個執法隊伍的經驗和干勁，彌補年輕人員的不足。此外，我們也應該重視對執法人員的思想道德培養，樹立執法為民的理念，減少因個人因素帶來的影響［8］；二是罰款的指標化，將罰款控制在合理的范圍之內。目前L 市海域執法工作中主要采取的是罰款的方式，對經濟效益看得非常重，因此在執法的效率和公平上會有很大的欠缺，我們應加大對行政處罰中其他的處罰種類的應用，而不是單單局限于罰款。此外，健全監督體系也是合理規制自由裁量權的一個重要措施，我們在下面一部分內容中會進行詳細的闡述。

（四）完善海域執法監督體系

第一，我們應加強對海域執法的內部監督，建立嚴格的問責機制。我們可以定期對相關的執法工作進行抽查，對處罰不當的案例進行備案，并在內部進行通告，對有多次處罰不當行為的人員予以一定的處罰。同時，對于這種處罰，我們不能只是喊一個口號，明面的是處罰實際上通過相關領導的運作等免于處罰，這樣只會讓內部監督流于形式。此外，這種問責機制可以采取雙向的監督方式，增加一種逆向監督，即對監督人員的監督，防止監督人員在“不經意間”弱化自己監督權的現象的發生［9］；第二，我們應完善內部的考核機制。可以將上級的考核、部門的考核、自我考核和同事考核相結合，將最后的結果向被考核人公開，以便其有針對性地進行整改，將考核同績效、晉升等事項結合起來，提高執法人員的積極性；第三，我們要加強海域執法的外部監督。外部監督主要分為兩個方面：一是充分發揮公民的監督作用，定期舉辦聽證會等。在L 市的海域執法工作中，公民往往是處于弱勢的一方，基本會壓抑自己的情緒波動，像行政復議、行政訴訟、聽證等活動在實際生活中基本不會出現。我們應鼓勵公民積極地進行監督和反饋，并做好對監督和反饋行為的保密工作和獎罰工作。此外，在這個互聯網時代，我們也應積極發揮輿論監督作用，用媒體在公民和政府之間搭建一個良好的溝通平臺；二是引入第三方監督，第三方監督不受相關機構權威的影響，它們具有更強的獨立性和專業性，可以是J 海洋大學的相關任課教師，也可以是某律所精通涉海法律的律師等［10］。此外，我們也可以推進海洋檢察工作的建設，延伸法律的監督職能［11］。

總之，隨著L 市機構改革的不斷深入，越來越多的執法問題也在不斷涌現出來，我們應該在國家的領導下繼續深化L 市海洋執法體制改革，從完善法律法規體系、完善監督體系等多方面出發，為我國海洋執法工作的推進提供寶貴的經驗。