大都市非建制鎮(zhèn)社區(qū)改造策略和路徑思考

劉博 陸巍

摘要：人民城市重要理念下，大都市歷史欠賬區(qū)域的“補(bǔ)短板、抓推進(jìn)”成為城市更新和治理重點(diǎn)。非建制鎮(zhèn)（也稱撤制鎮(zhèn)）社區(qū)作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中形成的一類特殊的空間單元，長期面臨發(fā)展定位不清、人居環(huán)境較差、公共服務(wù)設(shè)施老舊、產(chǎn)業(yè)被動(dòng)衰落等突出問題。在評價(jià)非建制鎮(zhèn)發(fā)展特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海市城鄉(xiāng)融合、城市更新相關(guān)政策要求和奉賢區(qū)若干實(shí)證案例，分析非建制鎮(zhèn)改造的重要意義、重點(diǎn)對象和政策沿革，探討非建制鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)周邊鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位方向，并提出強(qiáng)化分類分級、規(guī)劃引導(dǎo)和機(jī)制創(chuàng)新等“三個(gè)強(qiáng)化”策略，以及與基本管理單元、城中村改造、相對集中居住和多元更新手段相結(jié)合等“四個(gè)結(jié)合”路徑。

關(guān)鍵詞：非建制鎮(zhèn)；撤制鎮(zhèn)社區(qū)；“十五分鐘”生活圈；基本管理單元；“城中村”改造

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.04.003

一、背景概述

（一）非建制鎮(zhèn)形成歷程

在我國土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的階段，城鎮(zhèn)化中城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)節(jié)遇到諸多新的問題和困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的多輪改革促進(jìn)了當(dāng)前城鎮(zhèn)體系的形成。1998年國家啟動(dòng)機(jī)構(gòu)改革，2000年民政部發(fā)布《關(guān)于慎重穩(wěn)妥地做好行政區(qū)劃調(diào)整工作的通知》，提出“行政區(qū)劃調(diào)整要從有利于提高行政管理效能，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等基本原則出發(fā)”，次年又發(fā)布《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整要有利于精簡機(jī)構(gòu)，有利于優(yōu)化資源配置，有利于優(yōu)化小城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)”，開啟了全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的浪潮。

同年，上海市政府從整合資源、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、減少財(cái)政支出角度出發(fā)，在全市各區(qū)（縣）范圍內(nèi)開展“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”工作，對規(guī)模小、布局分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合并。[1]經(jīng)過數(shù)輪行政區(qū)劃調(diào)整和建制鎮(zhèn)的撤并工作，新的行政建制鎮(zhèn)由2000年的174個(gè)減少為2013年的108個(gè)，減少近40%。[2]并形成約92個(gè)非建制鎮(zhèn)（也稱撤制鎮(zhèn)）。經(jīng)歷了十余年的發(fā)展變遷，受內(nèi)外條件的影響和制約，這些非建制鎮(zhèn)的發(fā)展情況相差甚遠(yuǎn)，個(gè)別成長迅速且發(fā)展前景較好，但多數(shù)非建制鎮(zhèn)由于自身的功能定位不明確及外部環(huán)境支持不充分，現(xiàn)狀不容樂觀，突出表現(xiàn)是建成環(huán)境水平與居民生活品質(zhì)較低。

（二）文獻(xiàn)綜述

相關(guān)文獻(xiàn)對郊區(qū)非建制鎮(zhèn)社區(qū)產(chǎn)生的問題和矛盾分析，觀點(diǎn)較為一致。如張浩指出并鎮(zhèn)后伴生社區(qū)市政設(shè)施和公共服務(wù)資源、社區(qū)管理力量和管理服務(wù)職能方面的問題。[2]劉細(xì)彥等從管理職能與法律地位背離化、城鎮(zhèn)建設(shè)與管理邊緣化、公共管理與服務(wù)功能弱化、區(qū)域人口素質(zhì)劣化四方面做了總結(jié)。[3]但總體來看，既有研究雖然總結(jié)了非建制鎮(zhèn)普遍特征，但缺乏進(jìn)一步的分類分級特征總結(jié)。

