歐盟外國補貼監管政策的動因、特征及影響

林平 魏昕

[摘 要：近期歐盟出臺的《關于扭曲歐盟內部市場的外國補貼條例》，是歐盟委員會針對外國補貼的新監管政策。歐盟對外國補貼進行監管的主要動因是：外國補貼扭曲了歐盟單一市場競爭，且原有監管工具存在監管空白。歐盟外國補貼監管政策的主要特征是：外國補貼的認定范圍逐漸寬泛，反補貼審查更嚴格且可追溯，違規后的懲罰力度空前嚴厲，依據交易類型采用不同審查機制，創設“安全港”門檻，明確了審查標準。中國為“走出去”企業提供了大量政策支持和給予了較多政府補貼，并且該做法還在持續，因而歐盟此次外國補貼監管政策劍指中國。從中國對歐盟的并購和綠地投資情況可知，中國企業赴歐盟投資經營風險早在2017年已顯現，并且歐盟外國補貼監管政策具有一定的“示范效應”，其他國家也在積極推進反補貼規則的制定，因而未來中國企業赴歐盟投資經營將面臨較多阻礙。對此，中國應采取應對措施：迅速開展各級政府風險盤點，充分利用“平衡測試”維護自身利益，堅持推進制度型開放，積極參與國際規則談判與制定，提醒赴歐盟投資經營企業進行風險評估，為赴歐盟投資經營企業提供法律咨詢，鼓勵中小企業開拓歐盟市場。

關鍵詞：外國補貼；監管政策；扭曲競爭；制度型開放

中圖分類號：F262文獻標識碼：A文章編號：1000?176X（2023）07?0055?12 ]

一、問題的提出

歐盟委員會指出，雖然缺乏關于第三國提供補貼的可靠數據，但越來越多的例子表明，外國補貼似乎在某些情況下扭曲了歐盟內部市場，為在歐盟內部市場運營的企業創造了一個不公平的競爭環境。自2017年以來，歐盟委員會一直積極開展與美國和日本的三邊會談，并發表多份貿易部長聯合聲明，對當前國際反補貼規則的滯后性表示不滿和擔憂，同時希望形成框架性意見，指導當前國際反補貼規則的變革方向［1］。荷蘭、法國、德國、意大利和波蘭等歐盟成員國提出了旨在解決外國補貼可能造成的扭曲的行動建議［2］。德國反壟斷委員會提出了一項外國補貼援助工具，以解決外國補貼對歐盟單一市場的不利影響［3］。作為共同立法者的歐洲理事會和歐洲議會也在多個場合提出了外國補貼問題，如歐洲議會在《2019年競爭政策報告》中呼吁，歐盟委員會是否有在歐盟競爭法中增加一個支柱的可能性，使其擁有適當的監管工具，以應對可能具有扭曲性影響的外國補貼［4］。

2020年6月17日，歐盟委員會通過了《關于在外國補貼方面創造公平競爭環境的白皮書》（以下簡稱《白皮書》），就外國補貼問題進行了專門探討。《白皮書》指出，歐盟成員國當局提供的補貼受歐盟國家援助規則的監管，但對非歐盟國家提供的補貼沒有類似的監管制度，這使得在歐盟從事經濟活動但沒有獲得補貼的企業處于不利地位，從而提出了對外國補貼的監管框架。《白皮書》涵蓋了外國補貼的定義、形式、審查框架和救濟措施等一系列內容［5］。2020年10月6日，歐盟委員會發布了《初始影響評估》報告，提出了解決外國補貼問題的三種備選方案，從而為其后續行動奠定了基礎［6］。

除了對《白皮書》《初始影響評估》公開征求意見外，歐盟委員會還向特定群體征求意見。1在綜合考慮相關反饋意見后，2021年5月5日，歐盟委員會發布了《關于扭曲歐盟內部市場的外國補貼條例草案》（以下簡稱《立法草案》），規定調查扭曲歐盟單一市場的外國補貼和糾正這種扭曲的規則和程序，基本繼承了《白皮書》的相關內容，僅對部分內容進行了調整［7］。同時還發布了《外國補貼扭曲歐盟單一市場影響評估》報告，內容涵蓋外國補貼產生的影響、歐盟采取行動的理由、要實現的目標、可選擇的政策、政策的影響、政策之間的比較、最優政策選擇等［8］。經過多輪磋商和修訂，2023年1月12日，《關于扭曲歐盟內部市場的外國補貼條例》（以下簡稱《外國補貼條例》）正式生效［9］。

