審計監(jiān)督如何維護(hù)國家金融安全

沈玲

金融是國家重要的核心競爭力。金融安全是國家安全的重要組成部分。維護(hù)金融安全，是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的大事，是治國理政的大事。黨的二十大報告提出要防范化解重大風(fēng)險，保持社會大局穩(wěn)定，要深化金融體制改革，加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線。審計機(jī)關(guān)自成立以來尤其是黨的十八大以來，為維護(hù)國家金融安全作出了重要貢獻(xiàn)。

審計監(jiān)督維護(hù)國家金融安全，主要通過三個途徑實現(xiàn)：開展金融機(jī)構(gòu)財務(wù)收支審計、開展金融領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和開展金融相關(guān)政策措施落實審計，即審財、審人和審政策。

審財：開展金融機(jī)構(gòu)財務(wù)收支審計

第一，審計監(jiān)督通過對國有金融機(jī)構(gòu)和國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的金融機(jī)構(gòu)開展財務(wù)收支審計，維護(hù)國家金融安全。

金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)安全是國家金融安全的重要內(nèi)容。金融機(jī)構(gòu)財務(wù)收支與其資產(chǎn)密切相關(guān)。根據(jù)2021年新修訂的《中華人民共和國審計法》（以下簡稱審計法）第二十二條規(guī)定，“審計機(jī)關(guān)對國有企業(yè)、國有金融機(jī)構(gòu)和國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益以及其他財務(wù)收支情況，進(jìn)行審計監(jiān)督。”資產(chǎn)、負(fù)債和損益反映金融機(jī)構(gòu)的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果，是金融機(jī)構(gòu)財務(wù)收支的綜合反映。對金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債和損益進(jìn)行審計監(jiān)督旨在監(jiān)督國有資產(chǎn)的保值增值，以加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，從而維護(hù)國家金融安全。

與原審計法相比，現(xiàn)行審計法在“資產(chǎn)、負(fù)債、損益”后增加“以及其他財務(wù)收支情況”，意為審計機(jī)關(guān)除對金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債和損益進(jìn)行審計外，還對金融機(jī)構(gòu)在政策措施落實、“三重一大”決策制度貫徹、境外國有資產(chǎn)投資運營管理、公司法人治理及內(nèi)部管控過程中產(chǎn)生的財務(wù)收支行為的真實性、合法性和效益性進(jìn)行審計監(jiān)督，同時還揭露重大違紀(jì)違法問題、重大履職不到位、重大風(fēng)險隱患等，進(jìn)一步深化金融體制改革和推動建立現(xiàn)代金融制度，從而將對金融機(jī)構(gòu)開展財務(wù)收支審計維護(hù)國家金融安全推向更深層次。

第二，審計監(jiān)督通過對其他金融機(jī)構(gòu)開展專項審計調(diào)查或者審計維護(hù)國家金融安全。

2021年修訂的審計法第二十二條增加一款：“遇有涉及國家財政金融重大利益情形，為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，審計署可以對前款規(guī)定以外的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項審計調(diào)查或者審計。”審計法授權(quán)審計署對國有金融機(jī)構(gòu)以及國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位以外的金融機(jī)構(gòu)及其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項審計調(diào)查或者審計。究其原因，金融機(jī)構(gòu)不論是否國有，都可能涉及公眾利益和引起系統(tǒng)性風(fēng)險，威脅國家金融安全乃至整體經(jīng)濟(jì)安全。

新修訂的審計法第二十二條將非國有金融機(jī)構(gòu)和國有資本不占控股地位或者主導(dǎo)地位的金融機(jī)構(gòu)納入被審計單位，但也對審計署審計上述金融機(jī)構(gòu)作了嚴(yán)格限制，以防止審計權(quán)力濫用和審計資源浪費。即“遇有涉及國家財政金融重大利益情形，為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)”。關(guān)于如何“涉及國家財政金融重大利益情形”，審計法未作具體細(xì)化規(guī)定，審計署可通過設(shè)置具體條件，如社會影響度、募集資金量、個人投資者數(shù)量、財務(wù)風(fēng)險指標(biāo)等判斷。

由于不同金融機(jī)構(gòu)涉獵和服務(wù)的具體領(lǐng)域行業(yè)有所區(qū)別，在對數(shù)量可觀的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計的過程中，審計機(jī)關(guān)能夠通過廣泛深入接觸金融機(jī)構(gòu)，全面掌握跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的海量信息。這為審計全面、總體、統(tǒng)籌地分析研究問題，推演把脈總體狀況，提煉總結(jié)規(guī)律性、普遍性、傾向性和政策性的共性問題，進(jìn)而為審計發(fā)揮建設(shè)性作用，為決策部門提供客觀、翔實、可靠的信息和建議提供了堅實的基礎(chǔ)。

審人：開展金融領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計

2019年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間，對其管轄范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，推動經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險等有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員是掌握公權(quán)力的關(guān)鍵人員，通過對其開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，實現(xiàn)了對關(guān)鍵少數(shù)的監(jiān)督，抓住了監(jiān)督公權(quán)力的關(guān)鍵。同理，維護(hù)國家金融安全也應(yīng)特別強(qiáng)化對金融監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部和金融機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人員等關(guān)鍵少數(shù)的監(jiān)督。

根據(jù)《規(guī)定》，地方各級黨委、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、法院、檢察院的正職領(lǐng)導(dǎo)干部或者主持工作1年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部；中央和地方各級黨政工作部門、事業(yè)單位和人民團(tuán)體等單位的正職領(lǐng)導(dǎo)干部或者主持工作1年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部；國有和國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)（含金融機(jī)構(gòu)）的法定代表人或者不擔(dān)任法定代表人但實際行使相應(yīng)職權(quán)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員，如國家金融監(jiān)督管理總局、地方金融監(jiān)督管理局、證券監(jiān)督管理委員會等金融監(jiān)管部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，國有和國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的金融機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員均需接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。