相關(guān)文獻(xiàn)對繼續(xù)發(fā)揮郊區(qū)非建制鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)功能的必要性形成共識。如張浩認(rèn)為，非建制鎮(zhèn)是郊區(qū)城鎮(zhèn)組團(tuán)發(fā)展、服務(wù)社區(qū)居民及周邊村莊的重要節(jié)點(diǎn)。[2]王夢亞、黃婧認(rèn)為，探索適合撤制鎮(zhèn)集鎮(zhèn)社區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展模式，不僅能促進(jìn)社區(qū)本身的發(fā)展，還能搭建新市鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌發(fā)展的橋梁，完善上海多級化城鎮(zhèn)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮連接城鄉(xiāng)樞紐節(jié)點(diǎn)功能的作用，助力城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。[4]陶成剛等認(rèn)為，撤制鎮(zhèn)區(qū)離部分村莊較近，又具備基本的公共服務(wù)功能，是離土農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)居住的首選地。同時(shí)，撤制鎮(zhèn)區(qū)作為一產(chǎn)深度發(fā)展延伸區(qū)、二產(chǎn)三產(chǎn)相對集聚區(qū)，是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的重要承載地。[5]但總體來看，對非建制鎮(zhèn)社區(qū)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合的具體策略和實(shí)施方法缺少研究。

關(guān)于具體的改造提升措施，既有文獻(xiàn)聚焦于優(yōu)化基本公共服務(wù)設(shè)施配置、完善空間規(guī)劃引導(dǎo)、創(chuàng)新社會(huì)管理模式、充分發(fā)揮市場主體作用等方面的策略論述，如張浩從制度創(chuàng)新層面提出統(tǒng)一認(rèn)識、啟動(dòng)規(guī)劃修編、創(chuàng)新用地制度、加大財(cái)政扶持力度、充分利用市場作用、創(chuàng)新社會(huì)管理模式。[2]王夢亞等提出創(chuàng)新田園社區(qū)發(fā)展模式，[4]強(qiáng)調(diào)因地制宜，堅(jiān)持規(guī)劃先導(dǎo)、管理協(xié)調(diào)，多維度、全周期、高質(zhì)量的綜合發(fā)展模式。葉斐等提出確立保基本與優(yōu)發(fā)展的雙重目標(biāo)、差異化策略推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、優(yōu)化完善空間規(guī)劃體系對撤制鎮(zhèn)發(fā)展的支撐作用等。[1]既有文獻(xiàn)多把撤制鎮(zhèn)作為一類獨(dú)立的改造對象提出改造策略，缺乏將其放在上海鄉(xiāng)村振興和城市更新大背景中以及與最新相關(guān)政策路徑緊密結(jié)合的分析研判。

二、非建制鎮(zhèn)的發(fā)展概況和普遍問題

（一）發(fā)展概況

非建制鎮(zhèn)之間區(qū)位、規(guī)模、發(fā)展情況差距懸殊。全市92個(gè)非建制鎮(zhèn)中，規(guī)模最大的超過10平方千米（嘉定區(qū)方泰社區(qū)），而規(guī)模最小的不到0.4平方千米（奉賢區(qū)邵廠社區(qū)），常住人口數(shù)量最多的超過5萬人（如奉賢區(qū)西渡社區(qū)），最少的僅約數(shù)百人（如青浦區(qū)蓮盛社區(qū)）。[6]大部分非建制鎮(zhèn)在撤制以后幾乎成為規(guī)劃建設(shè)盲區(qū)，而區(qū)位條件與交通條件成為非建制鎮(zhèn)發(fā)展方向的主導(dǎo)因素。鄰近鎮(zhèn)區(qū)尤其是新城的非建制鎮(zhèn)，受到鎮(zhèn)區(qū)與新城的輻射和帶動(dòng)，發(fā)展前景良好，而遠(yuǎn)離鎮(zhèn)區(qū)與新城的，由于長期缺乏資金與政策扶持，產(chǎn)業(yè)基底薄弱，社區(qū)活力不足，幾乎無法自給自足。