現有關于政府補貼的研究主要集中在其對企業創新和進出口等方面的影響。政府補貼對企業創新影響的研究相對較多。張杰等［10］發現，知識產權保護制度的完善程度以及政府補貼的具體方式，都會影響政府創新補貼政策對企業研發投入的作用效果。楊洋等［11］發現，政府補貼對私營企業創新的促進效應高于對國有企業創新的促進效應。陳紅等［12］發現，研發補貼對企業創新具有正向影響，并且企業內部控制對研發補貼績效具有促進作用。吳偉偉和張天一［13］的實證研究表明，研發補貼對新創企業創新產出具有倒U型影響，非研發補貼對新創企業創新產出具有積極影響，并且金融化水平和企業所有權性質會影響補貼效果。何晴等［14］構建了一個包括政府補貼和企業研發投入的局部均衡模型，發現在高風險研發階段和低風險研發階段，政府補貼對研發活動預期邊際收益影響的方向不同。

部分學者研究了政府補貼對進出口的影響。張杰和鄭文平［15］研究了中國政府補貼對企業出口集約邊際和擴展邊際的影響，結果表明，政府干預對企業低端出口能力未產生顯著影響，但對企業高端出口能力產生顯著影響。許家云和毛其淋［16］研究了生產性補貼對企業進口的影響，結果表明，生產性補貼提高了企業進入進口市場的可能性，顯著增加了企業進口產品種類、進口額以及提升了進口產品質量。綦建紅和趙雨婷［17］基于中國企業綠地投資和跨境并購數據進行研究發現，政府補貼可以部分緩解融資約束對海外投資效率的抑制作用。其他關于政府補貼的研究有，任曙明和呂鐲［18］實證研究了政府補貼對企業生產率的影響。毛其淋和許家云［19］研究了政府補貼對企業風險承擔的影響。王昀和孫曉華［20］研究了生產性補貼對產業升級的影響。戴小勇和成力為［21］通過測算全要素生產率和成本加成率，識別了政府補貼、稅收減免和低利率貸款等產業政策的有效性。賴烽輝等［22］分析了不同情境下研發前補貼和研發后成本分擔這兩種補貼方式的有效性。蔣冠宏［23］研究了政府補貼對工業企業產出和資源配置效率的均衡影響。

現有研究更多關注政府補貼在國內的效果，忽略了獲得政府補貼的企業在跨國經營時可能存在的風險及其應對措施。作為中國第一大貿易伙伴，歐盟針對外國補貼的新監管工具勢必對中國赴歐盟投資經營企業產生較大影響。本文將系統地分析歐盟對外國補貼進行監管的動因、歐盟外國補貼監管政策的主要特征、歐盟外國補貼監管政策對中國的影響及其應對措施。

二、歐盟對外國補貼進行監管的動因

歐盟委員會認為，外國補貼扭曲了歐盟單一市場競爭，本部分主要闡述促進并購和公共采購的外國補貼扭曲競爭的作用機制，并分析歐盟原有監管工具在應對外國補貼問題時存在的不足，進而闡明歐盟為何要出臺專門針對外國補貼的立法。

（一）外國補貼扭曲了歐盟單一市場競爭

1.促進并購的外國補貼扭曲了歐盟單一市場競爭

歐盟委員會認為，促進并購的外國補貼扭曲了歐盟單一市場競爭，對生產者和消費者均產生了影響。從短期來看，獲得補貼的企業可能會支付過高的費用（“收購溢價”），從而將潛在效率更高的競爭對手擠出市場，這種擠出效應的負面影響可能超過被并購方獲得“收購溢價”所帶來的好處。從長期來看，外國補貼可能嚴重損害歐盟單一市場的運行，阻止未獲得補貼企業的并購活動，這將減少它們通過并購擴大規模的機會。外國補貼通過扭曲公平競爭的環境，有助于受益者鞏固市場，特別是在進入壁壘較高的市場中，使受益者更容易取得市場支配地位。取得市場支配地位后，可利用其財務實力進行掠奪性定價，進一步鞏固地位，并將未獲得補貼的競爭對手擠出市場。從短期來看，促進并購的外國補貼可能對消費者有利，因為獲得補貼的企業可能提供比其競爭對手更便宜的價格。從長期來看，外國補貼很可能對消費者產生負面影響，因為獲得補貼的企業可能利用其市場支配地位提高價格。除了對生產者和消費者的影響外，外國補貼引起的競爭扭曲可能會對其他政策領域產生進一步的連鎖效應或間接影響。

2.促進公共采購的外國補貼扭曲了歐盟單一市場競爭

從短期來看，獲得外國補貼的投標人提供的低價可能對采購方有利，因為這會降低采購成本，同時也會增加現有投標人的競爭壓力。但是，如果低價是以犧牲質量和創新為代價，則對采購方不利。從長期來看，未獲得外國補貼的企業可能會在后續投標中處于競爭劣勢地位，從而使其業務持續受損，最終可能導致其退出市場。此外，即使獲得補貼的企業未贏得合同，也會對歐盟單一市場的運行產生不利影響，因為每一次公共采購都是對市場的檢驗，需要各個投標者發出真實的信號，而外國補貼提供了錯誤的信號。如果獲得補貼的企業中標后其合同被退回，則會影響合同的執行，而修改合同會導致價格上漲。

