行政法法典化背景下行政程序立法的實現路徑

趙崇博

長春理工大學法學院，吉林 長春 130022

黨的二十大報告指出，推進科學立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性。隨著人民對社會參與以及實現自身價值方面的需求的不斷增強，人民的民主、監督與權利等意識也得到了進一步強化。為了更好滿足人民不斷增長的行政法治的基本需求，順應國家治理能力與體系現代化發展的需求，中國行政法法典的編纂應當提上日程。但行政法法典的編纂不僅有賴于行政法學研究的發展，還需對行政法法典化技術本身進行深入研究。

一、實現行政法程序法典化的現實需求

行政法存在多元化的發展路徑，也由此出現了不同的目標、分散的內容以及體系化建設的不足，更為行政法的落實、遵守與創新等方面帶來了沉重的負擔，需要通過法典化來解決這些問題。法典化屬于法律向著體系化方向發展的一個關鍵性路徑，借助于不同類型的法典編制，結合具體的規則、標準進行劃分實現科學化編排，可以更加清晰調整范圍，統一法律術語，保障編排的規范化與邏輯的合理性，同時保障制度間可以更好地相互協調和支撐，避免出現嚴重的漏洞問題，推動系統性和整體性的實現。

在法典化的路徑選擇上，我國目前存在著六種觀點。一是總則說。有學者認為，我國的行政立法之路是具有我國社會主義特色的，在黨和國家對法治政府建設的大力推進下，目前已經具備制定行政法總則的現實條件，可以制定具有中國特色的社會主義行政法總則。制定一個健全的行政法總則能夠更好地完善現有體系，更好地滿足現代化行政管理與行政發展的需求。［1］二是行政程序法說。有學者認為，我國行政法法典化的時機還不夠成熟，行政法體系化不應局限于法典化。行政程序法的合理編纂不僅屬于對行政程序的一體化規則，同時也可以當作行政實體法律當中的總綱領性法律，可以實現統一行政程序和推廣區域協調法治經驗的現實目標。這才是行政法向著體系化發展的重要任務。［2］三是基于程序主義進路的法典說。編纂行政基礎法典可以有利于達成現代化的政府治理目標、單行法的基礎更加充分、能夠明顯強化法典體系性、凸顯出行政法的精神、有助于擺脫法典當中的“常與變”這一困境。［3］四是行政法通則說。我國行政立法領域之法典化應當以實體優化為主兼顧形式優化，并采用不同組織形式分別編纂行政綱領性法典與行政領域性法典。［4］五是單行法先行說。有學者認為，應當按照“類行為程序法先行模式”繼續推進統一行政程序法的制定，推進統一行政組織法——特別是行政機構編制法的制定。通過完善各行政機構的單行法，使行政法體系更加清晰、規范，再進行行政法法典化。［5］六是基本行政法典說。有學者認為一般行政法進行實質法典化，對部門行政法根據條件成熟情況進行實質法典化或形式法典化，形成“1+S+F”的行政法法典化框架。基本行政法典在這一框架中發揮著統領作用。將整個行政法體系進行串聯，形成一個包含一般行政法核心內容、融合行政實體法和程序法，促進一體化發展，能體現我國行政法治水準、能為世界貢獻法典化之“中國方案”的實質性法典。［6］筆者認為以我國目前的現實需要與立法基礎，我國應選擇第二條道路。

二、行政程序法的立法現狀

從中央立法角度來看，現如今我國針對行政程序法提出的單行法律包括以下三部，分別是《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政強制法》。專門性行政程序法規主要有四部，即《行政法規制定程序條例》《重大行政決策程序暫行條例》《中華人民共和國政府信息公開條例》《規章制定程序條例》。除此以外，附帶規定關于行政程序的也有幾十部之多，如《突發公共衛生事件應急條例》《優化營商環境條例》等。

在地方立法層面，行政程序的地方性法規和地方政府規章共有9 部。湖南省于2008 年制定出我國首部行政程序地方政府規章《湖南省行政程序規定》，其中規定了行政程序主體，對行政決策程序、行政執法程序、特別程序等做出了具體規定。隨后山東省、浙江省等十多個省、自治區和設區的市也相繼制定了行政程序規定或重大行政決策程序規定等。2022 年，江蘇省制定了全國第一部行政程序地方性法規，即《江蘇省行政程序條例》，該條例對行政指導、行政獎勵、行政協議進行了具體規定。這為未來我們編纂我國行政程序法典提供了寶貴經驗。（見表1）

