多源流理論視域下“縣中提升計劃”政策動因分析

霍翠芳 王潔

摘? ? ? 要：“縣中提升計劃”政策制定過程包含多種要素。運用多源流分析理論，對“縣中提升計劃”政策的出臺過程進行系統化分析。研究發現：縣域普通高中發展深陷多重困境，新型城鎮化與鄉村振興的可持續發展之需構成問題源流；政府部門對縣中發展的高度重視、研究人員與專家學者等多方努力匯集成政策源流；黨和國家領導人對縣域普通高中的重點關注、提升縣域普通高中教育質量的國民情緒組成政治源流。由政策共同體的不斷努力，在關鍵節點處三大源流耦合，政策之窗得以開啟，促使“縣中提升計劃”政策的出臺。

關 鍵 詞：縣中提升計劃? 多源流理論? 政策分析

引用格式：霍翠芳，王潔.多源流理論視域下“縣中提升計劃”政策動因分析[J].教學與管理，2023（19）：5-10.

普通高中是我國現代化教育體系不可或缺的一部分，對于個體成長發展具有重要意義。作為基礎教育公共服務“樞紐”的高中教育，不僅關系到義務教育的知識擴展和能力延伸，還具有為高等教育輸送人才的“育人功能”。縣中興，則縣域教育興；縣中強，則全縣民心安。據有關數據顯示，我國普通高中數量達到1.42萬所，而縣域普通高中的數量就占到我國普通高中總數的一半[1]。因此，縣域普通高中的發展對于鄉村教育振興的不斷推進、基礎教育系統的高質量構建、學生的有效培養具有必要價值。2021年12月，教育部等九部門印發《“十四五”縣域普通高中發展提升行動計劃》（以下簡稱《縣中提升計劃》），聚焦縣中高質量發展存在的關鍵問題，為我國縣中發展提供政策動能。本文通過公共政策領域中的多源流分析理論，分別從問題源流、政策源流以及政治源流三方面對“縣中提升計劃”政策進行全景式分析，有助于深化認識我國縣中發展困境和內在需求，以期為新時代研究縣域高中教育治理的發展提供啟示。

一、多源流理論對“縣中提升計劃”政策闡釋的適切性

“十四五”不僅是在黨的領導下開啟第二個百年征程的新起點，同時也是新時代教育發展的關鍵節點。在這一時期，我國教育步入高質量發展階段，教育改革在發展過程中不僅面臨外部環境的重大變化，同時也面臨著宏觀政策的深刻變化，教育系統需要基于多方面考慮，如在認識方面尋找差距，在工作方面尋找短板，在落實方面尋找問題，從而切實促進教育的高質量發展[2]。面對新時代，普通高中教育應更加體現公共性、普惠性以及普及性。在此過程中，縣域普通高中教育需要不斷提升自身地位，完善辦學條件，獲得良好的教育資源。黨的十八大以來，我國通過對高中階段教育普及攻堅計劃的貫徹與實施，使縣域普通高中在辦學資源方面得到明顯提升[3]。黨的十九屆五中全會明確指出，高中階段教育的毛入學率到2025年要提高至92%以上。在這種理念下，“縣中提升計劃”主要解決的問題就是推動縣域普通高中的辦學水平進一步提高，不斷加強對縣域普通高中的扶持力度，從而切實提升縣域普通高中的教育質量，從而為建設教育強國奠定基礎。

多源流分析理論最早由約翰·Ｗ·金登在1984年提出，該理論是對垃圾桶模型的一種修正形式，是將處于模糊狀態的政策制定過程作為其研究目標，基于政府與非政府這兩種因素對政策設置的作用，并對政策企業家在政府內部與外部運用政策議程機會進行深入分析，把這些有關項目納入到正式政策議程中[4]。依據對垃圾桶模型的完善，金登試圖通過這一模型詮釋，一些問題能夠得到決策者的特別關注，而另外一部分問題卻沒有受到決策者重視。他發現完整的政策系統通常是由問題、政策、政治這三大源流構成。所謂問題源流，是指能夠得到政府人員關注并有待解決的實際問題，具體指能夠切實反映問題的焦點事件、對已有政策的反饋等；政策源流是指相關政策的主張及其解決問題的方案；政治源流指能夠將社會問題推進政策議程中的某些政治活動或是相關的社會事件，具體是由國民情緒、政黨意識形態等因素組成。三大源流通常彼此獨立，并根據自身的運行路徑與規則進行發展，當出現某一關鍵節點時，便匯合形成“政策之窗”，進而使問題被提上議程。換言之，當三大源流成熟并耦合，政策之窗被打開，才能推動某一政策的形成或變遷。