（二）原有監管工具存在監管空白

歐盟委員會認為，雖然一些國際規則和歐盟規則在一定程度上解決了外國補貼的扭曲問題，但仍未徹底解決這一問題，特別是當外國補貼用于支持外國企業在歐盟的經營、促進并購歐盟企業和促進公共采購時存在監管空白。歐盟委員會分別闡述了競爭、貿易和公共采購三個方面的規則，以表明原有監管工具難以對外國補貼形成有效監管。

1.歐盟競爭規則難以形成有效監管

歐盟的競爭立法主要包括反托拉斯、卡特爾、并購控制和國家援助。《歐盟合并條例》是專門針對并購控制的立法，但其分析重點是某一市場的競爭結構，而不是外國補貼本身的存在或影響，歐盟委員會或歐盟成員國也不基于此條例進行干預和發布決定［24］。《歐盟運行條約》第107條—109條是關于國家援助的規則，第107條規定，成員國給予的或通過任何形式公共資源給予的援助，扭曲了成員國之間的競爭或具有扭曲競爭危險，則這種對特定企業或對特定貨物生產的支持與歐盟單一市場不兼容［25］。因此，歐盟國家援助規則的目的在于保證歐盟成員國企業公平競爭，防止歐盟成員國運用公共資源扭曲企業之間的競爭和影響歐盟成員國之間的貿易。然而非歐盟當局提供的財政支持，不在歐盟國家援助規則控制范圍內。

2.歐盟貿易投資政策難以形成有效監管

如果進口產品受到外國補貼支持，歐盟可用的貿易防御工具主要包括：WTO《補貼與反補貼措施協定》、歐盟與其他國家簽訂的雙邊貿易協定、歐盟反補貼規則，采取的主要措施通常為對海外競爭對手獲得的補貼征收額外進口關稅，以消除外國補貼帶來的競爭損害。但歐盟委員會認為，這些工具不能解決所有外國補貼問題，歐盟和WTO的反補貼規則僅適用于貨物貿易，服務貿易和投資不包括在內。WTO《服務貿易總協定》的一項重要內在任務是制定針對服務貿易領域補貼問題的監管規則，但迄今尚未制定此類規則。2019年3月，歐盟委員會正式發布《歐盟外商投資審查條例》，主要考慮外資并購涉及關鍵基礎設施、關鍵技術、關鍵投入“兩用”物品、關鍵投入品供應、對敏感信息的訪問和控制能力以及媒體等領域，較為關注對安全和公共秩序的可能影響，但沒有具體解決外國補貼造成的扭曲問題［26］。

3.歐盟公共采購政策難以形成有效監管

歐盟在多項國際協定（如WTO《政府采購協定》和有采購章節的雙邊自由貿易協定）中作出承諾，允許若干第三國的貨物、服務和供應商進入其公共采購市場。《歐盟公共采購指令》第69條規定，如果投標人不能就其較低的投標報價提供合理解釋和有力證據，公共采購方可拒絕其認為異常低的報價。如果投標人獲得與《歐盟運行條約》相關規定相悖的歐盟國家援助，從而使其報價異常低，公共采購方可僅以此為由拒絕投標人的報價［27］。但是，《歐盟公共采購指令》第69條未就使投標人能夠提交較低報價的外國補貼作出相應規定，在具體實踐中，公共采購方也沒有足夠的信息來調查投標人是否從外國補貼中受益，以及評估外國補貼在多大程度上造成采購市場扭曲。另外，《國際采購文書》的主要目標是激勵貿易伙伴與歐盟進行談判［28］，為歐盟企業開放其采購市場，但針對因向參與歐盟采購市場的企業提供外國補貼而造成的單一市場采購程序扭曲問題，該規則難以發揮作用。因此，歐盟委員會認為，歐盟公共采購領域的現有規則不足以解決和補救因外國補貼造成的競爭扭曲，需要新的監管政策專門應對此問題。

三、歐盟外國補貼監管政策的主要特征

政府補貼歷來是國際競爭和貿易領域中頗具爭議的議題。歐盟此次頒布的《外國補貼條例》直指政府補貼，涵蓋企業并購和公共采購領域，且監管更加嚴苛，本部分總結了歐盟外國補貼監管政策的主要特征。

（一）外國補貼的認定范圍逐漸寬泛

從歐盟委員會的整個立法進程可以看出，《白皮書》《條例草案》，以及最終出臺的《外國補貼條例》，對外國補貼的定義逐漸寬泛。《外國補貼條例》將外國補貼（Foreign Subsidies）認定為，非歐盟成員國政府和公共機構向特定企業或行業提供的直接財務支持或間接財務支持，其范圍非常廣泛：第一，財務支持既包括政府給予企業的資金支持、財政獎勵、融資安排、貸款擔保、稅收減免、債務豁免、債轉股和專項基金支持等常見補貼形式，也包括政府為企業提供資源以及政府采購企業提供的商品或服務等補貼形式。第二，在計算企業獲得的財務支持標準時，企業前3年從第三國政府接受的所有財務支持都被計算在內。第三，作為外國補貼提供主體的第三國，不僅包括第三國中央政府和所有層級政府機關，還包括第三國公共實體和任何私人實體。第四，外國補貼的補貼方式，不僅包括對在歐盟設立的企業直接提供外國補貼，還包括對在第三國設立的企業提供外國補貼，但該補貼由該企業在歐盟設立的關聯方所使用、或用于促進收購歐盟企業或參與歐盟公共采購。

