城市更新：已有進展、待破解難題及 政策建議

編者按：

本期專題論壇的主題是“推進城市更新 建設美好城市”。共有13位專家學者分別從城市更新的已有進展、國際大都市城市更新的趨勢、大都市非建制鎮社區改造的歷史欠賬、政府數字化轉型背景下城市土地空間績效的提升、城中村生活性街道人居環境的品質等方面入手，研究分析城市更新的待破解難題、國際創新先進中心的發展經驗、非建制鎮社區服務周邊鄉村和產業發展的定位方向、城市產業與空間精準有效匹配的路徑、市民在不同街道中的空間感知特征等問題，針對性地提出完善城市更新項目實施管理機制、推進科技創新與城市更新深度融合、強化大都市非建制鎮社區改造的分類分級規劃引導、推動政府治理理念的革新與體制的重塑、優化城市老舊居民區生活性街道的活力設計等建議措施。

摘要：隨著經濟發展水平提升、產業結構變遷以及城鎮化進程的放緩，越來越多的城市正在由增量建設為主向存量提質為主轉變。城市更新是新時期推動城市發展方式轉變和人民城市建設的必然選擇。但由于長期以來我國城市建設的各項政策和制度都圍繞城市新建展開，城市更新仍以地方自發探索為主，實踐中面臨諸多體制機制瓶頸。建議順應城市發展方式轉變的要求，出臺國家層面的城市更新指導意見，完善城市更新項目實施管理機制，健全城市更新協商共治和公眾參與機制，創新城市更新投融資模式，有效有序實施城市更新行動。

關鍵詞：城市更新；機制瓶頸；公眾參與；投融資模式

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.04.001

當前我國城市發展已進入新時期，經濟發展水平提升以及工業化、城鎮化進程推進，對城市空間載體的改造重構及功能提升提出客觀要求。2019年12月的中央經濟工作會議首次強調了“城市更新”這一概念，提出加強城市更新和存量住房改造。2020年10月，國家“十四五”規劃綱要明確提出實施城市更新行動，并將其作為推進新型城鎮化的一項重要內容。2021年，城市更新首次寫入政府工作報告，正式提升為國家戰略。黨的二十大報告提出，“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。”城市更新是當前推動城市發展方式轉變和人民城市建設的必然選擇，是實現城市高質量、可持續發展的必由之路。

一、我國現階段實施城市更新的緊迫性和必要性

（一）城市更新的概念內涵

城市更新是城市發展到一定階段所必然經歷的再開發建設過程，是21世紀備受關注的城市發展與規劃議題，[1]涉及領域較多且文獻量較大。已有對城市更新的研究主要源于實踐，這也使得其概念內涵隨著城市發展而不斷豐富。Robert和Sykes（1999）在總結已有城市更新研究和實踐的基礎上，將城市更新定義為“一種綜合協調和統籌兼顧的目標和行動，這種綜合協調和統籌兼顧的目標和行動引導著城市問題的解決，尋求持續改善亟待發展地區的經濟、物質、社會和環境條件”。[2]國內對城市更新的定義最早可追溯到20世紀80年代，有關文獻中經常使用的概念有舊城改造、舊城更新、有機更新、城市再生、城市復興等，2000年以來城市更新才被廣泛使用并談論。[3]綜合國內外已有研究，本文認為，城市更新的概念可有廣義和狹義之分。廣義的城市更新是從城市發展層面進行定義，是指不斷改善城市建成區物質空間形態、經濟社會結構和人居環境質量，實現城市可持續發展的一項綜合戰略行動。狹義的城市更新是從實踐項目層面進行定義，是指對城市衰退片區，通過拆除重建、綜合整治、保護保育等方式改善物理環境、恢復經濟社會活力的目的性行為。[4]可見，城市更新不是簡單的對建筑物和設施環境的升級改造，而是從經濟社會發展全局考慮的一項系統性工程，有其內在驅動力。這也意味著，城市更新不是一個全面鋪開的行動，不同城市基于發展階段的差異將有階段性側重。發達國家經驗表明，城市更新歷程大致可歸納為起步階段、探索發展階段、深入發展階段、成熟穩定階段等四個階段，與經濟發展水平和工業化進程之間表現出較強的相關性。[4]