上海市奉賢區(qū)于2020年開展全區(qū)非建制鎮(zhèn)社區(qū)排摸和規(guī)劃建設(shè)梳理工作。13個(gè)非建制鎮(zhèn)中，鄰近主鎮(zhèn)區(qū)且與新城、主鎮(zhèn)區(qū)融合發(fā)展的有4個(gè)，為新寺社區(qū)、齊賢社區(qū)、洪廟社區(qū)、光明社區(qū)；相對獨(dú)立且公共服務(wù)設(shè)施良好、保留一定活力的有6個(gè)，為西渡社區(qū)、鄔橋社區(qū)、泰日社區(qū)、頭橋社區(qū)、平安社區(qū)和錢橋社區(qū)；交通區(qū)位和發(fā)展基礎(chǔ)相對較差的有3個(gè)，為胡橋社區(qū)、邵廠社區(qū)和塘外社區(qū)，此類社區(qū)發(fā)展近乎停滯，各類設(shè)施基本停留在撤制時(shí)的狀態(tài)并逐步閑置荒廢，設(shè)施配套不健全，導(dǎo)致本地人口大量流失，對周邊鄉(xiāng)村的服務(wù)能力減弱。

（二）普遍問題

“撤制并鎮(zhèn)”對推進(jìn)三個(gè)集中、優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)和統(tǒng)籌資源方面發(fā)揮了積極的作用。原有鎮(zhèn)的功能撤銷，但其與非建制鎮(zhèn)發(fā)展相適應(yīng)的各類發(fā)展條件又未形成，于是問題也逐漸顯現(xiàn)。城鎮(zhèn)建設(shè)及改造更新工作推進(jìn)難度較大，各項(xiàng)設(shè)施及環(huán)境質(zhì)量落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活需求。[6]

一是現(xiàn)狀情況復(fù)雜，環(huán)境風(fēng)貌較差。非建制鎮(zhèn)社區(qū)的房屋普遍錯(cuò)落參差，產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜（圖1）。以錢橋社區(qū)為例，約有0.1平方千米的195工業(yè)用地和0.13平方千米農(nóng)村建設(shè)用地是城中村和老安置基地。城鎮(zhèn)住宅中，集資房小區(qū)現(xiàn)狀條件較為簡陋。同時(shí)，道路狹窄、停車壓力突出、綠地和公共空間缺乏等問題凸顯。城市開發(fā)邊界內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施用地僅占4%，公共綠化用地僅占1%。居民日常生態(tài)休閑與公共活動(dòng)需求難以得到滿足。

二是市場被動(dòng)衰落，產(chǎn)業(yè)支撐薄弱。產(chǎn)業(yè)缺乏合理引導(dǎo)，原有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)缺乏支撐，生產(chǎn)低效、閑置現(xiàn)象突出。以奉賢頭橋社區(qū)為例，撤并前家具產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯，但是十多年來始終維持個(gè)體化作坊式的經(jīng)營模式，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對社區(qū)的積極影響甚微，相反對環(huán)境的負(fù)面影響卻越發(fā)顯著。近年來，相關(guān)部門開展了對不規(guī)范木器加工經(jīng)營場所的整治，關(guān)停作坊式企業(yè)2000余家，一些老牌企業(yè)也因?yàn)槔谜吆屯恋刂笜?biāo)向中心鎮(zhèn)傾斜而將總部進(jìn)行搬遷。[1]

三是功能定位不明，規(guī)劃引導(dǎo)缺失。規(guī)劃編制中資源向中心鎮(zhèn)傾斜，普遍缺乏對小集鎮(zhèn)功能的深入引導(dǎo)。村莊布局規(guī)劃和郊野單元（村莊）規(guī)劃雖然明確了部分集鎮(zhèn)引導(dǎo)周邊農(nóng)民集中居住的空間，但缺乏對其設(shè)施配套和生活圈建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)研究。此外，大多非建制鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃未覆蓋或編制時(shí)間過早，如奉賢13個(gè)非建制鎮(zhèn)中，錢橋社區(qū)、頭橋社區(qū)、塘外社區(qū)均未編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，老柘林社區(qū)、光明社區(qū)等未劃入城市開發(fā)邊界，需在既有郊野單元村莊規(guī)劃基礎(chǔ)上，結(jié)合生活圈建設(shè)要求進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃指引。