（二）反補貼審查更嚴格且可追溯

外國企業在歐盟的并購活動將受到更為嚴格的反壟斷審查，主要體現為事前審查。一方面，涉及并購和公共采購方面的外國補貼，達到相應門檻的經營者應當在實施并購或參與公共采購投標前向歐盟委員會進行申報。歐盟委員會收到申報后進行初步審查和深度調查，包括啟動調查、采取臨時措施、要求經營者提供一切必要資料、進入經營者內部檢查、到第三國進行調查、對違規企業采取懲罰性措施和救濟措施等。另一方面，外國補貼可追溯。歐盟委員會對未達到申報門檻的并購和公共采購，以及其他類型的經濟活動具有事后調查的權力，并且追訴期為10年，過渡條款中規定，歐盟委員會可對《外國補貼條例》生效前5年（即自2018年開始）企業所獲補貼和公共采購服務進行反壟斷調查。

（三）違規后的懲罰力度空前嚴厲

一旦企業（并購當事方及公共采購投標人）未履行事前申報義務，將面臨最高達企業上一年度全部營業額10%的罰款；一旦企業故意或過失提交了不準確或誤導性信息，或對調查不予配合，將面臨最高達企業上一年度全部營業額1%的罰款；一旦被認定企業獲得的相關外國補貼扭曲了歐盟內部市場，其將被禁止交易或施加其他附加限制性條件，還有可能同時遭到《外國補貼條例》和歐盟反壟斷法的雙重監管。

（四）依據交易類型采用不同審查機制

歐盟委員會提出三種審查機制。第一種屬于一般性審查機制，原則上可以解決所有扭曲性外國補貼問題，1主要監管對象為在歐盟設立的企業或雖在第三國設立但在歐盟活躍的企業。第二種是專門針對促進并購的外國補貼，達到如下門檻需要事前申報：被收購企業或合并企業中至少有一家在歐盟成立，且在歐盟的總營業額不低于5億歐元；有關企業在申報前3年從第三國收到補貼總額超過5 000萬歐元。第三種是針對促進公共采購的外國補貼，采購項目價值超過2.5億歐元，并且有關企業在申報前3年從第三國收到財務支持總額超過400萬歐元，需要事前申報。針對促進并購和公共采購的外國補貼的審查機制需要提交大量申報信息，并且審查耗時較長。

（五）創設“安全港”門檻

《外國補貼條例》中明確了外國補貼不會造成扭曲競爭影響的“安全港”，即一個經營者在連續3個財務年度接受的外國補貼合計低于20萬歐元，則其肯定不會被認定為扭曲了歐盟單一市場競爭，這與歐盟國家援助規則中的“安全港”相同。同時《外國補貼條例》還設定了一個“軟安全港”，即一個經營者在連續3個財務年度接受的外國補貼合計低于400萬歐元，則其不太可能會扭曲歐盟單一市場競爭。如下類型的外國補貼極有可能會被判定為扭曲歐盟單一市場競爭：對中短期瀕臨破產倒閉企業提供的外國補貼；無限額度或者無期限債務擔保；直接促成并購交易的外國補貼；使企業具有不正當競爭優勢從而能夠中標的外國補貼。

（六）明確了審查標準

歐盟委員會判斷外國補貼是否扭曲歐盟單一市場競爭主要根據如下指標：外國補貼金額，外國補貼金額越高，其可能產生的負面影響越大；外國補貼的性質，經營性外國補貼比促進投資的外國補貼更有可能扭曲競爭；有關企業規模和市場結構的情況，受益者規模越大，外國補貼扭曲競爭的可能性越大，相關市場是否結構性過剩或高度集中會影響扭曲競爭程度；有關企業在單一市場的經濟活動水平，一般活躍程度較低的受益人扭曲競爭的可能性較小；外國補貼的目的、附加條件及其在國內市場的使用情況。

四、歐盟外國補貼監管政策對中國的影響

自2003年中國同歐盟建立全面戰略伙伴關系以來，中歐在貿易往來、雙邊投資等方面取得了積極進展。2020年，中國與歐盟雙邊貿易總額為6 496.4億美元，占中國對外貿易總額的14%，中國超越美國首次成為歐盟第一大貿易伙伴；中國對歐盟直接投資流量為101億美元，占中國對外直接投資流量總額的6.6%，中國對歐盟直接投資存量為830.2億美元，占中國對外直接投資存量的3.2%；中國對歐盟承包工程新簽合同額為75.5億美元，占中國對外承包工程新簽合同總額的3%。鑒于中國與歐盟在經貿方面的緊密關系，歐盟新頒布政策的影響勢必會波及中國，本部分將著重分析歐盟外國補貼監管政策對中國企業赴歐盟投資經營的影響。

