多源流理論視域下的城市更新政策與制度變遷機制分析

萬成偉 葉裕民

摘 要：探索城市更新政策與制度議程設定的機制及變遷規律對于完善城市更新政策工具意義重大。應用多源流理論分析框架，從歷史發展脈絡剖析廣州城市更新政策演變，發現政策更替是問題源流、政策源流、政治源流共同作用的結果，尤其是更新改造問題的社會背景因素、執政理念和領導重視的政治性因素、大事件和機構改革的偶然性因素以及政策企業家的軟化因素等，對于政策變遷起到關鍵作用。最后，研究提出重視社會輿情，發揮政策企業家的催化作用，利用政治力量及大事件機遇等建議，以不斷完善城市更新政策與制度。

關鍵詞：城市更新；公共政策；制度變遷；多源流理論

中圖分類號：D63；TU984文獻標識碼：A文章編號：1009 - 5381（2023）03 - 0061 - 11

一、引言

伴隨著我國城市化的縱深發展，城市更新在整個城市規劃建設中起著越來越重要的作用。廣州、深圳、上海等少數城市在改革開放后不久就開始了城市改造的探索實踐，發展至今已形成了較為完整的城市更新政策與制度體系，包括行政體系、法規體系、技術體系、實施監督體系等。放眼全國，城市更新是近年來國家城鎮化發展到一定階段后發展模式轉變興起的一種新型城市發展模式，相應的實踐與政策制度建設都還在摸索中，尚未形成較為成熟的體系。根據制度經濟學理論，良好的體制機制建設是整合生產要素，維系市場活動有序、高效運轉的基礎。同樣，要在全國范圍內推動城市更新，體制機制建設是首要任務。因此，本文選擇更新歷程早、推行力度大、涉及面廣、政策體系全的廣州市作為研究對象，以城市更新政策與制度變遷為切入點，運用政策過程經典理論——多源流理論對其發展流程進行深度剖析，探討更新政策與制度發展演變機制及啟示。

二、多源流理論的基本內涵

1984年，美國著名政治學家金登（Kingdon）在其撰寫的《議程、備選方案與公共政策》（Agendas，Alternatives，and Public Policies ）中提出多源流理論（Multiple Streams Framework，MSF），并作了系統闡述。該分析框架是在垃圾桶模型（Garbage Can Model）（Cohen、March、Olsen，1972）的基礎上創新完善的政策議程分析理論，而垃圾桶模型又是以模糊性假設為基礎的。因此，模糊性與垃圾桶模式被視為多源流理論的基礎與理論原型。

從要素構成來看，多源流理論可分為問題源流、政策源流、政治源流、政策之窗、政策企業家、議程建立、備選方案、決策系統八個不同的要素[1]。其中，問題源流、政策源流和政治源流是三個獨立的源流，也是主要的源流，幫助政府解決問題識別、政策建議的闡明和精煉等三個核心政策議程問題。為理解政策制定過程的邏輯，金登對三個源流在議程和政策中的作用關系作了深刻闡述。他認為，只要認識了政策議程中獨立產生的相關溪流，理解議程和政策變化的關鍵就是找到各溪流的結合時點及機制；這個過程便是問題識別及方案提出的過程，就是在這種磨合中找到適合變革的恰當時機，并且形成難以阻擋的政策行動。倡議者（政策企業家）會根據問題提出針對性的政策建議，或是期待政治溪流中出現一種可促使政策建議被采納的一種契機[2]。在政策的演化過程中，促使三大源流結合，推動政策出臺的機會被視為“政策之窗”，而操縱參與“政策之窗”的人員稱之為“政策企業家”。通過八大要素的分析可知，剖析政策變遷的多源流理論的核心在于問題源流（Problem stream）、政策源流（Policy stream）、政治源流（Politics stream）三大源流，因而可以抽象、簡化地用三大源流解來解讀政策過程、議程設定、備選方案及其相互間的聯系。多源流理論認為新政策的出臺需要在某個關鍵時刻由政策企業家推動，也即打開所謂的政策之窗（Policy windows），只有這樣才能使得問題源流、政策源流和政治源流相向歸一，推動新的政策落實出臺并取代舊的政策，實現所謂的政策變遷。

