監督發展民主：全過程人民民主的監督機制

吳永生

摘要：民主進程始終不乏監督因素。監督不僅與民主存在互動，還在中國的民主實踐中實現了對民主的融入、發展與保障。西方民主偏好在政治領域突出選舉環節的民主功能，卻忽視更多環節的民主參與和更廣泛的社會民主，階級內部的分權制衡也明顯遮蔽了監督的民主功能。而在全過程人民民主中，作為其結構性和功能性要素的民主監督，通過全民性、全程性和全域性機制日益展現出中國民主建設的制度優勢，推動了監督的民主功能發揮，形成了漸趨統一的民主與監督的融合之力，進而創新和發展出監督民主的新路，優化了全過程人民民主的監督機制。推進監督融入民主、發展民主，彰顯了監督民主的獨特優勢，更豐富了人民當家作主的制度設計和價值追求。

關鍵詞：全過程人民民主；監督民主；民主監督

中圖分類號：D61? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2023）03-0005-011

黨的二十大報告明確指出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。”［1］經過我們黨百年來的不懈努力，“全過程人民民主在中華大地展示勃勃生機和強大生命力，中國人民的民主自信更加堅定，中國的民主之路越走越寬廣。”［2］6-7我國不僅重視選舉這一“起點民主”和政治民主，還在守正創新中追求“過程民主”和更廣泛的社會民主，在體制機制創新中凸顯民主的真實性和有效性。其中，逐步規范的民主監督有效發揮民主功能，創新了民主形式，以監督民主的新路，彰顯了全過程人民民主的成就和特色。民主與監督漸趨良性的互動與融合進一步揭示了兩者之間的內在聯系，也反襯出民主監督新的定位。新的時代背景下，深化對民主與監督的認識，應當立足全過程人民民主的語境，從民主與監督的互動視角分析監督融入民主、發展民主的機制，厘清監督民主的生成邏輯和發展空間，關注全過程人民民主的監督機制特點，超越民主話語的西方陳規，以中國特色社會主義的民主建設成就為人類民主事業作出中國貢獻。

一、民主監督與監督民主：民主與監督的融合

監督作為民主的結構性和功能性要素，在融入民主、發展民主的進程中逐漸發揮重要作用，并勾勒出監督民主的生成邏輯和發展空間。監督民主作為一種新的民主形式，既影響著民主的本體、過程與效能，又加快了民主監督的轉型。

（一）民主發展進程及其與監督的融合

在權力哲學視角，民主可視為通過權力共治實現權利共享，與權力運行效能密切相關。權力的整合功能能夠將個體納入共同體，化解其生存風險，并在權力協調中發展其個性，體現其主體地位和獨特的生命意義。［3］權力以公共資源的稟賦，推動了個體與共同體的雙贏，彰顯了人類作為“權力動物”的獨特性以及權力遠非“必要的惡”可以言盡的價值屬性。從民主的根源和本質來說，民主回答的是誰擁有權力以及如何行使權力的問題。［4］民主的合法性就在于它逐漸埋葬了權力長期作為個人家產或階級私產的傳統，并通過日漸廣泛的政治參與，推動權力辯證回歸其應然狀態，各種民主理論以各自風格，多維度呈現人民的地位和作用，致力于描繪出民主名實相副的發展前景。

作為民主淵藪的古希臘“直接民主”棲身于城邦政治，依然是政治統治的權力機器，其間頻繁的爭吵和低效常導致“暴民統治”和“變態政體”［5］。此后，這一聲名不佳的局面長期難見轉圜，最終固化為階級內部的分權制衡，明顯遮蔽了監督的制度化成效和民主功能，因為他們始終“要將底層民眾的政治參與控制在一定的范圍之內，從而維護資本主義私有制及其社會經濟發展所必需的秩序”［6］。為此，資產階級把政治層面對民主進程的擔憂，偷梁換柱為技術層面對民主價值的窄化，進而選擇性強調選舉的民主功能，并將民主限定在政治領域。無論是塞繆爾·亨廷頓（Samuel P.Huntington）聲稱，“民主政治的核心程序是被統治的人民通過競爭性的選舉來挑選領袖”，“選舉是民主的本質”［7］，還是約瑟夫·熊彼特（Joseph A.Schumpeter）將民主定義為“為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得作決定的權力”，無非都在表達“民主政治并不意味著人民真正的統治”，而是“政治家的統治”［8］。顯然，西方民主縮水成“選主”，也就蛻變為一個只有定期選舉為進出口的堅硬管道，人民根本無法有效影響其間的權力運行。換而言之，將選舉等同于民主，或夸大選舉的民主權重，并未與時俱進地擴大民主增量，甚至還窄化了民主價值，自然難逃假民主乃至反民主的結果，因為作為民主起點的選舉并不能全程規范權力運行，自然無法保證后續的進展和質量，更遑論化解資本主義“以資為本”與民主“以人為本”的根本沖突［9］。即便如此，從人民優先“做出政治決定”蛻化到優先選舉“做出政治決定的人”，依然被標榜為現代民主對古典民主的超越，是民主政治的“正統”，非出此道者則難逃“專制”或“威權”之名。