近年來，我國一些學者基于多源流理論的視角對反食品浪費立法、城市生活垃圾分類政策、教育扶貧政策等公共政策的制定與變遷進行分析，具有豐富的理論與實踐價值。由此看來，該理論對“縣中提升計劃”政策分析在一定程度上具有現實的適切性，本文通過多源流理論框架對“縣中提升計劃”政策出臺的制定過程加以分析，同時對政策議程的詳細圖景進行展示。

二、“縣中提升計劃”政策議程的多源流理論分析

“縣中提升計劃”政策是一項公共政策，這項政策的形成能夠體現公共政策形成的一般規律。在多源流理論的視域下，“縣中提升計劃”政策的設置也對三大源流有所呈現，即問題源流成為“縣中提升計劃”政策議程的動力，政策源流成為“縣中提升計劃”政策議程的可能，政治源流成為“縣中提升計劃”政策議程的可行，三流耦合促進“縣中提升計劃”政策之窗開啟。具體表現為因出現具體的問題，而被相關決策者進行有效的識別，從而進入議程、篩選所有的備選方案，進而在關鍵的節點開啟“政策之窗”以形成新政策等流程。

1.問題源流：“縣中提升計劃”政策議程之動力

對問題的有效識別是一項政策議程向前推進的邏輯起點、動力之源，通常依靠具有普遍性、確定性以及重大意義的焦點事件或數據指標引起決策者的關注，基于重要反饋信息的強化，并在有關政策的助推下獲得顯著地位，從而成為有意義的政策問題。而縣域普通高中發展陷入多重困境、新型城鎮化與鄉村振興的可持續發展之需引起政府官員的關注，便成為“縣中提升計劃”政策的問題源流。

（1）縣域普通高中發展深陷多重困境

首先，縣域普通高中辦學經費不足且數量短缺。縣域普通高中是當地教育資源的重要匯集地，縣中的教育質量能否得到提升對該縣域的經濟與文化發展都具有顯著影響。但是，目前很多縣域普通高中在辦學經費的投入上存在明顯不足，使縣中的可持續發展受到嚴重制約。多數地區普通高中的辦學經費來自本縣，由于經濟發展受限，并多以義務教育投入為主，使高中在辦學經費上與實際需要存在較大差異。例如自2006年對農村義務教育經費保障機制進行改革后，使農村義務教育漸漸進入公共財政保障范圍，相應的經費保障機制基本建立，而普通高中卻缺乏生均撥款標準與相應的保障機制[5]。從縣域普通高中的數量來看，難以滿足本縣初中畢業生接受普通高中教育的需求。根據教育部相關統計，2010年至2020年，我國城市范圍內的普通高中數量增加1 920所，而縣鎮范圍內的普通高中數量卻減少1 092所。另外，有關數據顯示，“十三五”期間，在普通高中建設資金方面，中央財政部的投入已累計達到391億元，同時，各地對此項經費的投入也逐步提高，在這一時期全國范圍內通過擴建或是新建普通高中數量大約為4 600所[6]，但縣域普通高中在整體辦學方面仍然處于落后狀態。此外，普通高中教育在投入地區存在較大差異。例如，2020年，普通高中在全國范圍內的教育總支出約為4 305.3億元，對教育基礎處于薄弱縣的高中以及普通高中改造計劃的教育投入大約74.4億元，只占總投入的1.73%[7]。同年的數據顯示，全國大約一千多所縣域普通高中的校舍面積沒有達到標準，校舍缺口面積將近900萬平方米[8]。由此可見，國家對縣域普通高中的教育投入有待提升。