深入理解并靈活運用多源流理論，有必要對其各要素作深入的認識。問題源流是政策要解決哪些問題，也即政策議程的目的，是推動社會問題納入政府議程的過程，它通過指標、焦點事件、反饋和負擔等方式來促進議程設定。政策源流由同行業的專業人員組成的政策共同體或政策網絡主導，政策在共同體中競爭、軟化和被接受，從而推動備選方案和政策建議的產生。政治源流是對政策生產或議程有作用的政治與文化背景，通常包括國民情緒、政黨意識形態、利益平衡等要素。政策企業家通過資源、進入、戰略三種策略推動三大源流融合，并扮演政策變遷的行動者，不斷尋找適合將問題納入議程和所期望備選方案的政治氛圍。政策之窗是在一定的情景下形成政策產生的限制條件和機會，促成三大源流融合。政策之窗具有即時性特征，猶如太空飛船發射的時間窗口，稍縱即逝，需要政策企業家把握機會促進多源流融合。推動政策之窗開啟的既可能是偶然性事件，也可能是計劃之內的政治、社會事件[3]。議程建立與備選方案都是政策的前決策過程。政策方案的出臺需要政策決策系統作為舞臺，政策產出可視為是整個決策系統的成果。按照多源流理論的議程設定與政策決策邏輯，可以演繹其結構流程（見圖1）。

多源流理論已被我國學者廣泛應用于公共政策議程分析。在知網檢索主題詞“多源流理論”或“多源流框架”發現，從2005—2022年一共有695篇論文，年均約39篇涉及相關主題（見圖2）。

從論文研究的范圍來說涵蓋了異地高考、戶籍制度、共享單車、社會保障、網約車等不同公共議題的分析，可以分為兩類：一是牽涉重大公共議題的法律、法規制定及頒布；二是在發展過程中某一政策的臨時變更或者是政策的持續變化[4]。值得提及的是，多源流理論產生于美國的政治文化土壤，在具體的分析應用中需要注意兩個問題[3]。

第一，理論要素中三大源流的獨立性。從理論提出開始，金登就認定問題源流、政策源流和政治源流在政策之窗開啟匯合前是各自獨立的，相互間不存在聯系。然而在現實的政策議程中，三大源流之間經常相互交織，尤其是在中國的現實政治文化背景下，其獨立性較弱，而且在邏輯上出現關聯性和發展時序性，這會同理想狀態下的多源流理論框架存在非一致性或偏差性。因此，在理論運用中要注意留意獨立性與相關要素的甄別。

第二，源流演變與要素的差異性。多源流政策是金登基于美國的政體與文化背景提出的，具有本土性。中國與美國的政治與社會文化差異，也會影響到政策議程的差異。如在政治源流中，在中國具有政治背景的人員或事件起到至關重要的作用，而美國強調公眾參與，通過議會來達成決策共識，政策議程的模式多強調自下而上。因此，在具體的源流演變與要素應用時要結合具體的情景，善于利用本土語義。

三、城市更新政策的發展歷程：以廣州市為例

廣州是我國城市更新歷程早、推行力度大、涉及面廣、政策體系較全的城市之一。根據更新政策與制度的變遷特點，廣州城市更新可分三個階段。

（一）探索式的“零星改造”階段（2009年前）

20世紀80年代中后期，因中心城區基礎設施等建設需要土地空間，危舊破房拆除整治成為騰退空間的主要手段，改造危舊破房、化解風險安全持續推進。進入新世紀后，因國際化步伐加快，推動更廣范圍的舊城改造重塑城市形象成為主要任務，到2009年擴展為全面的舊城、舊廠、舊村改造。此階段，主要采取政府資金投入，改善城市環境面貌，危舊破房、舊城改造等以個案的方式緩慢推進，沒有形成系統性政策與專職的管理機構支撐，這種頗具福利性質的改造模式，限制了市場等多元主體進入。