表1 主要地方行政程序立法文件統計表

三、行政法法典化背景下我國行政程序立法的困境

（一）行政程序法缺位

我國現如今的行政程序法立法大多數都依賴于地方政府進行規章，效力位階依舊處于國家法律法規體系當中的末端位置。因我國在立法上對中央與地方的立法權沒有劃分范圍，這導致中央所制定的行政程序規定與地方政府規章制定的行政程序規定會有調整范圍上的重疊和職權的交叉。根據《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）規定，部門規章與地方政府規章沖突時，應由國務院進行裁決①《立法法》第九十五條第三款規定：“部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決?！?。但在實踐適用中，我國關于此條法律的適用少之又少②根據北大法寶法條檢索第九十五條第三款規定，自2000 年頒行《立法法》以來僅有6 個案例適用了該條。。這也使得在地方推進新行政程序規定難以廣泛適用。這種情形也存在于程序立法這一領域，現如今我國已經推進了較多的單行部門立法，這無法充分結合地方實際，而地方立法則受到中央權威性以及行政慣性一類原因的影響，無法有效推行和實施，這也導致地方的自治性逐漸降低，無法最大限度發揮符合地方特色的法律制度建設。

（二）立法技術有待完善

換句話來說，我國最高的立法權限當中覆蓋的重大事項更多停留于表面。而事實上，大部分國家的立法事項都得到了不同程度的“條塊分割”。［7］從2015 年《立法法》正式修改之后，賦予了全部設區市地方的專項立法權，象征著地方有著更大范圍的立法權限。在法治建設進程中發揮著探索、補充與實施的關鍵作用，有力推動了地方經濟、民主法制以及社會發展，為我國提供了更加豐富的經驗與意見，有利于進一步完善新時代的“中國特色法律體系”。從目前的十幾部地方行政程序立法看，在同一個省市內部，也會有著地區性的差異，這在推進統一立法的過程中形成障礙。從江蘇省第一個將行政程序法確立為地方性法規的實施現狀上來看，貫徹落實江蘇省地區的法制建設，整體狀況趨于良好，但是制度的落實與實施的效果卻不盡如人意，和經濟建設發展程度之間呈現出了正相關，經濟的發達程度直接決定了制度實施的全面性。

四、我國行政法法典化的實現路徑

（一）編纂我國行政程序法

出臺統一行政程序法典，不是要將現行的程序單行法以及管理法當中現有的程序法規范廢棄，而是要提取出更加適用在不同領域、行政行為的抽象性、原則性以及普遍性上的規范。制定一個一致性的程序法典，有效整合當前的單行程序立法，促進其體系化發展，具體的目標通常體現在下列方面：第一，就是保障并尊重相關行政相對人的尊嚴與權利；第二，就是對行政主體的權利進行控制和規范；第三，就是避免歧視和偏私的出現，對社會當中的公平正義進行維護；第四，就是要提升行政工作效率，確保公共物品能夠得到有效的供給。而出臺一致性的程序法典也能夠產生以下重要意義：一是有利于促進依法行政和依法治國，真正建設一個法治國家；二是有利于促進反腐倡廉，真正建設一個廉潔政府；三是有利于推動現代化的國家治理，真正實現國家的良法善治這一目標。

（二）確立原則性的立法技術

中央“推進行政程序立法的根本性目標就是提供基礎性‘程序樣本’，讓不同類型的行政程序能夠根據這個樣本的指導更加穩定地發展，促進多樣性的統一。一般程序當中的規定主要就是為了通過其本身的‘示范作用’來創造非法定程序和自由程序下的具體判定標準，為有關部門制定特別程序創造更為可靠且穩定的程序架構”。［8］同時這也充分說明了未來一段時間內，我國一致性的行政程序立法依舊需要堅持原則立法，提供基礎性的法律架構，各個省市地區都能夠結合當地具體狀況落實執行立法，為一致性程序法的行使和落實創造更加獨立自主的空間。“在并未充分了解與掌握行政權的具體運作勤快之前，過分追求嚴密性，通常無法實現最終的使命與目標，反而會對行政系統的整體架構后續優化調整造成危害，引發其他問題，自然也不利于保障基本權利?！边@屬于中央立法工作的關鍵所在。

五、結語

從行政程序法的內容來看，實質上屬于一種行政法“通則”，也就是在程序規范以及實體規范當中抽樣出一般法律規范，并對其進行法制化發展，同時以“通則”統帥每一個行政領域內的分則。不論哪一種行為，都應當采取行政程序法當中規定的相關合法要件，聽證程序、公開信息以及行政規避等行政程序都需符合。所以作為通則的行政程序法，其法律效力應當調整的行政法律關系范圍廣、受眾多。并在構建統一的行政程序法典的同時，設立特別行政程序去填補一般行政程序所產生的漏洞，從而形成一個相對比較完整的行政程序法律體系，也是未來一段時期的立法任務。行政程序立法不能停留在理念層面，而要深入到實踐當中。只有將行政程序法的規范和實施有效銜接，才能從根本上解決現有行政機關的問題、提高行政效能。所以，通過立法推動中國特色行政程序法典制定是勢在必行的工作任務。