四是統(tǒng)籌能力不強(qiáng)，改造動(dòng)力不強(qiáng)。非建制鎮(zhèn)改為社區(qū)以后，在管轄權(quán)力、政策支持等方面均大幅削弱，對于轄區(qū)及周邊的管理能力大為下降。在資金方面，各非建制鎮(zhèn)由負(fù)責(zé)管轄的鎮(zhèn)政府撥款，而各鎮(zhèn)之間的貧富差距明顯。部分非建制鎮(zhèn)管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重缺乏，更無力承擔(dān)巨大的翻新改造費(fèi)用。

三、非建制鎮(zhèn)相關(guān)政策梳理

（一）分類改造措施逐步清晰

2011年，《上海市人民政府關(guān)于本市加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的若干意見》中鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)各具特色地發(fā)展，但并未對建制鎮(zhèn)和非建制鎮(zhèn)提出分類施策措施。

“十三五”期間，上海市開展城鎮(zhèn)大調(diào)研，推出《關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)促進(jìn)本市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的若干意見》《上海市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化“十三五”規(guī)劃》等文件，將加強(qiáng)非建制鎮(zhèn)的管理和服務(wù)作為重要舉措，提出“加強(qiáng)非建制鎮(zhèn)服務(wù)和管理，推進(jìn)非建制鎮(zhèn)分類試點(diǎn)管理工作，對與主鎮(zhèn)區(qū)融合發(fā)展的非建制鎮(zhèn)，納入主鎮(zhèn)區(qū)或大型居住社區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃；將交通區(qū)位條件較好、本地人口集聚度較高、具有獨(dú)立發(fā)展?jié)摿Φ姆墙ㄖ奇?zhèn)納入城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，改善人居環(huán)境，推動(dòng)拆除老廠房、鎮(zhèn)村級園區(qū)，加速轉(zhuǎn)型升級”。[7]

《上海市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化“十三五”規(guī)劃》明確推進(jìn)非建制鎮(zhèn)分類試點(diǎn)、部分參照本市“城中村”改造政策改造、深化完善“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式等具體措施。

（二）發(fā)展目標(biāo)定位逐步深化

上海市2035總體規(guī)劃將相對獨(dú)立發(fā)展的54個(gè)非建制鎮(zhèn)定位為小集鎮(zhèn)。[8]明確完善小集鎮(zhèn)社區(qū)文化、體育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)設(shè)施，提升對周邊鄉(xiāng)村地區(qū)的基本生活及生產(chǎn)服務(wù)能力。

2018年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施后，非建制鎮(zhèn)服務(wù)周邊鄉(xiāng)村的作用進(jìn)一步被重視。上海“十四五”規(guī)劃也明確指出，要發(fā)揮各類城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的帶動(dòng)連接作用，“更好發(fā)揮各類鎮(zhèn)連城帶鄉(xiāng)、服務(wù)農(nóng)村的作用”，“激活部分非建制鎮(zhèn)潛力，充分利用區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，加快實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施改造提升，優(yōu)化醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施水平，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套和社區(qū)服務(wù)功能，成為承載優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、吸納農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的平臺(tái)載體”。

四、非建制鎮(zhèn)改造策略思考

（一）強(qiáng)化分類分級，精準(zhǔn)施策，樹立試點(diǎn)樣本

非建制鎮(zhèn)雖然存在共性特征，但由于區(qū)位條件、規(guī)模與人口的巨大差異，不同地區(qū)問題特點(diǎn)也很鮮明，難以找到統(tǒng)一的改造標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)前文梳理，相關(guān)政策已經(jīng)明確了分類試點(diǎn)的導(dǎo)向，但并沒有針對非建制鎮(zhèn)制定分類標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)細(xì)則。而對于納入城鎮(zhèn)體系的54個(gè)小集鎮(zhèn)，在區(qū)別于未納入體系的非建制鎮(zhèn)的發(fā)展策略、規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及配套政策等方面比較模糊，同時(shí)，也缺乏進(jìn)一步分類和精準(zhǔn)施策的依據(jù)。