西方民主擁有從古典到現代的完整歷程和系統的話語體系，并不意味著他們就能壟斷民主的定義權和裁判權，排斥其他國家的民主創新。事實上，包括我國在內的許多國家的民主探索明顯深化了民主認知，豐富了民主內涵，也證明了民主扎根于各自國情的生命力和發展前景。不同于“資產階級共和國就是資本主義生意人的共和國”［10］641及其基于“金錢弈”的“民主秀”，人民民主不僅將國家權力歸還給人民，落實了人民主權原則，體現了人民當家作主的本質，還明確了“人民的國家”和“人民的權力”一體兩面的關系，明晰了“國家獨立自主”與“人民當家作主”相互成就的邏輯。由此可見，人民民主既沒有因西方民主的話語霸權而一味“向西看”，也沒有因特殊國情而放棄自我完善，而是通過準確把握我國國情，在自主探索中擴大了政治參與和體制內外的良性合作，彰顯了人民應有的地位和作用，也為其中的監督注入了動力，拓展了空間。作為近代以來中國人民長期奮斗的結果，全過程人民民主不僅在理念和制度上明顯優于西方民主，還通過體制機制創新，將抽象的民主理論落實為人民可參與、可共享的政治權利，證實了“人民當家作主是中國民主的本質和核心”［2］1。在此過程中，監督逐步辯證發展到空前的地位，并在制度化、大眾化中規范了權力運行，凸顯出民主真諦，豐富了民主內涵。民主蘊含監督、監督促進民主的一體化進程更是貫通了監督融入民主的機制，催生和發展了監督民主（1），創新了真實管用的中國特色社會主義民主之路。

（二）監督民主：民主建設的監督進路

權力事關所有人的生存和發展，自然會激發大多數人監督權力的能動性，這是權力與監督的天然聯系，即使最嚴重的權力異化也無法徹底窒息監督。監督既是權力存續的前提，又是權力運行的保障，任何權力都無法在無監督環境中長期存在，基于權力整合與協調功能的開放性與公共性更是明確了監督的評價標準和努力方向。權力與監督的關系可以轉化為民主與監督的關系，即與權力一體兩面、相輔相成的監督本身就是民主的重要組成，在發展進程中接受現實民主的引領，并落實為更高質量的民主。進而言之，民主與監督的應然關系必然是相互融合、相互促進、共同發展，逐漸成熟的監督民主最終成為對應于選舉民主、協商民主的民主新路，并以其獨特機制，展示出全過程人民民主的總體邏輯和實現路徑。黨領導下的中國特色社會主義民主建設扎根于中國的文化傳統、歷史命運和基本國情，利用監督獨特的機制與功能，將“大多數人的統治”“人民的統治”“人民主權”“以民為本”等民主共識，真正落實為一切權力歸于人民，鼓勵和支持人民當家作主。中國民主建設中逐步形成的監督民主不僅深化了民主認知，擴大了民主共識，還以廣泛的政治參與和備受認同的實踐成就，產生了強大的道義力量和政治影響，展示出令人期待的民主發展理論與實踐的美好前景。

宏觀制度只有轉化為微觀機制，才能產生相應的治理效能。同樣，人民民主也“存在‘制度話語和‘治理話語兩種側重不同又相互銜接的理論話語”［11］，二者共同體現出民主建設的中國成就與中國特色。在中國特色社會主義民主建設過程中，監督民主把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能。就過程與結果的辯證關系而言，監督民主對過程的重視，并不遜于對結果的偏好。這既因為過程缺陷或程序偏差必然導致事倍功半乃至徹底失敗，又因為監督的獨特優勢就在于它全程關聯并融通于其他環節以規范權力的運行。進而言之，監督以其獨特的低準入性全程伴隨于權力運行，全民全時空機制更是最大限度地包容了各種力量、動機、方法和路徑，有力保障了監督主體乃至全民的權利，進而全方位規范權力運行，推進民主權利的拓展。全過程人民民主便是民主過程不斷優化的最好證明。就權力運行的過程而言，選舉人和被選舉人要符合各項條件規定，選舉的程序安排及其量化標準也有明確的規定，依此實施的監督能夠大概率發現偏差，并依此完善相關制度。法定的權力主體不可隨意行使職權，重要事務要進行民主協商，接受常態化監督，與此同時，在監督中亦可消除形式化或低效的協商，以免遺患后續進程。在決策環節上，權力的開放性與公共性追求日益成為決策科學化、民主化和法治化的必要規定，并督促決策主體嚴格予以落實。而管理環節的“治事”公益性催生的社會責任，使得背離民意的權力運行都將面臨道德譴責、行政處分乃至法律制裁。可見，在監督民主的實現路徑中，權力運行、決策、管理等環節無不貫通民主與監督的合力，監督民主的過程性規定明顯豐富和規范了人民民主的全過程性。

監督民主對民主本體和過程的影響，也日漸結出碩果，并凸顯其獨特地位和綜合作用。對于監督主體而言，監督民主無疑為所有人提供了權利保障和發展路徑。在此路徑引領下，監督漸成所有人皆可“參演”或“圍觀”的民主舞臺，“參演”的直接主體或“圍觀”的間接主體也在監督中逐步養成良好的公共事務參與素養，形成維護公益的公共精神，進而為民主建設提供了堅實的社會基礎。對于監督實踐而言，監督的大眾化、制度化明顯加快了自身的規范化進程。其中，不斷完善的全民全時空機制優化了監督的氛圍和效能，夯實了民主的現實基礎，形成了“懲惡揚善”的合力。對于民主質量而言，持續提升的公民素質和逐漸規范的監督實踐推動制度機制的有效運行，全民性機制與全時空機制的相互促進和共同優化則進一步豐富和發展了民主，凸顯了民主的綜合功能。“以人民為中心”的民主愈發真實有效，并在民主發展的動態平衡中規范了民主進程，提升了人民當家作主的質量。

