開發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評估報告中措施設(shè)計難點分析與解決思路

李鳳鳴，任麗華，柳金庫

（遼寧省旱地農(nóng)林研究所，遼寧 朝陽 122000）

深化水土保持“放管服”改革，可以更好地服務(wù)市場主體和優(yōu)化營商環(huán)境。2019年5月印發(fā)的《水利部關(guān)于進一步深化“放管服”改革全面加強水土保持監(jiān)管的意見》（水保〔2019〕160 號），明確提出對各類開發(fā)區(qū)建設(shè)推行水土保持區(qū)域評估。2020年11月2日《水利部辦公廳關(guān)于進一步優(yōu)化開發(fā)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持管理工作的意見》（辦水保〔2020〕235號），提出對開發(fā)區(qū)內(nèi)項目全面實行水土保持承諾制管理，明確規(guī)定由開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)統(tǒng)一組織實施“五通一平”的開發(fā)區(qū)均需實施水土保持區(qū)域評估，開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)應(yīng)在“五通一平”前編制水土保持區(qū)域評估報告，并報批準設(shè)立開發(fā)區(qū)的同級人民政府水行政主管部門審查。研究水土保持區(qū)域評估報告與傳統(tǒng)單體項目水土保持方案在水土保持措施布局上的差異及其主要難點，從防治目標確定、措施布局等方面進行初步分析并提出一些解決思路，可為開發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評估報告中的措施設(shè)計提供有益參考。

1 水土保持區(qū)域評估報告中措施設(shè)計難點分析

區(qū)域評估是指由政府對投資項目審批過程中涉及的有關(guān)評估事項進行統(tǒng)一評估,形成整體性、區(qū)域性成果,由區(qū)域內(nèi)投資項目共享共用[1]。區(qū)域評估作為新時期水土保持高質(zhì)量發(fā)展的新路徑，其面對的項目經(jīng)常是幾百甚至上千公頃規(guī)模，面積大、工期長，加之有入駐項目穿插其中，導致了水土流失防控難度加大[2]。開發(fā)區(qū)類項目水土保持區(qū)域評估報告中措施設(shè)計的主要難點，主要體現(xiàn)在防治目標確定、針對性措施布局、表土資源保護與土方合理調(diào)配等方面。

1.1 防治目標難點

開發(fā)區(qū)類項目具有占地面積廣、開發(fā)歷時長、建設(shè)項目多的特點，水土保持工作任務(wù)十分繁重[3]。如何確定開發(fā)區(qū)整體水土流失防治目標和不同單體項目的防治目標，實現(xiàn)整體與局部兼顧，是一個難點問題。

1.2 措施布局難點

在水土保持區(qū)域評估報告的編制過程中，如何規(guī)劃布局這種大區(qū)域、長時段、多種類、點性項目與線性項目齊全的綜合開發(fā)類項目的水土保持措施，是一個突出的難點。主要表現(xiàn)在：一是先期“五通一平”階段對項目區(qū)有所擾動破壞，但也有相應(yīng)的水土保持措施設(shè)計。隨著單體項目的逐漸入駐，會發(fā)生新的擾動破壞，這就需要水土保持措施予以跟進。由于開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)期一般較長，需要不斷地引進項目，而無法確定最終完工時間[4]，從而加大了整體與單體措施的對接呼應(yīng)難度。二是“五通一平”階段水土流失防治責任主體是開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)，而單體項目入駐建設(shè)時的水土流失防治責任主體是項目建設(shè)單位，且建設(shè)期間還可能涉及獨立的施工單位，導致建設(shè)過程中項目之間可能存在共用場地、臨時堆土等情況，造成防治責任的轉(zhuǎn)變，加大了水土保持措施規(guī)劃的落實難度。三是受開發(fā)時長和進度影響，開發(fā)區(qū)內(nèi)同時存在已建、在建、未建3種情況，要想兼顧以上3種情況，實施大范圍水土保持措施布設(shè)的難度加大。

1.3 表土資源保護與土方合理調(diào)配難點

對開發(fā)區(qū)內(nèi)表土資源的保護不可或缺，但在大范圍的表土保護過程中，如何確定厚度、分布、資源量，如何選取保護措施，如何選定合適的表土場位置，也存在一定的難點。同時，開發(fā)區(qū)內(nèi)各單體項目對場地標高的需求不同，從而產(chǎn)生土方需求的差異，即：有的土方需要外棄，有的土方需要調(diào)入，加之項目入駐時間不同步，對開發(fā)區(qū)內(nèi)土石方的調(diào)配利用帶來一些困難。

2 解決思路

2.1 按照全局性控制目標與單體項目指導性指標分別確定防治目標

首先根據(jù)開發(fā)區(qū)的位置，依據(jù)水利部辦公廳《全國水土保持規(guī)劃國家級水土流失重點預(yù)防保護區(qū)和重點治理區(qū)復(fù)核劃分成果》的通知（辦水保〔2013〕188號）要求，以及《生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治標準》（GB/T 50434）的有關(guān)規(guī)定，合理確定開發(fā)區(qū)水土流失防治標準等級。鑒于開發(fā)區(qū)面積跨度較大、入駐項目較多等特點，將開發(fā)區(qū)水土流失防治目標分為全局性控制目標與企業(yè)建設(shè)項目指導性指標。