（二）我國現階段實施城市更新行動的客觀要求

2015年，中央城市工作會議時隔37年再次召開，標志著我國城市發展進入新時期。推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變，成為我國未來城市發展的戰略選擇。城市更新是現階段城市發展提效率、促轉型、強治理的客觀要求。

一是存量建設用地利用效率提升的要求。過去三十余年，我國城鎮化快速推進，城鎮化率由1978年的17.9%提升至2022年的65.2%，這一過程中，城市建成區面積快速擴張，建成區存量土地利用效率普遍偏低，各地不同程度存在著城市內部用地結構不盡合理、過度開發與低效閑置用地并存等不合理現象。[5]根據中金研究部（2022）基于中國科學院地理科學與資源研究所對主要城市主城區的建筑物衛星投影數據的計算①，約39%的存量土地（不包含公共綠地、路網水道和未被開發土地）建筑物高度在2層以下；其中，廣州和北京的比例更高，超過50%。[6]通過城市更新盤活存量土地資源、提升建設用地利用效率的必要性凸顯。這也是破解城市發展中土地資源瓶頸約束的重要路徑。

二是產業轉型升級對城市空間重塑的內在要求。未來一段時間，我國將由工業化后期逐步邁入后工業化時代，產業結構變遷和現代產業體系的構建對城市空間結構與能級提升提出更為迫切的需求。城市更新是滿足新技術、新產業、新業態、新模式對新經濟空間需求的必要途徑，并成為帶動經濟發展方式轉變、產業結構調整升級的一個重要突破口。在國際金融危機影響下，2009年深圳在全國率先提出“城市更新”概念，走出了一條通過城市存量空間結構重塑有效推動產業轉型升級的成功路徑。

三是未來城市建設方式的轉型方向。經濟發展水平、產業結構變遷是決定城市更新的內在驅動力，從發達經濟體城市更新的經驗規律看，當人均GDP超過1萬美元、經濟發展進入后工業化階段，城市更新將在城市開發建設活動中成為主導。此外，城市開發邊界的劃定和新增建設用地總量的控制將倒逼城市采取存量優化提升發展模式，對既有建設用地和存量城市空間的更新再利用在城市開發建設活動中所占比重將逐步提升。目前部分經濟發達城市已進入存量土地供應為主的階段。深圳、東莞、珠海等珠三角地區城市，2016年以來土地供應計劃中存量用地占比在70%左右，北京的比例在55%左右，南京、溫州、海口、三亞等城市的比例也超過50%。

四是落實人民城市建設理念的要求。黨的二十大報告對打造宜居、韌性、智慧城市的提法，為我國城市未來發展指明方向。城市更新不僅代表著城市建設方式的轉變，也代表著城市建設理念的轉變，更加強調城市發展中的協商共治和公眾參與，強調增加城市建設中的居民參與感、獲得感、幸福感，對完善城市治理體系、提高城市治理能力提出新要求，對健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能具有重要意義。

二、城市更新已有政策內容與地方探索

（一）國家層面相關政策

目前各地在實踐過程中執行的與城市更新相關的國家層面的政策主要有三個文件。

一是2017年3月住房和城鄉建設部出臺的《關于加強生態修復城市修補工作的指導意見》（建規〔2017〕59號），以改善生態環境質量、補足城市基礎設施短板、提高公共服務水平為重點，致力于轉變城市發展方式，治理“城市病”，提升城市治理能力。同年，住房和城鄉建設部先后公布了三批共58個城市雙修試點城市（見表1）。

