能動履行檢察職能打造公益保護“上海新模式”

文 上海市人民檢察院

2020 年6 月18 日，市十五屆人大常委會第二十二次會議表決通過了《上海市人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》（以下簡稱《決定》），于2020 年7月1 日起施行。《決定》為上海檢察機關開展公益訴訟工作拓展了辦案領域、賦予了調查手段、強化了協作配合，為探索上海公益保護模式提供了有力的法治保障。《決定》實施三年來，上海檢察機關依法履行公益保護使命，以行政公益訴訟督促依法行政、助力法治政府建設，以民事公益訴訟追究侵權人民事責任、推動受損公益修復，先后立案辦理各類公益訴訟案件7380 件，制發檢察建議和公告4084 件，提起訴訟400 件，在公共利益保護上有力銜接、補充了行政執法和刑事司法的功能。

當好超大城市公益保護探索的“試驗田”“先行軍”

扎實辦好傳統領域和新增領域公益訴訟案件。在生態環境和資源保護領域，圍繞長江大保護、長三角綠色一體化發展、生物多樣性保護、助力碳達峰等，辦理固體廢物處置、水體污染、大氣污染以及生態保護案件4183 件，清理修復被污染的水域、土壤等11974 畝，追償生態環境功能損失6918 萬元，讓綠色成為城市發展最動人的底色。在全國范圍率先就夜間建筑工地照明、戶外燈箱廣告牌以及道路照明、交通監控補光燈等設施存在的光污染問題，督促行政機關開展整治，其中靜安區檢察院辦理的督促整治光污染行政公益訴訟案入選最高檢2022 年度“公益訴訟守護美好生活”典型案例。在食藥品安全領域，堅決落實“四個最嚴”要求，將互聯網平臺食品銷售、食用農產品流通、食品生產非法添加等環節作為辦案重點，辦理相關案件895 件，保障人民群眾“舌尖上的安全”。組織開展食用農產品安全專項監督，調查16 個區168 個農貿市場，檢測農產品942 批次，與市食藥安辦協同推進完善農產品線上線下安全監管體系，讓老百姓買得放心、吃得安心。針對群眾反映強烈的生鮮電商出售“不新鮮”食品問題，市檢察院組織對來自農貿市場和生鮮電商的320 批次農產品開展抽樣檢測，向生鮮電商平臺制發檢察建議，與市場監督管理部門共同推動線上銷售食品安全主體責任的落實落地。在國有財產保護和國有土地使用權出讓領域，加強醫保金、養老金、動拆遷款、財政補貼、土地出讓金、房產交易稅等專項資金監督，立案辦理相關案件254 件。市檢察院第二分院首次以市級機關為被告提起行政公益訴訟，以點帶面推動全市基本養老金管理制度健全完善，保護國有財產不受損失。市檢察院第一分院對新能源汽車補貼督促加強監管，促進新業態健康發展。此外，加強紅色資源保護和英雄、烈士榮譽與尊嚴保護，立案辦理英烈權益及紅色資源保護案件44 件，大力弘揚社會主義核心價值觀。關注公民個人信息安全，辦理案件323 件，督促刪除侵權個人信息近3 億條，助力為個人信息加裝“保護鎖”。

▲辦案人員調查核實窨井蓋周邊地面開裂情況。

▲檢察官與殘障群眾代表對無障礙環境整改情況“回頭看”。

▲檢察機關會同有關行政機關召開公益訴訟公開聽證會。

公益訴訟全息辦案智能輔助系統界面。

積極穩妥探索辦理具有地方特色的新領域案件。在城市公共安全領域，堅持預防性公益訴訟理念，將保安全、促穩定作為公益訴訟工作著力點，針對高鐵運行、高空墜物、電瓶車火災事故、燃氣使用等影響群眾日常安全的突出問題開展專項監督，辦理相關案件1060 件，督促消除安全隱患10 萬余處，共創更加安全的韌性城市。在金融秩序領域，在全國率先探索辦理證券公益訴訟案件，推動健全上市企業信息披露規則，保護投資者權益，維護資本市場秩序，助力上海國際金融中心建設。在知識產權領域，以保護中華老字號、農產品地理標識等為切入點，推動知識產權得到更高水平的全面保護。在歷史風貌區和優秀歷史建筑保護領域，辦理復興中路480 弄衡復歷史文化風貌區花園住宅風貌修復等公益保護案42件，讓城市留下記憶、讓人們記住鄉愁。