（三）民主監督：監督民主的來路與前路

權力與監督的互動不僅形成了民主的發展機制，描繪出民主的發展前景，還揭示了民主發展的譜系化特征，即質與量相統一的民主是一個辯證發展的漸進過程，而不是突如其來或與專制涇渭分明的政治現象。就此特征而言，民主與監督構成了人類發展主線的不同面相，貫穿人類社會的始終，“監督并不是民主社會的‘專利，在專制國家，往往也有相當嚴密的監督系統”［12］，到了資本主義社會，監督的制度化進程規范了權力運行，一定程度上推動了民主與監督的融合。但是，資本邏輯和民主政治的結構性矛盾依然暴露了資本主義民主的本質，掣肘了民主的發展方向和成長空間，馬克思對它的批判合乎邏輯地揭示了民主真諦，即“不是國家制度創造人民，而是人民創造國家制度”［13］。在馬克思主義指導下，中國共產黨繼往開來，創新了民主的監督機制，強調“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息”［14］。于是，監督在制度化的基礎上加快了大眾化進程，并逐漸成為人民的基本權利，其規范化和民主化進程躍升至新高度，從中受益的民主監督漸成獨具中國特色的民主路徑。這也證實和凸顯了民主與監督的內在關聯。而在更宏觀的視角，隨著政治生活的日益龐雜，直接民主已難以大范圍存在，并在技術進步和制度創新中逐步讓位于間接民主，自然更加需要監督來擴大民主參與，監督與民主的深度融合也就成為歷史必然，以至于“權力運用能否得到有效制約和監督”，已成為“一個國家政治制度是不是民主的、有效的”［2］2主要標準。由此可見，常態的間接民主不僅意味著民主的現代轉型，還喚醒和規范了長期蟄伏的監督，監督也因此成為現代民主的常規配置和政治保障，“民主必有監督”，“無監督，不民主”，民主監督不斷接近其應然狀態，并催生了監督民主，全過程人民民主便是這一進程的必然結果和最新成果。

民主監督造就了監督民主，也體現了自身的民主價值，故為監督民主的來路。而監督民主的發展又將推進民主監督的規范化進程，民主監督也因此成為監督民主的前路。在歷時視角，新型政黨制度、基層群眾自治制度和黨內民主制度相續推動了監督民主的進程，也拓展了民主監督的主體和范圍，但相對于人民外延的空前擴大和民主的高遠追求，仍有繼續努力的空間。為此，學界也呼吁：“不論是國家權力機關的監督，行政機關的監督，司法機關的監督，還是各種社會組織的監督，都可以稱之為廣義的民主監督。”［15］在此背景下，民主監督廣義化（2）自然應從傳統的主體和范圍，拓展為以民主手段追求民主目的的所有監督，以順暢民主與監督的貫通，加快監督融入民主、發展民主的進程，并涵蓋所有監督類型，減少分類邏輯上的重疊或遺漏，提升其解釋力與說服力，進而作為民主效能化的內生機制和常規保障，提升監督民主的合法性和生命力。在共時視角，權力運行的復雜性及其效果的滯后性，效能與主體利益的弱相關及其滋生的官僚主義，從選舉、協商、決策、管理到監督的現行表述次序及路徑依賴，都從不同角度強化了民主監督作為權力運行必備環節的定位，凸顯了其不可輕視的止損功能。雖然這一定位和功能不乏實踐支撐，但仍難以改變權力失范，甚至制約民主質量和民主進程。因而需要豐富和深化民主監督明顯不同于其他環節的獨特性，以明確其重新定位的依據。民主監督只有通過融通于其他環節，全面規范權力運行，才能全面體現其實踐價值。不僅如此，民主監督能夠常態訴諸多種否定性方式，具有獨特的低準入性。民主監督應當成為民主開放性和監督低準入性的有機結合，并在兩者的相輔相成中成長為一種日常的民主行為。因此，在監督民主的未來發展中，民主監督只有持續凸顯其貫通、融入并作用于其他環節的獨特機制，強調其結構性、功能性而非僅僅是環節性的作用，才能讓監督融入民主、發展民主的機制運行得更加順暢，強化民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理，以及民主監督本身的定位與作用。

二、全過程人民民主中的民主監督：三個融合機制

相對于西方國家立足政體設計民主制度，我國始終著眼民主的元問題，從更基礎的國體層面發力，并通過相應的體制機制提升民主質量。其中，在全民性、全程性和全域性機制的合力下，日漸規范的民主監督順暢了監督融入民主、發展民主的機制，提升了權力運行效能和規范性，也推進了全過程人民民主的發展進程。

（一）民主監督的全民性機制

在人民民主的人民性基礎上，全過程性進一步凸顯了它的參與時空和實踐特質，明晰了民主監督的全民性機制。全民性機制主要源自人民性的價值引領和制度保障，即“國家權力不是為資本服務的，而是為人民服務的”［2］37，其深層原因在于權力開放性與公共性的規定。全民性機制放開了監督融入民主的主體條件，發展了比政治權利更基礎的社會權利，日益規范的體制內監督也是社會權利與其催生的政治自覺的互動成果，全過程人民民主的真實性和有效性也因此更有保障。

一是民主監督具有獨特的全民性機制。作為民主主體的人民也是民主監督的政治基礎和核心主體，但外延仍明顯小于監督主體。民主監督主要通過監督其他環節的否定性方式發揮作用，無其他環節的主體在國籍、年齡、教育、信仰等方面的明確規定，甚至也會因對方“聞者足戒”“聞過則喜”的自律而產生監督效果。這種查錯糾偏的否定性方式、幾無限制的低準入性催生了監督主體的開放性和廣泛性，以至于所有愿意監督的力量皆可以各自的動機和方法進行監督，進而營造了規模龐大、結構多元、充滿活力的監督生態，權力失范自然會受到約束，其開放性與公共性也因此獲得保障。全民監督既能筑牢民主的權力底線，優化民主的權力生態，又能使所有監督行為都無法逃避審視，進而以律他和律己的平衡，發揮“懲惡揚善”的綜合功能，持續拓展民主空間，并為人的全面發展和社會全面進步營造良好的民主生態。