（一）中國政府為“走出去”企業提供了大量支持政策

“走出去”是中國對外開放的重大戰略舉措，國家對“走出去”戰略進行了重要部署。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》第五十二章專門對“走出去”進行了安排部署，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》第四章提出，引進來和走出去并重、引資和引技引智并舉，發展更高層次的開放型經濟。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》第十三章提出，堅持引進來和走出去并重，以高水平雙向投資高效利用全球資源要素和市場空間，完善產業鏈供應鏈保障機制，推動產業競爭力提升。為加快企業“走出去”步伐，中央及地方出臺了系列支持政策，財稅和金融支持政策是其中重要的組成部分。2013年，商務部和國家開發銀行聯合發布了《關于支持境外經濟貿易合作區建設發展有關問題的通知》。2014年，國務院辦公廳印發了《關于支持外貿穩定增長的若干意見》。2017年，國家發展和改革委員會、商務部、人民銀行、外交部聯合出臺了《關于進一步引導和規范境外投資方向的指導意見》，這些文件均提出了對“走出去”企業在財政和金融等方面的政策支持。地方層面也提供了一系列政策支持，如福建省商務廳加強與出口信用保險公司、進出口銀行、國家開發銀行等的合作，幫助“走出去”企業獲得更多政策性金融支持。歐盟自2017年以來就開始尋求針對外國補貼的解決辦法，并且已經針對個別企業展開相關調查，中國政府和企業一定程度上意識到了潛在風險，但從具體的政策實施角度來看，國內仍然在通過政府補貼支持企業“走出去”。

（二）中國政府補貼總額估算

相關統計數據顯示，中國上市公司的補貼數據，無論是補貼總額還是平均補貼額，2014—2020年均呈現上升趨勢，補貼總額從2014年的1 273億元上升至2020年的2 839億元，平均補貼額從2014年的0.49億元上升至2020年的0.68億元。由于中國全部企業獲得政府補貼的直接數據難以獲取，本部分僅根據上市公司獲得補貼數據，對全部企業獲得政府補貼情況進行粗略估計。以2020年為例，中國上市公司獲得補貼總額為2 839億元，利潤合計為41 490億元，由此計算可得上市公司補貼總額占利潤的比重為6.8%，用該比重乘以全部企業利潤合計106 227億元，即可得2020年全部企業獲得的政府補貼額約為7 191億元。1表1是2014—2020年中國企業獲得政府補貼總額估計，根據歐盟對政府補貼的定義，除了政府直接撥款外，政府補貼還包括其他多種形式，因而這是對政府實際補貼額的保守估計。

（三）歐盟外國補貼監管政策劍指中國

歐盟在多份報告中指出，中國政府提供的補貼扭曲了歐盟單一市場競爭。《外國補貼扭曲歐盟單一市場影響評估》報告指出，中國政府對企業收購歐盟標的企業進行了大量補貼，并以中國化工集團有限公司收購倍耐力、中國中車股份有限公司收購福斯羅機車為例，說明該補貼扭曲了歐盟單一市場競爭。中國化工集團有限公司通過收購獲得的補貼主要有：國務院國有資產監督管理委員會給予的5億元（約6 600萬歐元）撥款；中國國家開發銀行、中國進出口銀行和中國建設銀行等提供的8億歐元優惠貸款；財政部專門給予的1 700萬元（約213萬歐元）貸款貼息。歐盟委員會指出，這種補貼如果由歐盟成員國提供，將會被視為國家援助，但由于歐盟沒有合適的監管工具處理由第三國提供的此類補貼，因而沒有對潛在補貼或其影響進行進一步調查。上述報告還列舉了若干對公共采購進行補貼的案例，投標企業以較低投標價獲得公共采購合同，雖未指明具體公司名稱，但具體案例描述均指向中國企業。

歐盟將中國實施的對外投資戰略稱為“國家驅動型投資戰略”，《歐盟對中國國家驅動型投資戰略的回應》指出，“一帶一路”是中國加強企業海外影響力的重要倡議，截至2018年底，“一帶一路”倡議下政府累計撥款超過7 500億美元。歐盟認為，“一帶一路”倡議對其構成了挑戰，從而扭曲了歐盟單一市場競爭［29］。歐盟在相關報告中反復提及中國企業在歐盟市場競爭中具有資金優勢，使其他企業處于不利地位，其指出，中國銀行業的特點是國有銀行占很大比例，這些銀行被用來實現國家設定的目標。例如，在不考慮國有企業財務狀況和相關信貸風險的情況下，這些國有銀行會為其發放貸款。綜上所述，歐盟此次外國補貼監管政策的主要對象是中國。