二是2020年7月國務院辦公廳印發的《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔2020〕23號），旨在改善居民居住條件，推動構建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的社區治理體系，讓人民群眾生活更方便、更舒心、更美好。2020年12月以來，住房和城鄉建設部先后印發了六批城鎮老舊小區改造可復制政策機制清單，圍繞工作統籌協調、項目生成、資金合理共擔、社會力量參與、金融機構支持、動員群眾共建、項目推進、存量資源整合利用、小區長效管理等“九個機制”，總結地方具體做法。

三是2021年8月住房和城鄉建設部出臺的《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號），要求城市更新堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，同時明確了四個方面的指標，即原則上城市更新單元（片區）或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%、原則上城市更新單元（片區）或項目內拆建比不應大于2、城市更新單元（片區）或項目居民就地就近安置率不宜低于50%、城市住房租金年度漲幅不超過5%。同年11月，住建部發布《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》，啟動首批21個試點城市，為期2年，涵蓋東、中、西、東北不同區域，一二三四線不同能級城市（見表1）。

（二）地方實踐探索

我國城市更新起步于20世紀80年代的舊城改建，但之后隨著城鎮化快速發展，外延式擴張模式在城市發展中占主導。2009年，以廣東省實施“三舊”（舊城鎮、舊廠房、舊村莊）改造為標志，地方開始對城市更新進行系統探索。之后，相繼有40多個城市出臺了城市更新實施辦法、實施意見或專項實施方案等地方性法規文件。[7]截至目前，全國有一個省和三個城市從立法層面出臺了城市更新條例，分別是《遼寧省城市更新條例》（2022年2月1日正式實施）、《深圳經濟特區城市更新條例》（2021年3月1日正式實施）、《上海市城市更新條例》（2021年9月1日正式實施）、《北京市城市更新條例》（2023年3月1日正式實施）。

從已有實踐來看，城市更新的內容涵蓋了城中村改造、棚戶區改造、老舊小區改造、老舊工業片區轉型升級、傳統商圈提檔升級、環境治理和生態修復、歷史街區保護等多個方面，更新內容經歷了從以改善硬件設施的物理環境整治為主向滿足高質量發展要求的系統性多維度轉變。早期多數城市的更新內容有不同側重，或限于舊城鎮、舊廠房、舊村莊為主的“三舊”改造，或以短期行動計劃實施某一方面的更新改造。近年來，部分城市從提升城市整體功能、促進城市高質量發展的角度對城市更新進行了相對系統的政策體系設計。

在更新方式上，城市更新由早期的拆除重建為主轉向拆除重建、綜合整治、保護性修繕等多種方式并重。以深圳為例，在“三舊”改造早期主要采取拆除重建的方式，通過整村搬遷、復建安置房的方式實施舊村改造。 “十三五”以來，深圳市結合城中村的實際情況，通過城市更新五年專項規劃對城中村用地實施分區分類管理，在2019年出臺的《深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規劃（2019-2025）》中將55平方公里現狀居住為主的城中村劃入綜合整治分區，明確規定不得進行大拆大建，鼓勵開展以完善公共配套、改善居住環境、消除安全隱患為主的綜合整治模式，形成了以福田區水圍村檸盟人才公寓、龍華區元芬村“微棠社區”為代表的城中村改造成保障性租賃住房項目。

在組織實施上，城市更新強調規劃引領、政府統籌，少數城市成立了城市更新專職機構。各城市更新實施辦法或意見中都要求通過城市更新單元規劃、更新片區劃定等方式實施，突出規劃引領作用。目前，深圳、東莞、佛山、上海四個城市成立了市級層面的城市更新專職機構，將工作常態化制度化。

三、當前城市更新實踐中待破解的難題

由于長期以來我國城市建設的各項政策和制度都圍繞新建項目，既有建設用地和存量城市空間在更新改造中缺乏系統的政策指導和頂層設計支持，在具體實踐中存在諸多制度與政策瓶頸。