其次，縣域普通高中優秀生源“釜底抽薪”式地流失。在公共服務視角下，優秀生源屬于公共資源，應基于公共利益最大化的需求進行分配。然而，隨著城市化發展速度的加快，城鄉二元結構更加凸顯，多數鄉鎮被劃入城區，使更多家長選擇在城區購房，縣中生源因此流失。受招生范圍的影響，部分優秀生源由縣中流向城區高中。有關調查發現，處于欠發達地區的縣中很難留住中考前100名學生，特別是前50名的學生更難留住。例如，內蒙古的烏丹一中曾是全旗最好的高中，但從十年前開始，多次出現未能完成招生計劃的情況。周邊的普通中學也同樣出現這種狀況，如錦山中學的校長說，原本計劃招生8個班，結果只招收到一半；重慶市某縣教委負責人在采訪中說到，縣里中考前100名的學生大約70%進入城區高中學習，受高鐵通車影響，“虹吸效應”明顯增加。此外，相關課題組對江蘇省縣（區）普通高中調研發現，2014年大約有80名學生收到其他縣區的錄取通知書，2015年更是比前一年多10余人，2017年該縣流失學生數量達到140余人，2018年與2019年分別流失優秀學生40、90余人[9]。此外，2020年某省剛脫貧的國家級貧困縣中考前500名學生離開本縣去外地就讀高中[10]。多組數據顯示，縣域普通高中出現較為嚴重的生源危機。

最后，縣域普通高中教育人才薄弱，師資老齡化嚴重。教育人才隊伍是學校有效運行的核心要素，是推動教育持續向前發展的“第一資源”，是構建高質量教育體系的重要組成部分。由于縣級財政能力不足，縣中教師收入甚至低于鄉村教師，使更多教師出現“人心思走”。有課題組在調研時發現，最近三年C校教師流失40多人，甚至出現集體流失現象[11]。重慶市一所縣中的校長說到，幾乎每年都有學校教師由于收入低而申請崗位調動。據統計，在全國范圍內縣域普通高中教師總體缺編人數已達到7.7萬，將近3800所縣域普通高中的師生比與國家標準不符。調查發現，影響縣域普通高中充分平衡發展的重要因素之一就是教師配置質量與水平的下降。2015年，國家對城鄉中小學統一實施教職工編制標準，即教師與學生比值為1∶12.5。2020年，農村與城市的高中專任教師分別為93.4萬人與99.9萬人，而師生比則分別為1∶13.5與1∶12.3[12]。由此看來，農村普通高中教師配置水平明顯較低。有關課題組對湖南省高中教師隊伍進行專項調研發現，從年齡結構上看，部分縣中教師老齡化現象凸顯且具有斷層現象，例如湖南省辰溪縣第一中學，近五年內50歲以上將要退休的教師達到50余人[13]。因此，教育人才的流失是制約縣域普通高中高質量發展的關鍵因素。

（2）新型城鎮化與鄉村振興的可持續發展之需

首先，新型城鎮化對縣域普通高中發展提出迫切需要。在城鎮化的未來發展中，縣域不僅是主戰場，更是城鎮化可持續發展的生長點。自改革開放以來，我國城市化速度顯著提升，已有數據顯示，2000年我國城市化水平比1978年提升18.3%，預計在2050年前將要提升至70%以上。另外，據有關部門統計，目前農村返鄉創業人數大約780萬人，而農民則占比80%[14]。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確指出，要深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略。這就意味著將人轉變為參照對象，需提前做好公共服務與基礎設施謀劃與布局。縣域普通高中高質量發展是縣域公共服務的重要表現，縣中不僅可以為縣城極速增長的學生提供良好就讀環境，同時也可為新型勞動力的培養提供堅實基礎。所以，縣域普通高中是新型城鎮化戰略可持續發展的迫切需要。

其次，鄉村振興對縣域普通高中發展提出現實需要。縣中發展不僅與經濟社會的向前推進具有密切聯系，還對本縣域在人力、資本等多要素的匯集具有正面意義。2020年我國勞動年齡人口的平均受教育年限約為11年，新增勞動力約為14年，意味著新增勞動力的受教育學段已進入高中階段，而到2025年要實現平均受教育年限達到11.3年，即要達到高二的受教育水平[15]。已有研究表明，勞動力質量提升的最重要階段就是高中教育。高質量的縣中教育能為當地經濟與社會的發展提供人力資本保障。基于鄉村振興的視野來理解縣域普通高中的優質發展，可以發現高品質的縣中教育對于鄉村振興具有重要價值。鄉村社會的可持續發展要求加強對縣域普通高中的重視，因為縣中不僅有助于推動地方產業的復蘇，還有助于青少年接受教育后在對優秀鄉村文化傳承、鄉村農業科技發展等不同領域為鄉村振興貢獻力量。因此，縣中的高品質發展是鄉村振興的一個現實訴求。