（四）中國企業赴歐盟投資經營風險已顯現

由于歐盟此次反補貼新規的主要對象是中國，因而在歐盟經營和有意赴歐盟市場的中國企業，將面臨較大的風險。第一，歐盟已針對第三國投資搭建了安全審查制度和反壟斷審查制度，此次疊加的《外國補貼條例》將使中國企業對歐投資不得不面臨三重審查，大大增加了中國企業（尤其是國有企業）在歐盟并購的談判成本。第二，參與并購和公共采購的中國企業必須履行申報義務，如果不履行，將被處以高額罰款，增加企業合規成本；如果履行，則將面臨日趨嚴格、期限較長的審查，不僅增加交易時間，而且有可能延誤最佳交易時機。第三，許多對中國企業而言較為常見的政府支持，如財政獎勵、稅收減免和專項基金支持等，都可能被認定為外國補貼，并就所接受財務支持數額進行評估，排查工作極其繁瑣；一旦達到財務支持標準，還將面臨復雜的申報和審批工作，調查機構可索要一切必要信息，不積極配合的企業將會被處以較高罰款。第四，即使中國企業獲批在歐盟經營，由于歐盟委員會對是否發起調查具有充分的自由裁量權，其廣泛的調查權限將使中國企業面臨額外監管風險。

1.中國企業在歐盟的并購受阻

隨著中國加快實施“走出去”戰略，歐盟成為中國重要投資目的地之一，并且并購交易一直主導著中國在歐盟的投資，中國企業并購歐盟企業數量呈現不斷上升趨勢，從2012年的38起上升至2016年的99起。但是自2017年開始，歐盟對外商投資的態度開始發生轉變，2017年9月14日，歐盟委員會發布了建立歐盟外國直接投資審查框架的提案，并逐步加強對外資并購的審查力度，中國企業并購歐盟企業的數量也隨之降低，從2017年的88起降低至2021年的35起，如圖1（a）所示。商務部發布的《對外投資合作國別（地區）指南：歐盟（2021年版）》顯示，歐盟對外商投資有“大門開、小門關”現象，如部分成員國對赴歐盟投資中國企業外派人員實施嚴格的簽證和工作許可制度。歐盟中國商會和羅蘭貝格企業管理咨詢公司聯合發布的2020年建議報告《迅捷行動，共創未來》顯示，中國在歐企業對歐盟營商環境評價略有下降［30］。雖然歐盟之前未形成專門針對外國補貼的監管框架，但中國企業赴歐盟并購風險實際上早已顯現。

Rhodium Group和MERICS聯合發布了《2021年中國在歐洲直接投資》報告［31］，相關數據顯示，與企業并購形成鮮明對比的是，中國對歐盟的綠地投資自2017年開始增加，并且2019年后出現較大幅度增加，2021年中國對歐盟綠地投資規模達到33億歐元，如圖1（b）所示。對東道國來說，與跨境并購相比，綠地投資的天然屬性決定了其對歐盟經濟發展帶來的正面影響更大（如為當地創造就業機會和增加稅收），扭曲市場競爭的負面影響更小。因此，綠地投資通常較少受到外國政府審查措施的影響，而且往往更受當地政府的歡迎。中國對歐盟綠地投資的變化情況可進一步佐證中國企業赴歐盟并購風險早已顯現，因而赴歐盟投資經營企業逐漸采取了投資阻礙較小的方式來應對這一風險。

從結構上來看，自2017年以來，中國國有企業的對外投資相比私營企業遭受了更多阻礙，中國私營企業對歐盟的投資逐漸超過國有企業。Rhodium Group的數據顯示，2017年，國有企業對歐盟的直接投資額為270億歐元，私營企業對歐盟的直接投資額為130億歐元，國有企業投資額占總投資的比重為67.5%；2021年，國有企業對歐盟的直接投資額大幅下降為13億歐元，私營企業對歐盟的直接投資額下降為93億歐元，國有企業投資額占總投資的比重下降為12.3%。這主要是由于中國的國有企業相比私營企業受到更多的政府支持，包括國有銀行提供的更多數量以及更低利率的貸款等，因而國有企業赴歐盟投資會受到更多的監管。

綜上所述，自2017年中國企業赴歐盟投資經營風險就已顯現，主要表現在并購歐盟企業的數量大幅下降，綠地投資規模相對增加，尤其受到政府政策支持較多的國有企業受影響更大。

2.歐盟外國補貼監管政策的“示范效應”初步顯現

歐盟外國補貼監管政策具有一定的“示范效應”，美國和日本等國家也在積極推進外國補貼相關規則的制定。因此，歐盟將帶動其他國家甚至WTO關于外國補貼的立法變革。屆時中國企業不僅要在歐盟履行事前強制申報義務并接受相關部門的調查，在其他國家也是如此，中國企業對外投資將面臨越來越多的限制和阻礙。因此，歐盟外國補貼監管政策將一定程度上減緩中國企業“走出去”的步伐。