參考王興平等學(xué)者的觀點(diǎn)，全國撤制鎮(zhèn)區(qū)可以分為單純行政管理職能為主的“由鎮(zhèn)變村”型、傳統(tǒng)集貿(mào)中心所在的“由鎮(zhèn)變集”型和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的“由鎮(zhèn)變區(qū)”型。[9]根據(jù)前文對奉賢區(qū)非建制鎮(zhèn)社區(qū)的分類梳理，13個(gè)非建制鎮(zhèn)中，邵廠社區(qū)、塘外社區(qū)可歸為“由鎮(zhèn)變村”型，這類社區(qū)發(fā)展幾近停滯，需在新的發(fā)展環(huán)境中，研判如何利用其存量設(shè)施用地服務(wù)周邊鄉(xiāng)村生活圈或產(chǎn)業(yè)，或者進(jìn)一步通過減量化騰挪建設(shè)用地指標(biāo)的可行性；胡橋社區(qū)、泰日社區(qū)、頭橋社區(qū)、平安社區(qū)、錢橋社區(qū)、西渡社區(qū)為“由鎮(zhèn)變集”型，可作為服務(wù)農(nóng)民相對集中居住，優(yōu)化鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈的重要載體；新寺社區(qū)、齊賢社區(qū)、洪廟社區(qū)可歸為“由鎮(zhèn)變區(qū)”型，應(yīng)納入新城或新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)單元規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化和新城中心區(qū)、鎮(zhèn)中心區(qū)的整體性，光明社區(qū)雖未被劃入城市開發(fā)邊界，但其區(qū)位緊依奉賢新城，也可以納入此類（圖2）。以奉賢區(qū)為借鑒，建議通過詳細(xì)摸底調(diào)查，對全市范圍內(nèi)的非建制鎮(zhèn)，特別是規(guī)劃小集鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)梳理，明確標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化分類分級，制定針對性措施，進(jìn)而開展試點(diǎn)整治和改造工作，為各類非建制鎮(zhèn)明確發(fā)展方向和改造路徑。

（二）強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)，明確站位，營建“十五分鐘”生活圈

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施將為部分非建制鎮(zhèn)社區(qū)帶來較大的發(fā)展機(jī)遇。非建制鎮(zhèn)社區(qū)離部分村莊較近，又具備基本的公共服務(wù)功能，是離土農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)居住的首選地。同時(shí)，撤制鎮(zhèn)區(qū)作為一產(chǎn)深度發(fā)展延伸區(qū)、二產(chǎn)三產(chǎn)相對集聚區(qū)，是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的重要承載地。[5]上海“十四五”規(guī)劃也明確非建制鎮(zhèn)作為“承載優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、吸納農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的平臺(tái)載體”的目標(biāo)定位，這就要求非建制鎮(zhèn)更新改造在補(bǔ)齊基本公共服務(wù)短板的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步提升站位，提升設(shè)施覆蓋度和服務(wù)品質(zhì)，營建“十五分鐘”社區(qū)生活圈，增強(qiáng)對周邊人群的吸引力，成為一定區(qū)域內(nèi)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、連城帶鄉(xiāng)的樞紐。

奉賢區(qū)通過對規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一梳理，明確了各非建制鎮(zhèn)社區(qū)的規(guī)劃定位。以青村鎮(zhèn)錢橋社區(qū)為例（圖3），社區(qū)周邊保留了錢橋經(jīng)濟(jì)園區(qū)，并毗鄰星火開發(fā)區(qū)、奉賢申隆金融產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。青村鎮(zhèn)平莊公路以南七村共有人口約2.8萬人，其中超過3/4居住在錢橋周邊自然村。作為鎮(zhèn)域南部相對獨(dú)立的小集鎮(zhèn)，錢橋社區(qū)可以發(fā)揮引導(dǎo)南部農(nóng)民集中居住、為周邊農(nóng)村和產(chǎn)業(yè)園區(qū)提供基本的配套服務(wù)、統(tǒng)籌配置資源和一體化社會(huì)管理的職能。遠(yuǎn)期，隨著浦東鐵路星火站的能級提升和星火開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，錢橋社區(qū)還可納入這一發(fā)展機(jī)遇組團(tuán)，承載更多元的服務(wù)功能。通過相關(guān)訪談，錢橋社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施尚不能滿足當(dāng)?shù)鼐用裥枨蟆Ｒ皇潜镜鼐用窭淆g化趨勢嚴(yán)重，未來對于養(yǎng)老、福利等公共服務(wù)設(shè)施的需求日趨強(qiáng)烈。二是錢橋經(jīng)濟(jì)園區(qū)約一半務(wù)工人員居住在社區(qū)及周邊，其基本服務(wù)訴求主要依靠錢橋社區(qū)來滿足。但青村鎮(zhèn)總規(guī)編制較早，近期公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)未編制，控制性詳細(xì)規(guī)劃也未覆蓋，亟需結(jié)合新一輪“十五分鐘”生活圈行動(dòng)規(guī)劃，針對本社區(qū)、周邊村莊和產(chǎn)業(yè)園區(qū)多元服務(wù)人群，提升設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，描繪生活圈規(guī)劃藍(lán)圖，明確近期公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和時(shí)序。通過“15分鐘”生活圈的營造，提升社區(qū)活力，為未來借勢區(qū)域戰(zhàn)略機(jī)遇實(shí)現(xiàn)小鎮(zhèn)復(fù)興打下基礎(chǔ)。