二是全民性機制貫通了體制內外監督。作為權力的天然配置，監督與權力一樣，并不是政治生活中的獨有現象，但有效發展民主的制度化監督肇始于國家與社會的結構分化，并漸成民主的重要路徑。在此進程中，日益獨立的體制外力量要求體制內監督訴諸明確的制度規定，并對合理民意予以自覺回應，在其中得到鍛煉、日益常態化的體制外監督也因此漸趨理性和成熟，并與前者漸成均勢與合力。相對于體制內監督側重于民主的制度理性價值，體制外監督是民主發展的成果及其繼續發展的保障，也日益體現出民主建設的價值理性和重要的制度性指標。作為一種間接民主，常態化的體制外監督又因直接影響權力運行而漸具直接民主的功效，因為間接民主遠未彰顯民主的道義力量和生命力，只是諸多制約中不得不接受的次優選項。體制外監督卻能明顯淡化這些制約，推動間接民主直接化。這樣，在全民性機制推動下，體制外監督與體制內監督必然在相向而行中漸成良性互動，推動間接民主直接化和直接民主普遍化。當然，全民監督并非總能遵循同一方式或動機，甚至相差甚遠，但它們也難逃“全景透視”，自然要看齊相關的制度規定和倫理標準，約束各自的不當訴求，進而以漸趨規范的民主監督推動民主進程和社會發展。

三是全民性機制需要律他和律己的平衡。在全過程人民民主背景下，監督與權力的主體差異進一步凸顯，監督主體始終保持最大限度的開放性。與此同時，國家的多主體構成和個體執掌權力的技術安排必然導致權力與監督及其主體的相對分離，又使得監督主要訴諸律他機制，以至于無論監督如何發展，律他底色也從未消失，并在權力異化中長期固化。監督的理性在于提升而非貶抑權力屬性，進而要求權力主體遵循開放性與公共性的標準勤勉盡職，也要求權力客體根據這一標準，在嚴格律己中予以理解和配合。然而，民主監督淡化了權力主客體的對立，卻也使得部分監督主體一改謹言慎行的傳統，以唯我獨尊乃至民粹的方式實施監督，根本無視權力中應有的平等和尊重，自然難以發揮自律之于權力的基礎性作用。換而言之，正如民主需要他律和自律的統一，受此規定的監督只有在律他和律己的平衡中才能有效提升民主質量。因此，民主監督應當以所有主體權利和義務的平衡，推動權力和責任的均衡，以便在主客體的平等合作中達成權利和權力的良性互動，共建值得期待的民主。

（二）民主監督的全程性機制

人民民主的全過程性克服了西方民主重起點、輕過程的窠臼，化解了權力運行難以善始善終、民主價值長期懸置空轉的問題，也實現了“選人”和“治事”的順暢銜接，確保了“人民民主具體地、生動地體現在人民當家作主的全過程各環節”［16］。全過程性直觀強調的時間特征，也強化了監督融入民主的時間保障，催生了民主監督的全程性機制，即“全面有效的民主監督，保證人民的民主權利不因選舉結束而中斷，保證權力運用得到有效制約”［2］33。

一是民主監督具有獨特的全程性機制。監督被視為權力運行的最后環節，既有監督實踐欠規范的原因，也有監督理論偏守成的因素，更有兩方面相互制約的緣故。在應然層面，民主監督既然不排斥全民參與，自然也會鼓勵和支持全程參與。從選舉到監督的次序只是囿于經驗、相對合理的表述方式，并不完全代表權力運行的真實順序，更遑論監督就是最后環節。事實上，監督融入并全程貫通民主各個環節，發揮類似鏈條的鏈板功能，將這些環節連結成一個結構性整體，并隨著權力運行的重心轉移，依次作用于這些環節，具有明顯的連續性。這應是人民民主全鏈條結構的合理解釋與全過程特征的重要體現，這樣既能說明事前和事中監督的努力收效甚微的原因，又能明確全程性機制有效化解民主監督實效困境的可能性，確保民主“起始于人民意愿充分表達，落實于人民意愿有效實現”［2］40。當然，全程性機制并不意味著特定主體全程參與監督，也不代表其間始終存在恒定主體，而是說明海量的監督主體隨時可以實施監督，隨機進退不會明顯削弱監督力量，更不會導致監督缺失，從而以“馬拉松”或“接力賽”的方式，確保監督的過程穩定、結果確定和人民民主的全過程性。

二是全程性機制能夠催生周期性監督。鑒于主體的能動性和差異性，社會實踐很難線性發展，幾乎都有循環往復、遞進發展的周期性特點，民主監督也不例外。雖然民主監督提倡事前和事中監督，效率和效能也在逐步提升，但權力運行效果的滯后性和體制內監督的主客觀因素仍使其收效不夠理想，即使在程序日益規范化的當下也多為延時完善，即依據“前車之鑒”優化“后車之轍”，提升監督效能。所以，“不能說一種提法一經黨的代表大會通過，就不能對它的正確性作任何討論，否則下次代表大會怎么會提出新的想法呢？”［17］這一主張在體現我們黨勇于接受監督的同時，也明確了民主監督的周期性，即依據上一周期的績效評估，落實為本周期的運行優化，進而體現出螺旋上升趨勢。這一趨勢既非程序上的簡單重復，又非實質上的一如既往，不僅讓民主監督以“時間相繼”的形式確保權力運行的環環相扣和人民民主的全鏈條運行，而且在權力的周期性運行中持續推動其程序優化和實質進步，穩步提升全民的監督意識和監督能力，“在一種近乎透明的狀態中，全部時段的民主徹底敞開在人民監督下，從而擁有了更加實實在在的內容和實現方式”［18］。