2020年，美國開始討論是否應采用有關外國補貼的規定，在美中經濟與安全審查委員會向國會提交的2020年報告中，其建議國會啟動外國補貼審查［32］。《2021年美國創新與競爭法案》第三部分“戰略競爭法案”指出，中國近年來一直在推行一種“反競爭的經濟和產業政策生態體系”，特別是中國政府對企業的補貼政策，這一生態體系扭曲了全球市場的競爭，限制了企業創新，不公平地賦予中國企業市場優勢地位。《2021年美國創新與競爭法案》授權相關部門每年搜集和公布針對中國具體企業的名單。2022年9月，美國眾議院投票通過了《外國并購補貼披露法案》［33］，要求根據《哈特—斯科特—羅迪諾法案》（HSR法案）進行并購前申報的企業，其申報信息中還應該包含從“受關注外國實體”（中國、俄羅斯、伊朗和朝鮮）獲得補貼的相關信息。綜上所述，歐盟外國補貼監管政策對美國有較強的“示范效應”。

五、中國應對歐盟外國補貼監管政策的措施

歐盟外國補貼立法已經生效，在補貼可追溯的情況下，中國政府以往對“走出去”企業的補貼將面臨較大的被調查風險，這勢必會外國影響中國企業“走出去”的步伐。在歐盟外國補貼監管政策“示范效應”的作用下，預計美國和日本等其他國家也會陸續出臺類似的外國補貼監管規則，屆時中國企業對外投資將面臨更多的阻礙。本部分主要從現有的風險出發，分別從政府和企業兩個方面提出應對歐盟外國補貼監管政策的措施。

（一）迅速開展各級政府風險盤點

各級政府應及時開展風險盤點，實施公平競爭審查，全面掌握近年來對涉歐企業補貼政策的范圍和走向，篩查出重點風險領域和企業，并進行相應政策評估和調整。同時，各級政府應進行《外國補貼條例》解讀和培訓工作，迅速改變通過大量競爭性補貼支持企業“走出去”的傳統做法，必要時要將補貼重點放在歐盟所允許的研發創新、環境保護和就業培訓等可免除申報義務的范圍內。政府應盡量避開很可能被調查的補貼類型，如對瀕臨破產企業提供的補貼、直接促成并購的補貼等，如果中國企業獲取的補貼類型屬于此類，則有很大可能會被調查處理。因此，應將補貼重點放在歐盟允許的范圍之內。

（二）充分利用“平衡測試”維護自身利益

《外國補貼條例》提出“平衡測試”概念，即權衡外國補貼對歐盟單一市場扭曲的負面影響與相關經濟活動發展的積極影響，如果外國補貼的負面影響小于積極影響，那么可以免除相應的調查和處罰。在外國補貼的積極影響評估中，創造就業、實現氣候中和、環境保護、數字化轉型、公共秩序和公共安全等歐盟的公共政策目標將會被考慮在內。如果總體上積極影響能夠充分緩解外國補貼對單一市場造成的扭曲，就不需要進一步調查。因此，中國企業可提供在歐盟就業、環保和健康等方面作出貢獻的有力證據，進而避免被調查。

（三）堅持推進制度型開放

從中國企業“走出去”戰略的實施特征來看，政策驅動強、市場驅動較弱，必然與強調競爭政策的國際經貿規則存在沖突。2018年中央經濟工作會議首次明確了競爭政策的基礎性地位，實踐層面上也在公平競爭審查和反壟斷領域取得了巨大成就。目前，國家正在推進高水平對外開放，黨的二十大報告提出，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放。因此，對外構建與國際規則相銜接的開放體系是推進制度型開放的必然要求。《外國補貼條例》指出，如果第三國有類似歐盟的外國補貼監管制度，則認為該國補貼不太可能扭曲競爭。因此，在國內外競爭環境發生巨大變化的新發展階段，各級政府應實現從產業政策向競爭政策的轉變，強化競爭政策的基礎地位，開展公平競爭審查和反壟斷監管。

（四）積極參與國際規則談判與制定

正如2021年11月4日習近平主席在第四屆中國國際進口博覽會開幕式上的主旨演講所指出的，中國將以積極開放態度參與數字經濟、貿易和環境、產業補貼、國有企業等議題談判，維護多邊貿易體制國際規則制定的主渠道地位，維護全球產業鏈、供應鏈穩定。盡管中國與歐盟在補貼議題上存在分歧，但在恢復環境補貼等不可訴補貼和增強補貼規則的靈活性等議題中，雙方的訴求和利益并不沖突，在這些方面可爭取歐盟的支持。