以金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部為例，根據(jù)《規(guī)定》，國家金融監(jiān)督管理總局、地方金融監(jiān)督管理局、證券監(jiān)督管理委員會等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容包括：貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署情況；本部門本單位重要發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、執(zhí)行和效果情況；重大經(jīng)濟(jì)事項的決策、執(zhí)行和效果情況；財政財務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險防范情況，生態(tài)文明建設(shè)項目、資金等管理使用和效益情況，以及在預(yù)算管理中執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定情況；在經(jīng)濟(jì)活動中落實有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任和遵守廉潔從政規(guī)定情況；以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況等。作為金融監(jiān)管部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，黨和國家金融方針政策和決策部署情況、財政財務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險防范情況、經(jīng)濟(jì)活動中落實有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任和遵守廉潔從政規(guī)定情況是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重點，這些經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況直接關(guān)系國家金融安全。

金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)干部和主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計還可在信息溝通、線索移送、措施配合和成果共享方面與其他監(jiān)督配合，從而實現(xiàn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，形成金融領(lǐng)域監(jiān)督合力，更有力地維護(hù)國家金融安全。以審計監(jiān)督配合黨內(nèi)監(jiān)督為例，根據(jù)《規(guī)定》，在金融監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部和金融機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的審前、審中和審后各階段，審計監(jiān)督向黨內(nèi)監(jiān)督部門提供相關(guān)信息和聽取黨內(nèi)監(jiān)督的建議意見，以不斷調(diào)整審計工作滿足黨內(nèi)監(jiān)督需求；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中發(fā)現(xiàn)金融監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部和金融機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人員涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題線索的，審計監(jiān)督向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送線索，有利于實現(xiàn)對線索的進(jìn)一步證實和對相關(guān)人員的進(jìn)一步查處；金融監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部和金融機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果作為組織人事部門領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要參考，提高了金融領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免和獎勵的科學(xué)性，健全了金融領(lǐng)域干部管理監(jiān)督體系。

審政策：開展金融相關(guān)政策措施落實審計

金融政策對在金融具體形勢下統(tǒng)籌金融發(fā)展，維護(hù)金融穩(wěn)定，切實防范化解金融風(fēng)險具有重要意義，是維護(hù)國家金融安全的重要抓手。審計法第二十六條規(guī)定，“根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的審計項目計劃安排，審計機(jī)關(guān)可以對被審計單位貫徹落實國家重大經(jīng)濟(jì)社會政策措施情況進(jìn)行審計監(jiān)督。”審計不僅審財和審人，還審計金融相關(guān)政策措施落實情況。金融相關(guān)政策措施落實審計以推動黨和國家金融政策措施和決策部署為重要職責(zé)，發(fā)現(xiàn)落實政策不到位的情況，深入揭示阻礙金融相關(guān)政策措施落實的體制、機(jī)制和制度障礙，促進(jìn)金融相關(guān)領(lǐng)域政令暢通。如2021年中央審計委員會辦公室、審計署印發(fā)的《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》明確指出，審計機(jī)關(guān)要圍繞金融監(jiān)管部門職能履行，重點關(guān)注利率市場化改革和貨幣政策執(zhí)行效果。金融監(jiān)管部門屬于審計機(jī)關(guān)的被審計單位，在政策措施落實審計中，金融監(jiān)管部門的監(jiān)管情況屬于審計監(jiān)督范圍。審計機(jī)關(guān)對金融監(jiān)管部門開展政策措施落實審計，形成對金融監(jiān)管的再監(jiān)督，為維護(hù)國家金融安全再上一道保險。

開展金融領(lǐng)域政策措施落實情況審計，還應(yīng)揭示金融領(lǐng)域的風(fēng)險隱患，并及時發(fā)出預(yù)警。審計法第三十條規(guī)定，“審計機(jī)關(guān)履行審計監(jiān)督職責(zé)，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會運行中存在風(fēng)險隱患的，應(yīng)當(dāng)及時向本級人民政府報告或者向有關(guān)主管機(jī)關(guān)、單位通報。”審計法總結(jié)了審計工作的良好經(jīng)驗，要求審計機(jī)關(guān)向本級政府報告或有關(guān)主管機(jī)關(guān)、單位通報風(fēng)險隱患的情況，將黨中央、國務(wù)院對審計機(jī)關(guān)揭示風(fēng)險隱患的要求上升到法律層面。為履行該法定職責(zé)，審計機(jī)關(guān)要做到以下兩點。首先，準(zhǔn)確區(qū)分金融領(lǐng)域風(fēng)險隱患的情形。做實做深研究型審計，增強(qiáng)風(fēng)險識別能力，充分聽取主管部門和專家學(xué)者建議，分析風(fēng)險隱患形成原因，判斷風(fēng)險隱患的性質(zhì)、嚴(yán)重性和重要性。其次，根據(jù)金融風(fēng)險隱患具體情形及時報告或通報。在對風(fēng)險隱患作出準(zhǔn)確判斷的基礎(chǔ)上，根據(jù)風(fēng)險隱患情形和政府、主管部門的職責(zé)權(quán)限厘清風(fēng)險隱患與其歸屬關(guān)系，及時向本級黨委人大政府和相關(guān)主管部門發(fā)送審計專題報告或?qū)徲嫿ㄗh書。