審計(jì)監(jiān)督如何維護(hù)國(guó)家金融安全

沈玲

金融是國(guó)家重要的核心競(jìng)爭(zhēng)力。金融安全是國(guó)家安全的重要組成部分。維護(hù)金融安全，是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的大事，是治國(guó)理政的大事。黨的二十大報(bào)告提出要防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，保持社會(huì)大局穩(wěn)定，要深化金融體制改革，加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。審計(jì)機(jī)關(guān)自成立以來(lái)尤其是黨的十八大以來(lái)，為維護(hù)國(guó)家金融安全作出了重要貢獻(xiàn)。

審計(jì)監(jiān)督維護(hù)國(guó)家金融安全，主要通過(guò)三個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)：開(kāi)展金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)收支審計(jì)、開(kāi)展金融領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和開(kāi)展金融相關(guān)政策措施落實(shí)審計(jì)，即審財(cái)、審人和審政策。

審財(cái)：開(kāi)展金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)收支審計(jì)

第一，審計(jì)監(jiān)督通過(guò)對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和國(guó)有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展財(cái)務(wù)收支審計(jì)，維護(hù)國(guó)家金融安全。

金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)安全是國(guó)家金融安全的重要內(nèi)容。金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)收支與其資產(chǎn)密切相關(guān)。根據(jù)2021年新修訂的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱審計(jì)法）第二十二條規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有企業(yè)、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和國(guó)有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益以及其他財(cái)務(wù)收支情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”資產(chǎn)、負(fù)債和損益反映金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果，是金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)收支的綜合反映。對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債和損益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督旨在監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，以加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，從而維護(hù)國(guó)家金融安全。

與原審計(jì)法相比，現(xiàn)行審計(jì)法在“資產(chǎn)、負(fù)債、損益”后增加“以及其他財(cái)務(wù)收支情況”，意為審計(jì)機(jī)關(guān)除對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債和損益進(jìn)行審計(jì)外，還對(duì)金融機(jī)構(gòu)在政策措施落實(shí)、“三重一大”決策制度貫徹、境外國(guó)有資產(chǎn)投資運(yùn)營(yíng)管理、公司法人治理及內(nèi)部管控過(guò)程中產(chǎn)生的財(cái)務(wù)收支行為的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，同時(shí)還揭露重大違紀(jì)違法問(wèn)題、重大履職不到位、重大風(fēng)險(xiǎn)隱患等，進(jìn)一步深化金融體制改革和推動(dòng)建立現(xiàn)代金融制度，從而將對(duì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展財(cái)務(wù)收支審計(jì)維護(hù)國(guó)家金融安全推向更深層次。

第二，審計(jì)監(jiān)督通過(guò)對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查或者審計(jì)維護(hù)國(guó)家金融安全。

2021年修訂的審計(jì)法第二十二條增加一款：“遇有涉及國(guó)家財(cái)政金融重大利益情形，為維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，審計(jì)署可以對(duì)前款規(guī)定以外的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查或者審計(jì)。”審計(jì)法授權(quán)審計(jì)署對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)以及國(guó)有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位以外的金融機(jī)構(gòu)及其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查或者審計(jì)。究其原因，金融機(jī)構(gòu)不論是否國(guó)有，都可能涉及公眾利益和引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，威脅國(guó)家金融安全乃至整體經(jīng)濟(jì)安全。

新修訂的審計(jì)法第二十二條將非國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和國(guó)有資本不占控股地位或者主導(dǎo)地位的金融機(jī)構(gòu)納入被審計(jì)單位，但也對(duì)審計(jì)署審計(jì)上述金融機(jī)構(gòu)作了嚴(yán)格限制，以防止審計(jì)權(quán)力濫用和審計(jì)資源浪費(fèi)。即“遇有涉及國(guó)家財(cái)政金融重大利益情形，為維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”。關(guān)于如何“涉及國(guó)家財(cái)政金融重大利益情形”，審計(jì)法未作具體細(xì)化規(guī)定，審計(jì)署可通過(guò)設(shè)置具體條件，如社會(huì)影響度、募集資金量、個(gè)人投資者數(shù)量、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)等判斷。

由于不同金融機(jī)構(gòu)涉獵和服務(wù)的具體領(lǐng)域行業(yè)有所區(qū)別，在對(duì)數(shù)量可觀的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)的過(guò)程中，審計(jì)機(jī)關(guān)能夠通過(guò)廣泛深入接觸金融機(jī)構(gòu)，全面掌握跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的海量信息。這為審計(jì)全面、總體、統(tǒng)籌地分析研究問(wèn)題，推演把脈總體狀況，提煉總結(jié)規(guī)律性、普遍性、傾向性和政策性的共性問(wèn)題，進(jìn)而為審計(jì)發(fā)揮建設(shè)性作用，為決策部門提供客觀、翔實(shí)、可靠的信息和建議提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

審人：開(kāi)展金融領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

2019年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間，對(duì)其管轄范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源，防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員是掌握公權(quán)力的關(guān)鍵人員，通過(guò)對(duì)其開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)關(guān)鍵少數(shù)的監(jiān)督，抓住了監(jiān)督公權(quán)力的關(guān)鍵。同理，維護(hù)國(guó)家金融安全也應(yīng)特別強(qiáng)化對(duì)金融監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部和金融機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人員等關(guān)鍵少數(shù)的監(jiān)督。

根據(jù)《規(guī)定》，地方各級(jí)黨委、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、法院、檢察院的正職領(lǐng)導(dǎo)干部或者主持工作1年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部；中央和地方各級(jí)黨政工作部門、事業(yè)單位和人民團(tuán)體等單位的正職領(lǐng)導(dǎo)干部或者主持工作1年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部；國(guó)有和國(guó)有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)（含金融機(jī)構(gòu)）的法定代表人或者不擔(dān)任法定代表人但實(shí)際行使相應(yīng)職權(quán)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員，如國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、地方金融監(jiān)督管理局、證券監(jiān)督管理委員會(huì)等金融監(jiān)管部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，國(guó)有和國(guó)有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的金融機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員均需接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