2.政策源流：“縣中提升計劃”政策議程之可能

政策共同體通常由一些具有相關專業的人員構成，具體指學者、研究人員、政府官員、人大代表等。政策共同體在議程設置中將自己的觀點想法表達出來，并盡可能使自己的政策建議被決策者與公眾接受，最終由建議目錄匯集為具有可操作性的政策方案。可見，正是基于政策共同體的態度與行為構成縣中提升計劃的政策源流。

（1）政府部門對縣中發展高度重視

作為政策議程首要創始者的政府部門對政策議程通常具有決定性作用，使政策建議能夠很快轉變成決策方案。回顧近年來普通高中教育政策的發展脈絡，已由重視普通高中規模與數量的不斷提升（即“有學上”的問題）轉變為重視普通高中的“育人性”落實（即“上好學”的問題）。因此，縮小城鄉、區域間普通高中的發展差距成為普通高中在新時代發展的重要關注點。近幾年國家制定了相關教育政策以促進縣域普通高中發展，如2016年《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》明確指出，要積極推動普通高中教育的發展，實施教育基礎薄弱縣普通高中建設項目，對貧困縣普通高中辦學條件的改善給予優先支持。在2017年教育部等四部門印發的《高中階段教育普及攻堅計劃（2017-2020年）》（以下簡稱《攻堅計劃》）中，針對縣域普通高中改造與擴建、教育基礎薄弱縣普通高中的擴大實施建設項目，以及對教師統籌調配力度等方面做了相關的規定。2019年中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》提到，要對高中階段教育的戰略目標進行全面推進。為此，各級政府對普及攻堅計劃加大了實施程度，使縣域普通高中在辦學資源與發展建設方面得到更多關注。進入“十四五”后，縣中高質量發展更加得到政府部門的重視，如在2021年3月的《政府工作報告》中，重點提到要加強縣域高中建設，同年11月國務院對《“十四五”公共服務規劃》批復后，明確指出要對縣域普通高中發展提升計劃進行研制。由此看來，政府部門對縣中的發展高度重視，為政策的制定奠定了深厚基礎。

（2）研究人員與專家學者等多方努力

縣域普通高中的發展與我國教育公平有效保障、經濟社會的向前發展、教育發展戰略的總體布局息息相關[16]。近年來，許多縣域普通高中出現優秀生源、教師流向經濟發達的主城區，縣中教育質量水平嚴重下滑，以至于多地出現“縣中塌陷”問題，由此引發了國內專家、學者的廣泛關注。專家學者主要從以下三方面對縣中發展進行論述。其一，對我國縣域普通高中的困境進行闡釋。學者張志勇從宏觀的角度出發，指出縣中發展深受經濟發展水平、城鎮化進程、教育公共政策、教育資源等多方面的影響。學者林小英、楊蕊辰等人基于P縣高級中學的調研發現，縣政府“自身利益”和基礎教育所具備的公共價值的相容性存在出入，現有的政府行政架構使教育投入與資源配置權處于不平衡，地區間存在激烈的生源競爭，因而使縣中教育陷入困局[17]。其二，對于縣域普通高中發展進行歷史梳理并提出可行建議。學者雷望紅通過分析縣域普通高中發展的歷史脈絡，指出縣中發展的兩大爭論，即縣中模式、縣中發展不均衡，同時提到其發展的結構包括師生結構與制度結構，并基于此而提出要加強縣中師生結構的保護，充分認識縣中制度的優點，改變已有結構的制約，充分利用時間的建議[18]。其三，對于縣域普通高中的建設發展路徑尋求探索。學者鄭祥東從教師發展、課程及課堂建設三方面提出要依據人本理念引領縣中的特色發展[19]。綜上所述，在推動縣中高質量發展的過程中，我國專家學者通過不同角度對縣中現狀進行深入探析，提出相應的政策性建議。