（三）強(qiáng)化機(jī)制創(chuàng)新，產(chǎn)城鄉(xiāng)融合，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力

非建制鎮(zhèn)區(qū)撤并前多具備較穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。例如錢橋社區(qū)民營經(jīng)濟(jì)曾經(jīng)十分輝煌，被《解放日報(bào)》譽(yù)為“東海明珠”。頭橋社區(qū)的家具產(chǎn)業(yè)，曾經(jīng)在上海家喻戶曉。然而，這些產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢在行政職能轉(zhuǎn)移后被明顯忽視，缺乏政策扶持，導(dǎo)致各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯不前。社區(qū)居委會(huì)和周邊園區(qū)管委會(huì)也缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社區(qū)建設(shè)脫離。因此，對于有發(fā)展?jié)摿Φ姆墙ㄖ奇?zhèn)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化機(jī)制創(chuàng)新，統(tǒng)籌謀劃社區(qū)和周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展。根據(jù)區(qū)域戰(zhàn)略格局和自身功能定位，因地制宜地充分利用資源稟賦和原有特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，注重一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。[5]

近年來，奉賢區(qū)在復(fù)興非建制鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)方面有諸多探索。2019年，成立上海頭橋發(fā)展（集團(tuán)）有限公司，由區(qū)政府全權(quán)授權(quán)和全面委托，以“建制鎮(zhèn)概念、公司化運(yùn)作”新思路，整建制管理頭橋地區(qū)。集團(tuán)成立后積極推動(dòng)規(guī)劃編制，優(yōu)化資源配置，推動(dòng)近期重點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)域的產(chǎn)權(quán)歸集和改造建設(shè)；積極謀劃探索東新市、美谷美家等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；圍繞家具設(shè)計(jì)、制造、展示和銷售一體化發(fā)展模式，積極尋找優(yōu)質(zhì)合作伙伴；探索浦南機(jī)電園轉(zhuǎn)型發(fā)展，高質(zhì)量推動(dòng)低效用地轉(zhuǎn)型提升，推動(dòng)研發(fā)、生產(chǎn)、企業(yè)總部和商業(yè)復(fù)合開發(fā)利用；成立國企，推動(dòng)平臺(tái)化發(fā)展，強(qiáng)化非建制鎮(zhèn)產(chǎn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的模式探索，為后續(xù)持續(xù)增強(qiáng)發(fā)展活力奠定了基礎(chǔ)。

五、非建制鎮(zhèn)的更新提升路徑建議

（一）與做實(shí)基本管理單元結(jié)合，快速補(bǔ)齊基本功能短板

基本管理單元作為政府管理范圍的延伸，可稱為打通非建制鎮(zhèn)社區(qū)基本公共服務(wù)的“最后一公里”，也是優(yōu)化公共資源配置、提高基本公共服務(wù)均衡化水平的重要路徑。

根據(jù)《關(guān)于做實(shí)本市郊區(qū)基本管理單元的意見》，基本管理單元是指在本市郊區(qū)城市化區(qū)域集中連片、邊界范圍相對清晰、人口達(dá)到一定規(guī)模、管理服務(wù)相對自成系統(tǒng)的城市人口聚集區(qū)，是承載和配置城市基本公共服務(wù)、基層社會(huì)管理的非行政層級的基本單元。