三是全程性機制也意味著長期性監督。如果說連續性反映了權力單次運行的監督機制，周期性凸顯了權力多次運行的監督軌跡，那么長時段的權力反復運行自然會受到長期監督。這樣，民主監督不僅長期伴隨權力運行，在螺旋上升中推動自身的規范化，還預示其效能逐步提升的趨勢，公民素質也因此得到持續提升。這一趨勢也說明，人性惡的敘事不過是對傳統慣性的妥協、對人性光輝的遮蔽和對人類進步的懷疑，即使絕大多數人至今仍執念于此，也是生命本能和特定意識形態相互掣肘的結果。換而言之，產生或認同這一認知的歷史階段只是民主進程中無法省略或壓縮的時期，甚至也是難以避免的代價，深陷其中的掙扎和探索也“不是為了……陷在里面，而是為了從那里上升到‘人”［10］25。所以，即使民主監督仍將長期受到私利羈絆，其中的過度算計也會在不斷優化的民主氛圍中逐漸收斂，并讓位于“不傾于權，不顧其利”［19］的監督壯舉乃至舍生取義的生命榮光。在此氛圍中，民主監督的律他動機自然會逐漸轉化為律己意識，并以“己所不欲、勿施于人”的倫理擔當，引導權力主體從壓力型的他律逐步轉向動力型的自律，共同規范權力運行。監督主客體基于合作的雙贏而非傳統的零和博弈，顯著降低了權力運行的封閉性和私利性，凸顯了民主監督作為公共領域的潛能，引導人民逐步擺脫傳統束縛，在全面發展中推動權力辯證發展及其文明進程。

（三）民主監督的全域性機制

為了維護資本統治，西方民主用選舉權置換人民主權，片面強調政治民主，卻忽視更加廣泛的社會民主，甚至鼓吹政治冷漠“是社會穩定的主要屏障”［20］，自然不可能主動擴大民主范圍。與之相反，全過程人民民主空前強調了民主的主體廣泛性和內容整體性，敞開了監督融入民主、發展民主的空間邊界，民主監督也因此存在于權力運行的所有領域，推動體制內外、現實和虛擬的空間互動，進而以雨后春筍的勢頭，產生無遠弗屆的影響。

一是民主監督具有獨特的全域性機制。作為社會關系的本質使得權力不能僅從主體視角予以經驗性把握，只有立足全域性視角才能揭示其作為公共資源的稟賦。因此，在任何情況下，權力都會因重任在肩而難逃監督，逐漸規范的民主監督也因此形成全域性機制。鑒于全域性的多維意涵，這一機制可以從領域、區域和視域層面進行分析。在領域層面，政治、經濟、文化諸領域乃至諸行業皆因存在權力關系而接受監督，各領域也因此設置相應的體制內監督，并因事關全民而催生體制外監督。在區域層面，橫向的平行區域或縱向的層級區域皆根據行政區劃配備相應的監督力量，體制外監督只有通過相應轄區的體制內監督才有可能落實相關訴求。在視域層面，任何領域或區域的權力運行都要接受不同視角的監督，例如道德、黨紀、行政和法律的多維規定，不同視角則意味著不同的客體、手段、目標和結果。全域性機制使得權力全方位置身于日益完善、多維交叉的監督之中，任何逃避監督的企圖不僅意味著權力主體的職業風險，還會引發更大范圍或更高層級的權力風險。因此，全域監督既強化了監督發展民主的功能，又體現和回應了民主的應然狀態。

二是全域性機制完善了體制內外監督的空間聯動。民主監督從來不只是體制內的政治自覺或體制外的道義擔當，而是雙方基于不同動機的空間聯動。全過程人民民主明確了以人民為中心的政治擔當，也凸顯了不同空間監督主體的各自價值，以至于體制內監督既會依法履行職責，也會注重回應合理民意，更會用體制外資源彌補自身不足，優化制度供給，強化民主的價值引領。不僅如此，在政治信任仍需不斷增強的當下，體制內監督通常也不會僅機械執行相關制度，做權力倫理的倡導者，而是在日益開放的環境中，通過自身的規范實踐強化其示范功能，以權力倫理示范者的身份贏得支持，消除體制外監督的非理性行為。我們黨始終強調，“外部監督是必要的，但從根本上講，還在于強化自身監督”［21］。對于體制外力量而言，無論是基于權力本質及其衍生的相關規定，還是為了發展民主政治，提升現實利益，他們日漸擁有實施監督的制度依據、專業知識和行業智慧，更因數量優勢而擁有比肩體制內力量的公共理性和監督效能，因而能夠與后者進行有效互動，持續優化監督的制度環境和人文關懷。不僅如此，全域性機制還能消除體制內監督中可能存在的制約乏力或相互掣肘的弊端，推動體制內、外監督在相互促進的空間聯動中共同進步，民主監督的規范性也因此獲得更可預期的保障。