（一）現行土地政策存在不適配

與新建項目不同，更新改造項目的前期基礎性工作就是在明晰產權的基礎上進行產權變更和產權收益分配。土地政策是城市更新項目推進的關鍵性、源頭性環節。但現實中，由于歷史遺留問題等諸多原因，我國存量建筑的產權復雜，很多建筑物業的產權模糊且業主分散，甚至存在找不到原產權人的情況，增加了城市更新的難度。此外，目前我國土地管理制度設計主要面向新增建設項目，對城市更新項目特別是綜合整治類改造項目經常遇到的土地確權、產權注銷、用途改變，以及不合規用地處理等問題，還缺乏相應的制度安排，一定程度上導致城市更新項目啟動困難。

從實地調研看，由于很多城市特別是大城市的老城區，早期的土地利用缺乏整體布局，土地權屬不清、用途模糊、歷史遺留問題多的情況普遍存在，還有各種形式的違法違規用地問題。特別是在繁華的歷史街區，商業與居住分布混雜，房屋私搭亂建現象較為普遍，房屋和土地權屬關系復雜。不少項目實施主體反映，在城市更新項目實施過程中，經常會遇到歷史遺留的違法違規用地問題，由于時間久遠、交易混亂，關系理清過程較復雜，希望從政策上給予明確的處置指導和支持。

（二）現行管理體系和規范標準無法全面支持

作為促進城市可持續發展的一項戰略選擇，城市更新要解決的根本問題不是空間問題，而是經濟社會發展問題，需要在城市長遠發展戰略層面進行統籌考慮。但由于目前尚沒有城市更新的頂層設計，部分城市在實施城市更新時基于項目層面，缺乏總體規劃的引導，出現改造業態功能單一、城市配套服務功能跟不上、資源統籌綜合效益難發揮、公共利益得不到保證等諸多問題，對更新后如何引入合適產業特別是生產性服務業缺乏清晰的導向和準確的定位，產業集聚效應有待提高。

從項目實施來看，現有針對新建項目的建設標準在城市更新項目實施中存在不支持的情況。例如，一些建設年代較早的城區，存在房屋建設標準低、歷史遺留違章搭建多、原有規劃設計規范中對公共空間及配套標準過低等問題。這常導致城市更新方案難以符合現行規范標準，無法滿足現行施工、消防等報建要求或詳細規劃圖紙要求，進而導致項目無法辦理審批手續、審批程序過長、部門間協調困難等。調研中反映較多的是消防問題，一些高密度的老舊住房的建筑退讓、消防標準、公服配套指標等很難按照城市規劃標準執行，在改造過程中面臨開辟消防通道、拓展公共空間、補充公服缺口等一系列技術難題。

此外，住房和城鄉建設部《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》雖然對城市更新項目實施確定了拆除建筑面積占比、拆建比、就地就近安置率、城市住房租金年度漲幅等控制性指標，但調研發現，上述控制性指標未明確適用范圍和指標計算方法，存在“一刀切”問題，基層在執行文件時顧慮較多，部分項目需按控制性指標要求重新調整優化實施方案，導致項目審批進度放緩甚至停滯。

（三）協商共治與公眾參與機制不健全

城市更新不僅是對存量空間資源的一次重新整合，也是政府、實施企業、原物業權利人等多元主體之間的利益分配與協調過程。目前多方利益主體的博弈與協調缺乏有效的規則框架，特別是缺乏有效的協商共治和公眾參與機制，往往導致更新項目推進緩慢甚至無法推進。例如，部分項目因個別業主利益訴求較高，不同意補償方案，導致在前期協調階段就花費十年左右的時間。

從城市更新項目實踐看，如何從項目全生命周期管理角度建立一套協商共治和公眾參與的機制，確保物業權利人、利害關系人依法參與城市更新規劃編制、政策制定、民主決策，保障公眾在城市更新項目中的知情權、參與權和監督權，是當前城市更新推進中迫切需要解決的問題。