3.政治源流：“縣中提升計劃”政策議程之可行

政治源流不僅在政策議程的開始起到主導作用，同時在制定議程的過程中也發揮著不可替代的作用，具體指對問題解決產生影響的各種政治因素，主要包括執政黨所具備的執政理念、國民情緒以及一些政治團體形成的相關競爭。制度理論指出，在國家與社會的發展中政府起著不可忽視的重要作用，在制度的供給層面，無論是對于控制制度變革的那些人的利益，還是在政治的決策中都有重要體現[20]。根據我國的具體國情，將黨和國家領導人對縣域普通高中的重點關注以及提升縣域普通高中教育質量的國民情緒作為“縣中提升計劃”議程探析的政治源流，為縣中發展問題解決提供政治氛圍與政治勢能。

（1）黨和國家領導人對縣域普通高中的高度關注

自改革開放以來，我國的教育事業蓬勃發展，黨對高中教育高度重視，特別是黨的十八大以來，在以習近平總書記為核心的黨中央領導下，普通高中教育將培養承擔民族復興的時代新人作為一項重要任務。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“推動城鄉義務教育一體化發展，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。”領導人的講話不僅深刻展現出黨強烈的人文關懷，還折射出濃厚的人本主義精神。由此可見，在縣域整體發展過程中，對于縣域普通高中的振興是不能忽視的，這也進一步體現出縣域普通高中教育的振興事關經濟社會的高質量發展，是推動社會、教育公平的重要事情，是對未來教育進行規劃的一項前瞻性的舉措。未來的普通高中將真正走向可持續發展之路，具備良性辦學生態環境，植根于當地文化，形成含有本縣域特點的縣域普通高中育人模式，而對縣域普通高中的教師來說，與學生、家長一同形成和諧共處、互相信任的良好風氣。

（2）提升縣域普通高中教育質量的國民情緒

在金登看來，可以將國民情緒稱為一個國家的氣候，具體指在某一時期內大量民眾在思想方面形成的某些傾向或是對某種利益訴求的普遍認可。政策決策者根據國民情緒的表現，可以有效推進項目走向政策議程的設置，并提高其在議程設置中的地位。因此，在議行合一的政策決策中，國民情緒作為最為活躍的一種要素在政治源流中起著舉足輕重的作用。近年來，縣域普通高中的發展成為社會關注的焦點，國民對此也有較為強烈的反應。首先，縣域普通高中學校的教師迫切希望得到政府與社會的支持和關注，并期望盡快改善其生存發展狀況。其次，由于縣中教育質量不高、教育資源水平有限，本縣域家長迫切追求縣域外優質高中資源。隨著社會階層上升渠道逐漸變小，縣域內的家長希望孩子不再重復自己的人生道路，便用盡一切辦法為孩子提供高品質的教育資源。根據理性選擇理論，個體對于教育的選擇其實是通過理性計算獲得的一個結果，是依據個體以及家庭現在的環境、教育收支計算、教育機會能達到最大成功率后得到的最大化利益的選擇[21]。因此，家長受需求驅動的影響形成對縣域外重點中學的主觀追求。

4.三流耦合：“縣中提升計劃”政策之窗開啟

政策之窗是指某些政策建議得到正視的一個重要機會，也是獲得問題解決的高效辦法。金登指出，在政策開啟之前，通常需要一個重要的觸發機制，某些重要問題才能得到政府官員的注意，進而走入政策決策者的視野中。其一，政策企業家為縣中發展持續助力。對縣域普通高中發展不斷關注的政策企業家運用各種方式向決策者提供解決方案，以提高他人對該問題的重視。對于縣域普通高中的發展問題，民進中央在2021年的兩會提交《關于振興縣域普通高中的提案》；全國政協委員孫惠玲等人建議實施“縣中教育振興五年計劃”，并從六大方面，即教師振興、教育質量、辦學條件、嚴禁跨招、經費分擔、擴大重點高中就讀機會分別進行具體解釋。錫山高中校長唐江澎多次針對“縣中塌陷”現象提出有關建議，并主張由國家相關部門開展“亂招生”的專項整治，對招生問題突顯的地方進行教育生態治理問責[22]。其二，溢出效應明顯。溢出效應在政策領域中是指某一政策的出臺帶動了其他有關政策的發展。“縣中提升計劃”政策得以推動一方面得益于《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》《攻堅計劃》等文件；另一方面，國家有關部門通過多種方式對縣域普通高中現狀進行調查，了解縣中發展的多重困境。其三，政策決策者通過多方面進行利弊權衡。三大源流的匯集能夠促使某問題得到政策決策者的高度重視。政策制定者結合實際情況綜合考量多種因素，并為政策制定提供良好的時機，最終促使政策之窗開啟，頒布“縣中提升計劃”政策。