以金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部為例，根據(jù)《規(guī)定》，國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、地方金融監(jiān)督管理局、證券監(jiān)督管理委員會(huì)等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容包括：貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署情況；本部門本單位重要發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、執(zhí)行和效果情況；重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策、執(zhí)行和效果情況；財(cái)政財(cái)務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范情況，生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)目、資金等管理使用和效益情況，以及在預(yù)算管理中執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定情況；在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中落實(shí)有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任和遵守廉潔從政規(guī)定情況；以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況等。作為金融監(jiān)管部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，黨和國(guó)家金融方針政策和決策部署情況、財(cái)政財(cái)務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范情況、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中落實(shí)有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任和遵守廉潔從政規(guī)定情況是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)，這些經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況直接關(guān)系國(guó)家金融安全。

金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)干部和主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)還可在信息溝通、線索移送、措施配合和成果共享方面與其他監(jiān)督配合，從而實(shí)現(xiàn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，形成金融領(lǐng)域監(jiān)督合力，更有力地維護(hù)國(guó)家金融安全。以審計(jì)監(jiān)督配合黨內(nèi)監(jiān)督為例，根據(jù)《規(guī)定》，在金融監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部和金融機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審前、審中和審后各階段，審計(jì)監(jiān)督向黨內(nèi)監(jiān)督部門提供相關(guān)信息和聽(tīng)取黨內(nèi)監(jiān)督的建議意見(jiàn)，以不斷調(diào)整審計(jì)工作滿足黨內(nèi)監(jiān)督需求；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)金融監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部和金融機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人員涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問(wèn)題線索的，審計(jì)監(jiān)督向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送線索，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)線索的進(jìn)一步證實(shí)和對(duì)相關(guān)人員的進(jìn)一步查處；金融監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部和金融機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果作為組織人事部門領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要參考，提高了金融領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免和獎(jiǎng)勵(lì)的科學(xué)性，健全了金融領(lǐng)域干部管理監(jiān)督體系。

審政策：開(kāi)展金融相關(guān)政策措施落實(shí)審計(jì)

金融政策對(duì)在金融具體形勢(shì)下統(tǒng)籌金融發(fā)展，維護(hù)金融穩(wěn)定，切實(shí)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義，是維護(hù)國(guó)家金融安全的重要抓手。審計(jì)法第二十六條規(guī)定，“根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排，審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)被審計(jì)單位貫徹落實(shí)國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策措施情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”審計(jì)不僅審財(cái)和審人，還審計(jì)金融相關(guān)政策措施落實(shí)情況。金融相關(guān)政策措施落實(shí)審計(jì)以推動(dòng)黨和國(guó)家金融政策措施和決策部署為重要職責(zé)，發(fā)現(xiàn)落實(shí)政策不到位的情況，深入揭示阻礙金融相關(guān)政策措施落實(shí)的體制、機(jī)制和制度障礙，促進(jìn)金融相關(guān)領(lǐng)域政令暢通。如2021年中央審計(jì)委員會(huì)辦公室、審計(jì)署印發(fā)的《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》明確指出，審計(jì)機(jī)關(guān)要圍繞金融監(jiān)管部門職能履行，重點(diǎn)關(guān)注利率市場(chǎng)化改革和貨幣政策執(zhí)行效果。金融監(jiān)管部門屬于審計(jì)機(jī)關(guān)的被審計(jì)單位，在政策措施落實(shí)審計(jì)中，金融監(jiān)管部門的監(jiān)管情況屬于審計(jì)監(jiān)督范圍。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)金融監(jiān)管部門開(kāi)展政策措施落實(shí)審計(jì)，形成對(duì)金融監(jiān)管的再監(jiān)督，為維護(hù)國(guó)家金融安全再上一道保險(xiǎn)。

開(kāi)展金融領(lǐng)域政策措施落實(shí)情況審計(jì)，還應(yīng)揭示金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)隱患，并及時(shí)發(fā)出預(yù)警。審計(jì)法第三十條規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)人民政府報(bào)告或者向有關(guān)主管機(jī)關(guān)、單位通報(bào)。”審計(jì)法總結(jié)了審計(jì)工作的良好經(jīng)驗(yàn)，要求審計(jì)機(jī)關(guān)向本級(jí)政府報(bào)告或有關(guān)主管機(jī)關(guān)、單位通報(bào)風(fēng)險(xiǎn)隱患的情況，將黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)揭示風(fēng)險(xiǎn)隱患的要求上升到法律層面。為履行該法定職責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)要做到以下兩點(diǎn)。首先，準(zhǔn)確區(qū)分金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患的情形。做實(shí)做深研究型審計(jì)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，充分聽(tīng)取主管部門和專家學(xué)者建議，分析風(fēng)險(xiǎn)隱患形成原因，判斷風(fēng)險(xiǎn)隱患的性質(zhì)、嚴(yán)重性和重要性。其次，根據(jù)金融風(fēng)險(xiǎn)隱患具體情形及時(shí)報(bào)告或通報(bào)。在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患作出準(zhǔn)確判斷的基礎(chǔ)上，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)隱患情形和政府、主管部門的職責(zé)權(quán)限厘清風(fēng)險(xiǎn)隱患與其歸屬關(guān)系，及時(shí)向本級(jí)黨委人大政府和相關(guān)主管部門發(fā)送審計(jì)專題報(bào)告或?qū)徲?jì)建議書。