2.1.1 全局性控制目標 該指標主要指對開發(fā)區(qū)類項目水土流失進行整體防控的各項指標。應(yīng)結(jié)合項目區(qū)地形地貌、土壤、氣候等特點，綜合監(jiān)管因素、項目特點、施工工藝與時序等諸多因素，設(shè)定全局性控制目標。建議引入土石方綜合平衡利用、施工占地總控、表土資源保護利用、水土流失總量防控、雨洪資源調(diào)蓄利用、全局林草覆蓋這6 項指標，以全面反映開發(fā)區(qū)土石方利用、表土防護、施工擾動范圍、降雨徑流攔蓄利用、水土流失防控、林草植被建設(shè)情況。根據(jù)防洪、綠化等相關(guān)技術(shù)規(guī)范及開發(fā)區(qū)規(guī)劃中有關(guān)雨洪資源綜合利用、綠地、總用地等要求，確定各項指標值。通過對這些指標進行考核，準確反映開發(fā)區(qū)水土流失整體綜合防治情況。

2.1.2 單體項目指導性指標 該指標是指入駐的單體項目應(yīng)該達到的水土流失防治指標，主要包括：水土流失治理度、土壤流失控制比、渣土防護率、表土防護率、林草植被恢復(fù)率、林草覆蓋率6 項指標，各項目在建設(shè)和運行過程中水土流失防控必須達到或高于單體項目指導性指標。作為入駐項目的指導性指標，應(yīng)根據(jù)項目區(qū)所處位置及《生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治標準》予以確定并嚴格執(zhí)行。

2.2 措施布局堅持全局項目與單項項目兼顧、實體措施與管理措施并重

水土保持區(qū)域評估報告中措施布局應(yīng)根據(jù)開發(fā)區(qū)特點及開發(fā)時序，做到全局項目與單體項目兼顧、實體措施與管理措施并用，實現(xiàn)有針對性的布局。

2.2.1 突出“宏觀控制”與“微觀防治”相結(jié)合 評估報告中應(yīng)按照《生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治標準》的規(guī)定，結(jié)合園區(qū)所處位置特點，提出整體防治要求，為后期企業(yè)入園提供水土保持支持。在區(qū)域評估報告中還要對典型地塊進行水土保持措施布置，形成水土流失“微觀防治”典型樣例，并按面積比例將措施量推算至地類、地貌、用途等相同區(qū)域。

2.2.2 布設(shè)重點時段、區(qū)域、措施體系 把施工期作為水土保持措施布局的重點時段，施工期包括園區(qū)整體“五通一平”、道路等基礎(chǔ)設(shè)施、入駐項目等建設(shè)期；重點區(qū)域指開挖、填墊、堆土場等施工擾動區(qū)；重點措施指截排水、攔擋苫蓋、沉沙消能等措施。防治施工期水土流失的重點是控制降水產(chǎn)生的地面徑流，做到歸槽排泄、擋護堆積體及開挖坡面、沉淀泥沙，確保施工場地安全和泥沙不出施工區(qū)。按此要求，需合理布設(shè)施工區(qū)臨時排水系統(tǒng)、沉砂池、開挖坡面與臨時堆土擋護等排導、蓄沉、攔擋工程，使各類工程構(gòu)成一整套水土保持措施體系，實現(xiàn)泥沙不出場、清水有序排。

2.2.3 強化施工區(qū)以外區(qū)域環(huán)境保護 在開發(fā)區(qū)各階段建設(shè)過程中，挖、填土方較多，運渣（土）車在工區(qū)內(nèi)外頻繁出入，需對渣土運輸、倒裝車輛采取噴水、苫蓋、遮擋、沖洗等臨時防護措施，以減少運輸時風蝕揚塵、渣土滴漏對周邊環(huán)境的影響。在施工區(qū)出口應(yīng)設(shè)置洗車槽，并用苫布苫蓋車廂。

2.2.4 景觀綠化與功能型植被防護措施相結(jié)合 開發(fā)區(qū)多位于城鎮(zhèn)附近，應(yīng)提高環(huán)境綠化層次，重視地表植被（如喬、灌、草）防護，盡量減少地面硬化措施，以增加雨水入滲、涵養(yǎng)水土。根據(jù)分區(qū)水土流失特征、防治重點及管理情況，把治理人為因素造成的水土流失作為重點工作。一是在居民區(qū)、學校、公園、綠地等居民生活、學習、工作區(qū)域?qū)嵤┚坝^綠化，既可防治水土流失又能提升美感；二是在商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、工業(yè)用地、物流倉儲用地區(qū)域，以及土方綜合利用場等商業(yè)建設(shè)與開發(fā)區(qū)域，采取功能型植被防護措施，在防治水土流失的同時注重防火、除塵、降噪。