三、多源流理論視域下“縣中提升計劃”的實施建議

本文運用多源流分析理論，對“縣中提升計劃”政策議程設置的內在規律進行系統展示，并結合我國當下國情，清楚地將問題、政治、政策三大源流的耦合機制予以呈現，最后順利完成政策之窗的開啟（見圖1）。通過多源流理論理解“縣中提升計劃”政策設置過程，不僅展示了政策出臺過程受到多方因素的影響，同時解釋了問題能夠被推入政策議程的原因。因此，只有充分認識問題，并理清問題出現的原因及產生的影響，進而針對問題提出合適的優化路徑，才能更好地為建設高質量縣域普通高中開創未來，并促進縣中教育高效地發展。

1.抓住問題源流，著力解決縣中發展的關鍵問題

其一，健全縣域高中教育經費投入機制。我國教育治理面臨的一個重要問題是怎樣有效減小城鄉、校際的教育質量以及教育投入的差距，從而更好地保障教育公平[23]。依據相關政策與扶持措施，加強對縣域普通高中的經費投入，從而緩解發展中的困境，與此同時結合經費的投入狀況，增強對教育資源的優化配置，以促進教育資源能夠得到合理運用。其二，優化縣中招生機制，加強師資隊伍建設。規范的招生機制有助于確保優秀生源不外流。要合理分配各類高中的招生指標，科學編制縣域普通高中的招生計劃，加強招生管理與監督，從而形成合理的縣中招生機制。設立縣域普通高中優秀教師崗位，對教師實行聘用制度，以減少在聘期間人員流動；加強縣中教師培訓，同時可以讓大城市的高中教師來縣中支教，以促進教師間的交流，從而帶動縣中教師的專業水平提高。

2.助力政策源流，廣泛采納關注縣中發展的政策建議

當前關注縣域普通高中發展的政策共同體中主要有縣域政府、縣中校長、專家學者、人大代表等社會主體。依據我國分級管理的特征，有關部門在進行政策制定時須多方權衡利弊，充分考慮其可行性以及在當地實施時的可接受性。有關部門須及時發現并關注縣域普通高中面臨的困局。例如，政府部門應當建立相關平臺，向縣中師生等人員發放問卷，通過這種途徑可以充分獲得相關利益主體的訴求。另外，須吸引合專家團隊的參與。不同領域的專家學者基于不同角度對于縣中發展問題、政策等多方面進行交流并及時聯系有關課題，從而獲得針對問題所提出的解決對策。盡管不是所有問題及對策建議都能被納入政策議程，但也可以向政策制定者反饋當前縣中存在的問題，為完善縣中發展提供推動力。

3.結合政治源流，充分理清縣中發展的國民情緒

國民情緒是縣中家長及學校對縣域普通高中發展問題的集中反映，在政策制定中具有重要意義。國民情緒可以促進民眾對政策的認知，同時可以充分體現政策制定中的民主性。政策制定者要充分掌握群眾的心聲，更要鼓勵民眾提出自己的想法，及時關注網絡平臺。所以，在政策議程中，要結合政治源流，增加民意表達途徑。有關部門可以適度放松對媒體的管制，更多地給予民眾話語權；把握網絡輿論導向，及時辨別網絡輿論信息；對于網絡環境要及時監管，為民眾提供良好的網絡環境。

總之，“縣中提升計劃”的實施應結合多方之力，需要政府、社會、家庭以及學校全方位的支持。唯其如此，并相互合作，才能共同促進縣域普通高中形成良好的教育生態，從而為學生提供優質的教育，以促進學生的高質量發展。

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【責任編輯? 王? 穎】