從前三批次的104個(gè)基本管理單元分布來看，納入基本管理單元的撤制鎮(zhèn)社區(qū)共46個(gè)，占比44.2%。[9]基本管理單元以加強(qiáng)公共管理、公共服務(wù)和公共安全為重點(diǎn)，落實(shí)“3+3”①基本資源配置。如錢橋社區(qū)，在納入基本管理單元后，將閑置老影劇院改造為社區(qū)綜合服務(wù)中心（圖4），包含黨建活動(dòng)室、社區(qū)活動(dòng)室、圖書室、展覽室、多功能活動(dòng)廳、社區(qū)事務(wù)受理中心、照料室、食堂、健身房等功能，快速有效解決群眾在基層政務(wù)服務(wù)、公共衛(wèi)生、文化休閑等方面的需求。

（二）與新一輪“城中村”改造結(jié)合，拓寬改造資金渠道

2014年上海市啟動(dòng)實(shí)施“城中村”改造，為優(yōu)化人居和生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極的作用。上海本輪疫情全面趨好之后，舊改、城中村改造、老舊住房更新改造成為“防疫情、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、保安全”的重要發(fā)力點(diǎn)。

非建制鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)混雜，集體土地占比較高，因多年發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)停滯，“城中村”現(xiàn)象突出。2020年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市“城中村”改造工作的通知》調(diào)整優(yōu)化了城中村認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以及地塊捆綁、定向出讓、土地出讓金返還和指標(biāo)支持、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)利益保障、規(guī)劃編制等一系列配套政策，并將撤制鎮(zhèn)改造相結(jié)合納入“城中村”改造重點(diǎn)，為非建制鎮(zhèn)解決政策、資金、實(shí)施主體等瓶頸問題和開展成片更新提供了有效的實(shí)施路徑。通過“城中村”項(xiàng)目的政企合作、一二級聯(lián)動(dòng)等路徑，引進(jìn)央企、國企和其他大企業(yè)集團(tuán)參與更新改造，可以有效拓寬改造資金渠道。同時(shí)，在改造過程中通過保留一定比例集體經(jīng)濟(jì)持有物業(yè)，進(jìn)一步保障集體利益。

近年來，奉賢區(qū)泰日地區(qū)“城中村”改造項(xiàng)目作為上海市第二批啟動(dòng)的35個(gè)城中村改造項(xiàng)目之一，已經(jīng)在非建制鎮(zhèn)社區(qū)實(shí)施城中村改造方向做出了積極探索。2016―2017年，泰日城中村改造項(xiàng)目合作協(xié)議簽訂，并先后完成了控制性詳細(xì)規(guī)劃和實(shí)施方案的編制，并于2018年取得部分國有建設(shè)用地使用權(quán)，開展動(dòng)遷安置和建設(shè)工作。但需要正視的是，郊區(qū)城中村改造資金平衡難度較大，且非建制鎮(zhèn)社區(qū)欠賬過多，需結(jié)合深入細(xì)致的前期工作，在政策機(jī)制和開發(fā)方式上進(jìn)一步創(chuàng)新。

（三）與農(nóng)民相對集中居住結(jié)合，發(fā)揮資源集聚效益

《上海市鄉(xiāng)村振興“十四五”規(guī)劃》提出，在符合郊野單元村莊規(guī)劃的前提下，可利用撤制鎮(zhèn)存量集體建設(shè)用地實(shí)施農(nóng)民相對集中居住。

部分非建制鎮(zhèn)社區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)緩慢，但相對一般村莊，基本公共服務(wù)設(shè)施配置數(shù)量和集聚度總體上仍具備一定優(yōu)勢。在上海市持續(xù)推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住的工作中，可通過優(yōu)化農(nóng)民相對集中居住點(diǎn)選址、增強(qiáng)撤制鎮(zhèn)區(qū)域公共服務(wù)能力和輻射力，優(yōu)先安置農(nóng)民集中居住點(diǎn)向撤并鎮(zhèn)集中。