三是全域性機制能夠促進虛擬和現實的空間互動。在互聯網時代，體制外監督利用網絡的匿名安全、便捷高效等優勢，拓展了監督空間，創新了監督范式。為更好發揮互聯網技術的虛擬空間獨特優勢，擴大對政治生活的參與，增進政治信任，體制外監督也通過網絡輿論規范體制內監督與權力運行。在網絡技術不斷成熟、網絡監督助力社會發展、虛擬空間民主潛能巨大等因素的影響下，體制內監督也能逐漸予以理性對待，并在順應這一趨勢中努力優化網絡平臺治理，及時捕捉虛擬空間的有效信息，積極回應網絡輿論，同時通過加強制度創新，規范和引導體制外監督的網絡行為。當然，虛擬空間并沒有否定或替代民主監督的現實空間和傳統方式，網絡監督中有時存在的公共理性不足，舉報、溝通和回應制度不健全或不及時，與體制內監督銜接性和耦合度較差等問題，也進一步凸顯了民主監督既要立足于現實空間，也要認真對待網絡空間，以增強效能化和規范化的必要性。在此現實規定下，網絡監督主體也能秉持網絡上知無不言、言無不盡的擔當，實事求是地評價權力運行的是非得失。為此，需要把虛擬空間作為現實空間的補充而非替代，將線上線下、網絡空間與現實空間的民主監督機制有效聯動，促使全域性機制的民主功能得以持續發掘。

三、全過程人民民主監督機制的發展：基于

民主監督的視角

全民性、全程性和全域性機制的聯動提高了民主監督的規范性，也順暢了監督融入民主、發展民主的路徑。作為漸受認同的民主表現和實現形式，民主監督以監督基礎與民主支柱的良性互動，豐富和規范了社會權利，并為政治權利夯實了基礎。

（一）三個機制聯動的民主功能

全民性、全程性和全域性作為民主監督的運行機制和應然狀態，衍生于人民民主的全過程性，根植于以人民為中心的理念，落實為人民當家作主的追求，但這并不意味三者各具保障和發展全過程人民民主的功能。三者只有持續聯動和共同優化，實現“人民參與上的廣泛性和持續性”“時間上的連續性”和“內容上的整體性”，才能以“運行上的協同性”［2］23，順暢監督融入民主、發展民主的立體通道，規范監督民主，優化民主進程。

一是全民性必然催生全程性和全域性。民主監督的低準入性顯著擴充了監督主體，受到權力影響乃至愿意進言的所有力量皆可實施監督，監督主體因此穩定在高位。海量的監督主體及其在不同時段的廣泛分布和自主行動能夠保障他們隨時實施監督，確保權力運行全程皆會受到監督，從而避免少數主體隨機退出引發的監督真空，保證民主監督的周期性和長期性，提升監督效能和民主質量。不僅如此，全民性構成也因主體的全域性分布而形成“空間并存”機制，能夠確保權力運行于無處不在的立體監督之中，并以全民智慧提升全域監督的科學性、真實性和有效性。總之，直接體現民主真諦的全民監督超越了西方民主的時空局限，也彌合了其他環節的技術分期和行業分隔，因而能夠在時空一體中將全過程人民民主的制度勢能高效轉化為機制動能，推動人民當家作主進程。

二是全程性能夠孕育全民性和全域性。無論是權力單次運行的連續性，還是多次運行的周期性或反復運行的長期性，都無法保證恒定的監督主體或特定主體的恒定參與，但民主監督的全程性機制為海量主體提供了自主的時間選擇，能夠確保各時段皆有相應的監督，隨機進退的行為也不會改變監督無時不在的機制與功能。不僅如此，基于時空的統一性，民主監督的全程性也會因為權力關系的全域分布而表現出空間上的齊頭并進，時間的一維性也在不同領域的監督實踐中表現出事實上的全域性。進而言之，民主監督的巨大潛能就在于時空一體機制催生了全時空監督，所有領域的監督效能和權力運行的民主化進程也因此獲得保障。當所有權力運行都因為民主監督的全程性而受到全域性監督，原本動態的時間和靜態的空間也在全民性中生成統一的監督時空，民主質量自然更有保證。

三是全域性能夠保障全民性和全程性。無論是個人生存和發展的需要，還是國家對均衡和可持續發展的強調，社會資源的廣泛性、差異性常會催生大致對應的人口分布，并形成相應的權力關系，唯此方能實現良好的社會秩序和治理效能。而資源與人口的空間互動必然催生監督的全域性，民主監督通常會體現和強化而不是遮掩或削弱這一關系，以確保權力的規范運行，并在提升公共利益中彰顯權力的價值。權力運行的全域性也讓民主監督擁有了多樣的領域、區域和視域選擇，從而暢通了其與全民性的對接，并在效能化中漸顯民主功能。同樣，權力關系最大限度的空間鋪展，也意味著其復雜關系在此空間中漸趨明朗，有利于探索其規律性。權力運行的環節和過程得以充分展現，其受監督的必然性和時間特征也因此得以凸顯，由此生成的全程監督也會表現出周期性和長期性。從而，民主監督的全域性既鞏固和豐富了全程性，又以相應的監督效能，提升了民主質量，優化了民主進程。

當然，三個機制的現實聯動遠未順暢高效。但是，日益規范的民主監督愈發能夠保證全民性主體的全程性和全域性在場，其間主體的隨機進退、局部或暫時的失范也不會導致監督主體的整體缺失或特定時空的監督缺位，進而以三個機制的持續優化和良性互動，體現和提升權利的自主性和真實性，自然也能在權利行使中持續規范權力運行，提升民主質量。由此可見，如果說“民主政體的一個最聲名狼藉的缺陷是民主權利形式上的普遍性與實際行使這些權利的能力不夠普及之間的矛盾”［22］，民主監督無疑能夠比其他環節更有效地化解這一矛盾，因為其可以隨時發揮警示作用，糾正這些環節的偏差，并在其間鍛煉和提升公民素質，優化監督生態，進而形成堵疏并舉機制，持續發揮其綜合功能。顯然，面對這一前景，民主監督需要的是全民的覺悟及其堅定擔當，唯此方能彰顯和順暢其內在機制，規范監督融入民主、發展民主的進程。