2.2.5 完善全區(qū)域管理措施體系 管理措施體系適于開發(fā)區(qū)全域范圍，其建設(shè)對治理措施的實施具有保障作用。在生產(chǎn)建設(shè)活動中，通常存在表土資源破壞、擾動范圍擴大、棄置土方不規(guī)范、水土保持措施落實不到位等情況，需要加強管理，才能保障生產(chǎn)建設(shè)活動按照水土保持法律法規(guī)的各項要求嚴格執(zhí)行，最終達到保持水土、改善生態(tài)環(huán)境的目的。管理措施體系是為生產(chǎn)建設(shè)項目管理、水土保持生態(tài)治理提供服務(wù)的綜合系統(tǒng)，包括宣傳、管理、監(jiān)督等方面。按照水利部關(guān)于水土保持“五進”的要求，全區(qū)域管理措施體系應(yīng)進黨校、進機關(guān)、進廠礦、進社區(qū)、進農(nóng)戶，使水土保持政策法規(guī)、治理措施、管理手段等被更多人熟知，同時，通過具體案例講解，明確機關(guān)、單位、個人在防治水土流失中所承擔的責任和履行的義務(wù)。通過政策法規(guī)宣傳、管理平臺建設(shè)、監(jiān)督檢查等手段明確權(quán)責與義務(wù)。開發(fā)區(qū)類項目水土保持區(qū)域評估總措施體系見圖1。

圖1 開發(fā)區(qū)類項目水土保持區(qū)域評估措施體系框圖Figure 1 Block diagram of regional assessment measures for soil and water conservation of development zone projects

2.3 搭建綜合管理平臺，調(diào)配土石方，監(jiān)督水保措施落實

建立高效便捷的管理平臺體系，能夠有效促進開發(fā)區(qū)建設(shè)項目水土保持宣傳、管理，推進監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)化、信息化。硬件包括中央處理器、錄入端、輸出執(zhí)行端等，軟件包括管理軟件和數(shù)據(jù)庫軟件，同時配備專業(yè)維護和管理人員。平臺用于記錄開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中調(diào)查、監(jiān)測、社會反饋等各類信息，為開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)總體調(diào)控提供技術(shù)和信息支撐。

2.3.1 通過平臺調(diào)配開發(fā)區(qū)內(nèi)土石方 管理平臺根據(jù)區(qū)內(nèi)項目建設(shè)土方挖填數(shù)量和時間情況，發(fā)布土方相關(guān)信息，并將各類項目的剩余土方量、不足土方量及時公布于綜合管理平臺上。開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)根據(jù)匯總的各類項目挖填方量，統(tǒng)一調(diào)配區(qū)內(nèi)土方，根據(jù)供求關(guān)系，將土方調(diào)運到有需求的地段，有效避免二次擾動。對于暫時不能綜合調(diào)配的土方，可堆存于開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)指定的空地內(nèi)，并按規(guī)定落實土地整理、撒播草籽、密目網(wǎng)苫蓋、裝土編織袋攔擋等措施，同時監(jiān)督運輸過程中苫蓋的覆蓋情況，防止土方隨意散落。

2.3.2 通過平臺監(jiān)管監(jiān)督水土保持措施落實情況 開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)、入駐項目單位委托的水土保持監(jiān)測、監(jiān)理機構(gòu)，既要對入駐項目水土流失防護、生態(tài)保護等措施的落實情況進行監(jiān)督，也要對入駐項目進行相關(guān)管理，及時更新管理平臺表土存量以及各類工程措施、植物措施落實情況等信息，為區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項目的日常管理和水土保持生態(tài)治理提供服務(wù)、宣傳、監(jiān)督、管理平臺。管理平臺構(gòu)成與流程詳見圖2。

圖2 綜合管理平臺構(gòu)成與管理流程圖Figure 2 Integrated management platform composition and management platform flow chart

3 結(jié)語

開發(fā)區(qū)類項目水土保持區(qū)域評估中的各類水土保持措施，重點用于治理人為因素引起的水土流失，應(yīng)根據(jù)不同項目的水土流失特征、防治重點及管理情況，將在建區(qū)和待建區(qū)中居住用地、公共管理與服務(wù)設(shè)施用地、商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地、單體項目用地、物流倉儲用地、土方中轉(zhuǎn)場用地作為水土流失的重點治理區(qū)域，采用實體性治理措施與管理型措施相結(jié)合的方式，制定并實施全面、嚴密、科學、有效的防治措施。在項目逐漸入駐的過程中，應(yīng)切實保證各單體項目水土保持措施保質(zhì)保量落實。各單體項目應(yīng)成立水土保持領(lǐng)導小組，負責水土保持工程建設(shè)與管理，確保施工單位按照設(shè)定的措施種類、進度、標準等進行施工，做好水土保持工程措施與植物措施的維護和撫育工作。在項目建設(shè)過程中，應(yīng)配備水土保持專業(yè)人員，及時解決監(jiān)理監(jiān)測機構(gòu)發(fā)現(xiàn)的技術(shù)問題，并接受開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)、水行政主管部門的監(jiān)管。通過對重點地塊、重點時段水土保持措施進行科學合理的布設(shè)，不僅能夠保持開發(fā)區(qū)的良好生態(tài)環(huán)境，還可帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。