（四）缺乏清晰的盈利模式和投融資支持

與傳統的“征收—出讓—收益”的增量開發收益模式不同，城市更新側重于通過對已建成土地的再開發來實現增值收益。但我國房地產稅的缺位導致更新改造后缺乏物業升值回收機制，對城市更新投融資形成制度障礙。目前部分城市在探索通過片區統籌開發等方式實現土地增值捕捉，但仍面臨土地收儲、土地作價出資等方面的實踐操作困難。

城市更新項目更加強調后期運營管理，是一個精雕細琢的過程，而且往往涉及基礎設施和公共服務等公共物品或準公共物品的投資，項目收益性不高，目前尚未形成清晰的盈利模式。此外，城市更新越來越多地需要通過綜合性項目來實施，這些項目通常運作周期較長，從前期的啟動、中期的建設再到后期的運營，短則十年，長則數十年，因此，城市更新項目要求的資金量較大、融資期限較長，需要多元化投資主體根據項目類型及階段選擇合適的投融資模式來推進。

四、有序實施城市更新行動的政策建議

未來一段時間，我國城市更新將進入深入發展階段，這既是經濟發展階段變化的客觀要求，也是我國城市發展方式的主動轉型。建議順應城市發展方式轉變的要求，加強城市更新頂層制度設計，及時總結試點城市經驗做法，建立與存量提升相適應的政策支持與管理體系，推動城市更新行動有序實施。

（一）出臺國家層面的城市更新指導意見

城市更新代表著城市建設方式和管理理念的轉變，需要國家戰略層面的統籌安排，在國家層面給予法規和政策體系的支持和引導，平衡好經濟利益與公共利益。發達國家經驗表明，完善的法規政策體系是城市更新有序推行的保障，內容涵蓋財政、稅收、金融、建設等多個方面。我國城市更新從2009年開始地方探索以來，經過十多年的自下而上的城市探索，目前已形成一些可復制的經驗做法。

建議在總結各地實踐和共性問題的基礎上，從國家層面出臺指導意見，明確未來一段時間城市更新的目標定位、內容方式、實施路徑及支持政策，為城市更新的統籌推進搭建體制機制和政策體系框架；系統解決存量土地和房屋再利用過程中的土地政策、技術標準規范等問題，支持在城市更新過程中對歷史遺留問題進行清理，明確解決歷史遺留土地問題的具體處理界限，引導地方根據當地實際情況探索形成靈活的處置辦法；突出因地制宜，將防止大拆大建和城市更新變樣走樣作為總體政策要求，將相關控制性指標作為引導性指標，給予地方一定的自主決策權，允許地方政府根據城市發展階段和存量建筑形態特點，靈活把握拆除建筑面積占比、拆建比、就地就近安置率等指標范圍。

（二）完善城市更新項目實施管理機制

作為城市建設方式轉型的重要方向，城市更新項目推進需要專門的組織和實施管理，各地實踐中都很重視規劃引導機制，研究制定城市更新專項規劃，出臺城市更新實施細則。例如，北京市將城市更新專項規劃作為落實總體規劃的重要手段和指導編制街區控規、更新項目實施方案的重要依據，建立了“總體規劃—專項規劃—街區控規—更新項目實施方案”的城市更新工作體系；[8]深圳市以《深圳經濟特區城市更新條例》《深圳市城市更新辦法》和《深圳市城市更新辦法實施細則》為綱，構建了涵蓋立法—技術—操作三個層次的制度框架。

建議總結已有城市典型做法，指導各地建立健全城市更新項目實施管理機制。建立城市更新基礎數據庫，在國土空間總體規劃指引下，結合城市中長期發展戰略，進行城市更新的連片策劃和成片規劃，分片區、分時序實施。探索創新建設支持政策，靈活使用容積率獎勵和容積率轉移政策，統籌考慮容積率與城市基礎設施支撐力度，平衡好經濟與公共利益，對重點片區更新給予政策支持。建立城市更新項目全生命周期管理工作機制，優化項目審批流程，以信息化手段為抓手，建立完善的城市更新項目管理平臺，實時掌握城市更新項目進度，對工作中的難點堵點，及時研究解決，保障城市更新項目有序實施。