（二）全過程人民民主與民主監督的切合

民主監督內在地融入與伴隨民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理等環節，并在結構化中與他們共建民主，形成了“五位一體”的共生關系，完善了民主的整體架構和運行機制，同時也體現了自身塑造民主、發展民主的機制與功能。在全過程人民民主的語境中強調民主監督，就是要通過優化監督機制，對其他環節進行建設性監督，以提升民主的真實性和有效性。作為民主不可或缺的監督和監督日益明確的民主追求，在互動中加快了監督融入民主、發展民主的進程，在民主監督的規范中開辟了監督民主的新路，并呈現出規范權力運行、優化制度創新和促進人的全面發展的梯度追求和巨大潛能。

一是全過程人民民主與民主監督的主體疊加。得益于其終極價值的引領和制度體系的保障，守正創新的全過程人民民主在主體構成上明顯超越了西方民主。其不僅將監督主體的外延拓展到全民范圍，還愈發自信地聽取各方的合理建議，因為我國除了“絕不接受‘教師爺般頤指氣使的說教”，始終“歡迎一切有益的建議和善意的批評”［2］50。由此可見，監督民主之所以令人期待，就在于民主監督生成了一個以人民為核心、全面開放的主體體系，在體制內外的互動中煥發了全民智慧，進而在優化社會資本的同時規范了民主進程，完善了監督保障和發展民主的功能。隨著監督民主的不斷發展，在監督舞臺上不斷成長的人民必將在律他和律己、權力和權利的平衡中推動全過程人民民主的優化，與此同時，全過程人民民主的發展也必將推動人的自由全面發展和人類社會的文明進程。

二是全過程人民民主與民主監督的時間同一。囿于階級利益，具有先發優勢的西方民主已漸失活力，并嚴重掣肘社會發展。即便如此，他們仍不愿在選舉之后進行制度性延伸，企圖以“起點民主”對沖“過程民主”，確保在民主幻象中繼續維護資本統治。作為對西方民主的超越，全過程人民民主既認同民主的基本共識、演進邏輯和歷史成就，又堅持民主基于國情的制度設計和發展前景，從而在守正創新中形成一個價值正當、制度合理和機制科學的民主體系。這樣，隨著民主建設進程的推進，其價值逐步轉化為相應的制度和機制，既保障了全過程人民民主的真實性和有效性，又強化了民主監督的價值引領及其全程性的時間保障。而民主監督通過滲透于其他環節，又增加了權力運行中的民意表達機會，鞏固和完善了人民民主的全過程性，“有效防止了選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現象”［2］23，進而在兩者同向乃至同步的發展中，將民主的價值、制度和機制轉化為全民的日常行動，為全過程人民民主提供了自主進退的時間保障和實踐舞臺，并在間接民主和積極民主的動態平衡中，將民主理論轉變為人民可參與、可共享的真實權利。

三是全過程人民民主與民主監督的空間重合。西方國家將民主限定在政治領域，無視民主的綜合規定和發展空間，甚至蓄意忽視社會民主，防止民主進程多方位沖擊資本統治。作為對西方民主的揚棄，全過程人民民主從價值、制度和實踐層面保障了人民行使權利的真實性和有效性。尤其是人民的廣泛分布衍生出社會生活的廣泛性，催生了相應的權力關系，并要求權力運行始終遵循開放性與公共性的規定，以至于任何空間中的權力運行都不能明顯偏離這一規定，制約民主進程和民主質量，否則必然在全域監督中受到查處。所以，人民民主的全過程性雖然凸顯了時間屬性和過程特征，卻也在時空一體中明確了多維空間的規定，從而豐富了權力運行的監督方式，凸顯了民主監督的空間優勢。在此背景下，民主監督既衍生于人民民主的空間廣泛性，又以其獨特的空間機制強化了這一特征，保障了人民民主的人民性與真實性。不僅如此，人民也因民主監督的全域性而擁有自我鍛煉、自我提升的空間，更在不同空間的比較和借鑒中逐漸把握民主的價值引領和行動標準，從而將民主理論和民主制度落實為自律、自強的規范行動，推動自身成為“現代一切民主運動的核心”［23］，成就真實有效、可持續的民主。

（三）全過程人民民主的監督優化

無論在理論上或實踐中，現代民主的西方邏輯都無法證明西方民主就是民主的一般形態或應然狀態，民主的話語霸權不過是他們為了階級私利刻意強化的結果，將其普世化的企圖更會掣肘民主認知與民主進程。而全過程人民民主的成就和前景則說明，“民主是各國人民的權利，而不是少數國家的專利”［2］2。作為全過程人民民主的結構性和功能性要素，民主監督在語意上由民主與監督結合而成，但也不是兩者的裒輯之詞，而是在監督融入民主、發展民主、保障民主的一體化進程中形成的民主路徑，并以其持續煥發的活力，促進全過程人民民主發展。一方面，真實有效的民主離不開監督。監督是民主的應有之義和重要組成，失去監督的民主只是口頭民主或形式民主，必然因缺乏充分的民意表達、正當的民意綜合和科學的制度保障而降低民主成色，甚至淪為假民主或反民主，因為“民主的實質比它的形式要重要得多”［24］。就此而言，監督以其積極防范功能捍衛民主的底線倫理和道義基礎，并與主動融入功能一起共同促進民主發展。另一方面，規范的監督需要民主的引領。不同于管理、管制和監管自上而下的單向性運行機制，監督則因自上而下、自下而上乃至平行地相向作用于權力運行，多向發力、共同提升權力運行的規范性，構成了民主的必要而非充分條件。只有當監督持續接受民主規定，成為真正的民主監督，才能有效融入民主進程，成為民主發展的內生機制乃至民主的等效物。就此而言，作為監督成就的民主又會成為監督的優化標準和努力目標。