此外，針對上海老齡人口比重大、殘疾人需特殊保障等情況，推動有關部門加強人行天橋改造、數字化替代等無障礙建設，針對婦女就業平等權等問題加強督促治理，讓特殊群體更能感受到人民城市的溫度。上海檢察機關先后有38 個案例被最高檢、最高法評為公益訴訟典型案例、優秀案例，被最高檢認可為“新領域新業態公益訴訟案件辦理的試驗田和先行軍”。

在機制創新上走在前、求突破

推動《決定》相關保障機制落實落地。在全國率先探索建立覆蓋三級院的公益訴訟專門機構，市檢察院、分院設立公益訴訟檢察部門，基層院設立公益訴訟檢察室，建立了由188 名檢察官、檢察官助理及其他輔助人員組成的專職隊伍。與財政部門共同出臺公益訴訟舉報獎勵辦法，并籌備設立公益訴訟專門賬戶。與蘇浙會簽《關于環太湖流域生態環境行政公益訴訟跨省際區劃管轄協作意見》，設立長三角區域檢察協作辦公室，充分發揮滬蘇浙皖檢察等機關建立的14 個省級交流平臺、20 余項省級協作機制作用。在崇明區檢察院督促保護北長江口水域生態資源行政公益訴訟案中，滬蘇檢察機關聯合海事、水利、公安等相關行政部門共建北長江口生態資源保護協作機制，案件獲評檢察機關服務保障長江經濟帶發展典型案例（第四批）。

著力提升公益訴訟專業化和信息化水平。充分運用現代信息技術手段，提升新時代檢察機關履職盡責、維護公益的能力水平。市檢察院研發公益訴訟全息辦案智能輔助系統，為各級院日均推送線索400 余條。年辦案數從2018年的281 件上升至2022 年的2559 件，來源于該系統的線索占比約兩成，實現法定領域、地方人大《決定》授權領域、最高檢要求探索領域全覆蓋。建立公益訴訟快檢實驗室，對河道水質、食品成分等樣品檢測1200 余批次，利用衛星遙感、3D 建模、無人機航拍等技術，為辦案提供科學、客觀的證據鏈信息與技術支持。

拓展協作“朋友圈”，繪就更大“同心圓”

加強與審判機關、行政機關的溝通協作。始終秉持雙贏多贏共贏理念，爭取找到協同保護公益的最大公約數。與法院就案件管轄、個案磋商、業務研討等加強溝通協調，就法律適用、訴訟程序等問題凝聚共識。各級檢察機關與67 家行政機關簽署了加強線索移送、調查取證、損害評估、技術支持等方面的協作協議，尋求通過公益訴訟助力中國之治的“最優解”。

提高公益訴訟的公眾參與度和知曉度。陸續上線“公益隨手拍”微信舉報平臺、“益心為公”檢察云平臺，并組建了一支1825 人的“益心為公”志愿者隊伍，不少代表委員、專家學者和民主黨派人士參與其中。三年來，僅市級人大代表層面便有485 人次參與82 場公益訴訟活動，還有更多人大代表通過“回頭看”、聽證等形式參與案件辦理。講好檢察故事，配合宣傳部門與上海廣播電視臺連續兩年聯合制作紀實專題片《公益訴訟進行時》，真實記錄檢察官的辦案過程，進一步提高檢察公益訴訟的社會影響力與認可度。

三年來，上海檢察機關認真貫徹《決定》要求和精神，辦案領域縱深擴展、案件數量穩步增長、辦案質效不斷提升。站在新的歷史起點上，對照黨的二十大對新時代檢察工作，尤其是公益訴訟工作提出的更高期望與更嚴要求，上海檢察機關將著力打造超大城市公益保護“上海新模式”：準確把握公益訴訟職能定位，融合“四個放在”的要求、人民城市的溫度和預防性司法的理念，圍繞國家戰略、跨區域一體化發展、人民群眾更為多元的需求認真履職，實現最佳公益保護效果。對標上海安全韌性之城、生態之城、人文之城、創新之城、國際消費中心城市、國際數字之都等定位，以辦案為中心，保量提質增效，優化發展模式，在公共安全、宜居宜業、城市文脈、知識產權等領域繼續當好“試驗田”和“先行軍”。進一步完善配套保障機制，通過較高的公眾參與度、智能輔助辦案、大數據運用等，賦能公益訴訟檢察專業能力建設和辦案工作高質量發展，打造公益訴訟的上海樣板。