奉賢區(qū)部分城鎮(zhèn)在郊野單元規(guī)劃編制過程中，考慮到鎮(zhèn)域面積過大，城鎮(zhèn)中心距離鄉(xiāng)村太遠(yuǎn)，導(dǎo)致對周邊鄉(xiāng)村公共服務(wù)覆蓋和輻射能力有限，將鄔橋、錢橋、泰日等撤制鎮(zhèn)周邊鄉(xiāng)村的農(nóng)民集中居住點(diǎn)布局向撤制鎮(zhèn)社區(qū)靠攏。莊行鎮(zhèn)于2019年啟動(dòng)了鄔橋周邊3個(gè)行政村農(nóng)民集中居住項(xiàng)目，建設(shè)13.2萬平方米安置基地，截至2022年底，動(dòng)遷安置房（農(nóng)民相對集中住房）項(xiàng)目已順利完成主體結(jié)構(gòu)。

（四）與多元城市更新路徑結(jié)合，漸進(jìn)式優(yōu)化人居環(huán)境

非建制鎮(zhèn)社區(qū)規(guī)模化更新改造難度較大，周期較長。積極推進(jìn)多種社區(qū)微更新活動(dòng)，與美麗街區(qū)、美麗家園等建設(shè)相結(jié)合，可以成為“針灸式”“漸進(jìn)式”優(yōu)化人居環(huán)境的重要手段。2021年，奉賢區(qū)金匯鎮(zhèn)將泰日社區(qū)菜場作為選址基地，與專業(yè)機(jī)構(gòu)合作，發(fā)起面向全國大學(xué)生和青年設(shè)計(jì)師的微更新競賽。2022年，奉賢區(qū)柘林鎮(zhèn)通過撤制鎮(zhèn)社區(qū)試點(diǎn)改造，完成集中充電樁、電梯及物聯(lián)網(wǎng)安裝等工程。

非建制鎮(zhèn)社區(qū)既有產(chǎn)權(quán)主體雜亂，實(shí)力不均，訴求多樣，點(diǎn)狀改造很難帶動(dòng)區(qū)域整體品質(zhì)提升。以2021年9月試行的《上海市城市更新條例》為依據(jù)，引入優(yōu)勢統(tǒng)籌主體，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)歸集方式，積極探索區(qū)域更新方案，可作為有獨(dú)立發(fā)展?jié)摿Φ姆墙ㄖ奇?zhèn)社區(qū)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和功能提升的路徑選擇。

六、結(jié)語

非建制鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程中產(chǎn)生的一類特殊空間載體，長期發(fā)展滯后，被動(dòng)弱化。在鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的背景下，應(yīng)當(dāng)依據(jù)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃指引，深入研判、分類施策。重視和發(fā)揮部分非建制鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)周邊鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平臺(tái)作用，明確發(fā)展定位，強(qiáng)化“十五分鐘”生活圈建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，面對非建制鎮(zhèn)歷史欠賬較多、產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、改造難度較大的瓶頸，應(yīng)充分、綜合利用基本管理單元、“城中村”改造、農(nóng)民相對集中居住、城市更新等多元政策路徑，多管齊下，盤活存量資源，促進(jìn)要素集聚，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合。

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Thinking on the Developing Strategies and Path of Community Transformation of Non Organic Towns in Metropolis

Liu Bo， Lu Wei

（Shanghai Urban Planning Design & Research Institute， Shanghai 200040， China）

Abstract： Under the concept of the People's City， the focus of urban renewal and governance is to fill the gaps and promote the advancing of historically lagging behind areas in metropolitan areas. As a special type of spatial unit formed in the process of promoting urbanization， the community of on organic towns have long faced big problems such as vague development positioning， poor living environment， outdated public service facilities， and passive decline of industries. Based on the evaluation of the development characteristics of non organic towns， combined with the policy requirements of urban-rural integration and urban renewal in Shanghai and several empirical cases in Fengxian District， this article analyzes the significance， key targets， and policy evolution of non organic town transformation， explores the role of community services for surrounding rural and industrial development， and proposes the "three strengthening" strategies of strengthening classification and grading， planning guidance， and mechanism innovation， and the "four combinations" path that combines with basic management units， village in town renovation， relatively centralized living， and diversified renewal methods.

Key words： non organic towns; demobilized town communities; the "fifteen minutes" community life circle; basic management units; reconstruction of "village in town"

■責(zé)任編輯：許? 丹