（三）健全城市更新協商共治和公眾參與機制

城市更新作為一種重要的公共政策，是實現城市可持續發展和城市治理體系現代化的一項綜合戰略行動。從發達國家經驗看，提高社區居民在城市更新規劃和決策中的參與度，引入共同締造的城市治理理念是城市更新有效組織實施的關鍵。

建議以健全共建共治共享的社會治理制度為導向，完善城市更新組織管理與治理體系。支持地方設立專門的城市更新職能機構或市級層面的城市更新領導小組，形成流程規范、體系完整的城市更新工作機制。堅持改造與治理并舉，健全城市更新協商共治和公眾參與機制，對城市更新項目公眾參與的環節、方式及內容，協商共治的關鍵點、方式及解決機制，形成規范化程序要求。積極推進社區議事協商，充分發揮責任規劃師的作用，推動形成多方協商、共建共治機制。建立權威的城市更新信息系統，加強政策宣傳，細化公眾參與程序，充分保障公眾的知情權、參與權和監督權，引導公眾共同參與城市管理和社區治理，明確自己的權利和義務，實現社會治理現代化。

（四）創新城市更新的投融資模式

當前我國城市更新仍處于探索發展階段，在地方實踐中，除拆除重建類更新項目外，其余類型的城市更新項目多以政府投資為主，對吸引社會資本的積極參與缺乏有效途徑。從發達國家經驗看，多樣化的資金來源是城市更新可以持續進行的重要保證，政府引導性基金在撬動社會資本參與城市更新中發揮重要作用。[9]

目前國內與城市更新相關的城市建設領域的各項政府支持資金并不少，建議整合利用城市更新相關各類中央財政專項資金、中央預算內投資、省級與地方財政配套資金、地方專項債券等，打通資金使用，形成政策合力，更好發揮政府投資撬動作用。鼓勵地方積極探索采用一體化的片區統籌開發模式實施城市更新，培育資源統籌能力強的實施主體，充分挖掘區域內經濟價值，積極盤活存量資源，在項目內部建立產業開發收益和土地增值反哺基礎設施和公共服務投入的良性機制，讓短期投入在中長期穩定回報中實現項目資金的平衡。探索由政府支持，國有企業牽頭，聯合社會資本設立城市更新基金，為相關項目提供必要的資金支持，通過為長期資本提供風險和周期相匹配的穩定收益，提升社會資本參與城市更新的積極性。根據城市更新項目特點和階段性特征，在項目每個階段，優選、吸引不同類型的專業性開發主體積極參與，優化政府市場合作關系，引導社會資本參與。建立健全城市更新項目全生命周期收支平衡機制，將其對財政支出的影響納入中期財政規劃，形成有效的風險和債務約束機制。

注釋：

①該調查時點為2018年，包括北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、武漢、重慶、成都、西安10個重點城市。

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Urban Renewal： Progress Made， Challenges to be Solved，

and Policy Recommendations

Ren Rongrong

（The Investment Research Institute of the China Academy of Macroeconomics， Beijing 100038， China）

Abstract： With the improvement of economic development level， changes in industrial structure， and the slowdown of urbanization process， more and more cities are shifting from incremental construction to stock improvement. Urban renewal is an inevitable choice for promoting the transformation of urban development mode and people's urban construction in the new era. However， due to the fact that various policies and systems for urban construction in China have? focused on new construction for a long time， urban renewal still mainly relies on local spontaneous exploration， and in practice， it faces many institutional and mechanism bottlenecks. It is recommended to comply with the requirements of the transformation of urban development mode， issue national guidance on urban renewal， improve the implementation and management mechanism of urban renewal projects， improve consultative co-governance and public participation mechanism of urban renewal， innovate the investment and financing mode of urban renewal， and effectively and orderly implement urban renewal actions.

Key words： urban renewal; mechanism bottleneck; public participation; investment and financing model

■責任編輯：王明洲