通過監督發展民主、豐富民主，使監督與民主在相互作用中形成相互成就的共生關系，能夠持續規范民主監督，成就獨具特色的監督民主，優化全過程人民民主的監督機制。一方面，真實的民主通過規范和引領監督，筑牢全過程人民民主的基礎。政治生活的復雜性和政治訴求的多樣性使得民主只能體現“公意”而非“眾意”，即順應社會發展趨勢，順暢民意表達，在綜合和抽象基礎上兌現共性民意，而非簡單滿足各類民意，進而從整體和長遠視角保證全過程人民民主的真實性和可持續性，引領社會發展。而全過程人民民主之所以真實可持續，就在于它日益統一了手段與目的，保障了可參與、可共享的人民性。這樣，日益明晰的民主追求多方位呈現民主標準，為所有監督行為提供參照，規范監督實踐，那些背離民主的監督行為必然面臨道德譴責、行政處分乃至法律懲處，也促使監督主體收斂偏私短視的訴求，在他律與自律的合力中逐漸回歸監督的制度規定，并在此基礎上不斷接近監督的應然狀態，為權力的規范運行筑基兜底。不僅如此，當下成果豐碩的民主仍有繼續發展的廣闊空間，也需要所有監督主體超越現行制度，用民主的高遠意境超越功利性監督，用各自的民主擔當與日漸普遍的道義性監督，為權力規范運行和民主建設注入健康的社會力量，營造良好的民主生態。

另一方面，規范的監督通過優化權力運行，強化全過程人民民主的支柱。正如人類公共生活中離不開權力，監督自古伴隨權力運行，自然也不鮮見于政治生活，曾經的長期蟄伏也無法抑制其復蘇、壯大和成熟的生命力，其常態化進程空前鞏固和提升了監督效能，其規范化態勢在釋放民主活力、提升民主質量方面更是不逞多讓，民主監督也因此成為全民全時空在場的監督形態和切中肯綮的民主路徑。正如在監督中經常缺席的人不可能在其他環節中有所作為，失范的監督行為也難免南轅北轍。只有超越偏私短視、努力提升權力屬性的監督才是規范的監督或真正的民主監督，這樣的監督已融入民主，以監督民主的形式成為民主的有機組成，必然能夠強化權力主體對民主的堅定信仰及其提升民主質量的能力，進而在他律和自律的動態平衡中落實以人民為中心的理念和人民當家作主的追求。而人民當家作主的能力作為民主質量和民主進程的重要指標，也只有從民主監督登堂入室，在先易后難的民主實踐中進行常態鍛煉，才能在持續優化的權力生態中，推動全過程人民民主的效能化和規范化。因此，加強監督融入民主、發展民主的努力，持續優化民主監督，以更高效能和更低成本，推動價值層面的民主勢能轉化為實踐層面的民主動能，無疑是全過程人民民主可欲可求的現實路徑。

四、結 語

監督在融入、促進、發展民主的過程中不僅豐富了民主內涵，推動了民主監督的轉型，還開創了監督民主的新路。在此背景下，不斷優化的民主監督既豐富了全過程人民民主作為解釋性命題的內涵，又體現了其從價值性命題轉化為操作性命題的現實性，進而凸顯了自身作為結構性和功能性要素、促進民主發展的綜合功能，明確了易實施、可評價的民主路徑。由此可見，將監督融入民主，發展監督民主，不只是一種學術情懷和理論想象，也有其落地生根、發展壯大的現實依據。進而言之，監督民主能夠充分發揮民主監督的功能，作為權利破繭之道和權力規范之路，實現權利和義務、權力和責任的動態平衡，進而實現權力和權利的雙贏，民主的政治合法性也因此轉化為治理有效性，并形成相互促進的良性互動。不僅如此，監督民主還通過日益規范的監督實踐，強化了人民的權利保障和義務擔當，優化了民主監督的社會資本，從而促進了人的全面發展和社會全面進步。

當然，強調民主監督的獨特功能，并非無視或否認其他環節的民主功能和民主建設的全面性，而是基于監督和這些環節的共生關系，在理論聯系實際中理順民主與監督的關系，進而在理論創新和實踐超越中凸顯民主監督的綜合功能，全面提升權力運行的有效性和規范性，推動人民的自我教育和自我提升，因為人民只有在門檻較低的監督中提升其民主能力，才能在更高標準的民主舞臺上有出色表現。而這一進階式機制既讓人民擁有了自我鍛煉、自我提升的日常機會，又對其當家作主、全面發展的能力提出了相應期待，進而說明民主的活水之源不在于國家或他人，而在于每個人，民主監督就是這樣一個鼓勵每個人登臺鍛煉的民主舞臺。在此舞臺上，人民既能享有遠比政治權利深厚的社會權利，又要承擔遠比政治義務廣泛的道德義務，進而能高質量、可持續地促進直接民主和自身的全面發展，推動“書本上的民主”走向“行動中的民主”，從而以監督民主的獨特優勢，促進全過程人民民主發展，落實人民當家作主的價值追求。

注釋：

（1）約翰·基恩（John Keane）等人早已關注“監督民主”或“監督式民主”，強調其廣義上“嚴格審查權力的機制”。劉俊祥等人則從選舉民主、協商民主相對應的視角，強調監督民主作為一種民主新路的現實性。本文的相關分析重在以此發掘監督融入民主、促進民主、發展民主的機制與功能，以優化全過程人民民主的監督機制。

（2）《中國的民主》白皮書第33頁已在廣義層面上使用“民主監督”，本文后續的相關表述也采用這一標準。

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（責任編輯 吳 楠）