（五）提醒赴歐盟投資經營企業進行風險評估

加強對在歐盟經營和有意出海歐盟市場企業的培訓工作，提醒所有赴歐盟投資經營企業均需在2023年7月12日歐盟委員會發起調查、2023年10月12日企業強制事前申報之前，及時評估自身交易風險。具體包括統計過去至少三年從非歐盟國家獲得的政府補貼記錄，核實政府補貼總額是否達到被調查的門檻以及政府補貼是否是按市場條件獲得，評估特定外國補貼是否會扭曲歐盟市場競爭等。同時還可以鼓勵企業實現對外投資模式的轉換，由于跨境并購歐盟企業的門檻越來越高，要求越來越嚴，通過并購方式進入歐盟市場在未來勢必會遭受重重阻礙，因而投資企業可以考慮將進入障礙較小的綠地投資作為替代性投資方式。

（六）為赴歐盟投資經營企業提供法律咨詢

對出海歐盟市場的企業而言，尤其是經風險評估后確認接受過政府補貼的企業，存在較大的被調查風險，政府部門可以考慮成立專門針對歐盟外國補貼立法的法律援助中心，為這部分企業提供法律咨詢和服務，幫助其提前準備如何就補貼展開效率抗辯。具體包括提前準備與政府補貼有關的文件，搜集政府補貼能夠為歐盟帶來積極影響的有力證據，提前開展并購交易雙方的盡職調查，根據非歧視性原則進行常規申訴準備等。

（七）鼓勵中小企業開拓歐盟市場

根據《外國補貼條例》，補貼額最近3年累計超過20萬歐元的企業才會達到歐盟調查門檻，并且只要不超過400萬歐元則被認定為扭曲競爭的概率較小。對中國大型企業而言較容易達到此門檻，但對中小企業而言，一方面，政府補貼額不容易達到此門檻；另一方面，中小企業即使獲得政府補貼，也不太可能扭曲市場，如歐盟國家援助規則中所規定的可豁免補貼類型就包含對中小企業的補貼。1另外，中小企業在歐盟跨境并購的能力和概率都比較低，沒有成為此次新規的重點監管對象，因而中小企業可以利用此機遇盡早開拓歐盟市場。

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EU Foreign Subsidies Regulation Policy

LIN Ping1， WEI Xin2

（1. School of Economics， Shandong University， Jinan 250100， China; 2. Center for Industrial and Business Organization， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China）

Summary：In recent years， the European Commission has pointed out that foreign subsidies appear to have a distorting effect on the EU internal market in some cases， and has attempted to address the distortion of competition caused by foreign subsidies in various ways. Recently， the European Commission issued the Regulation on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market. The main motivation for the introduction of this regulatory instrument is that there are regulatory gaps in existing regulatory instruments such as competition policy， trade and investment policy and public procurement policy. However， existing studies pay more attention to the effect of domestic government subsidies， ignoring possible risks of enterprises receiving government subsidies in transnational operation， and relevant countermeasures.

This paper summarizes main features of the EUs foreign subsidies regulation policy. The scope of identification of foreign subsidies is gradually expanding; the anti?subsidy review is more stringent and retrospective; the consequences and penalties for non?compliance are unprecedented; different review mechanisms are adopted according to the type of transaction; the “safe harbor” threshold is created; and the specific review criteria are clarified. This paper estimates the total amount of government subsidies in China from 2014 to 2020， and finds that the Chinese government provides more government subsidies to enterprises.

This paper analyzes the influence of EUs foreign subsidy regulation policy on Chinese enterprises investing in EU. The number of Chinese mergers and acquisitions of EU companies has fallen as the EUs attitude towards foreign investment has changed since 2017. In sharp contrast to mergers and acquisitions， Chinas greenfield investment in the EU has increased since 2017， and has seen significant increase after 2019， because greenfield investment has a greater positive impact on the EU. At the same time， the share of investment by state?owned enterprises （SOEs） in total investment has declined since 2017， mainly because Chinas SOEs receive more government support than private enterprises. The risks of Chinese enterprises business activities in EU have already emerged long ago， and the EUs foreign subsidy supervision policy is aimed at Chinese enterprises. Moreover， the Regulation on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market has a certain “demonstration effect”， and other countries are also promoting the formulation of anti?subsidy rules.

Chinese enterprises operating in EU will face more obstacles in the future. This paper proposes that governments at all levels should quickly carry out a risk inventory， make full use of the “balancing test” to safeguard interests， promote institutional openness， actively participate in the negotiation and formulation of international rules， remind enterprises to carry out risk assessment， provide legal advices to enterprises， and encourage small and medium?sized enterprises to expand into the EU market.

Key words：foreign subsidies; regulatory policy; distortion of competition; institutional opening

（責任編輯：孫 艷）

［DOI］10.19654/j.cnki.cjwtyj.2023.07.005

［引用格式］林平，魏昕.歐盟外國補貼監管政策的動因、特征及影響［J］．財經問題研究，2023（7）：55-66.