（二）革新式的“三舊”改造階段（2009—2014年）

以廣東省作為國家節地集地示范省實施“三舊”改造為契機，2009年、2012年廣州市先后出臺了《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》（穗府〔2009〕56號，以下簡稱“56號文”）和《關于加快推進“三舊”改造工作的補充意見》（穗府〔2012〕20號，以下簡稱“20號文”）為主干的一系列舊改政策，并于2010年初建立了管理機構，初步構建起“三舊”改造政策制度體系，為有序高效開展舊城鎮、舊村莊、舊廠房改造提供了制度基礎?！叭f”改造延續了過去政府主導的策略，但也有條件允許市場及權益主體參與改造，通過利益分配來權衡更新主體的關系，形式上以全面拆建模式為主、單個項目推進、側重物質環境等硬件設施改造。

（三）可持續式“城市更新”階段（2015—2018年）

黨的十八大以后，國家實施新型城鎮化戰略，倡導以人為本的內涵式發展以促進經濟社會高質量發展。在此背景下，2015年廣州市成立城市更新局，并配套出臺“1+3” 的城市更新政策及一系列文件，形成了行政體系、法規體系、技術體系齊全的更新政策體制，標志著廣州進入常態化有序推進更新的改造階段。此階段以“政府主導、市場運作、利益共享”為原則，在目標上強調產業轉型升級、歷史文化保護和人居環境改善協同并進，在方式上強調“全面改造”與“微改造”并重，注重長期效益和可持續發展。

（四）系統式高質量更新階段（2019年以來）

2017年10月，黨的十九大報告作出“我國經濟由高速度增長向高質量發展轉變”的戰略判斷，并明確提出深化機構和行政體制改革的要求，“十四五”規劃將城市更新作為新階段國家發展的重大行動，這意味著我國經濟發展、社會治理等全面進入新的發展階段。以此為契機，廣州城市更新在多年的實踐經驗基礎上，提出“系統思維、分類施策”的更新原則，全面推進高質量發展，謀劃一條超大城市特色化的城市更新路徑。一方面，響應國家機構改革，重新調整優化城市更新行政管理機構，將原城市更新的主要職能歸口于2019年初新組建的市規劃與自然資源局；另一方面，以出臺《廣州市城市更新條例》為抓手，完善頂層政策制度設計，推動形成“1+1+1+N”的政策制度體系，以“國土空間規劃”+“城市體檢”為基礎依據，堅持全市一盤棋系統性推動城市更新，引領城市更新進入高質量發展階段。

可見，廣州城市更新經歷了一個從無到有，從單一到綜合的發展過程，更新的政策制度也在不斷地試驗、傳承、發展和完善，從中也可以隱約窺見這種變遷的內在機制。那么，究竟廣州城市更新政策的變遷過程是什么樣的？又有哪些因素影響到政策議程？這種變遷機制對其他城市規劃政策設定有哪些啟示呢？下面就用公共政策議程的多源流理論對其作全面深入解析。

四、城市更新政策與制度的變遷分析

（一） 問題源流：城市發展復雜性、需求多元性與更新形式、目標單一性之間的矛盾凸顯

城市更新作為城市調適城市功能與空間結構、修繕機能的一種手段，對于促進城市社會經濟可持續發展具有重要意義。自20世紀80年代開展以危舊破房整治為代表的城市更新以來，廣州市城市更新政策制度與實踐經歷了從無到有的過程，而且隨著城市不斷發展壯大，在城市規劃建設管理中扮演越來越重要的角色。然而，在具體的實踐過程中，城市更新存在以下幾方面的問題[5]。

第一，以環境整治、集地節地為目的的物質空間改造無法從根本上解決廣州面臨的社會、經濟、生態等綜合性問題。早期的危舊破房整治以建筑安全、空間改造為重點，舊城、舊廠、舊村的“三舊”改造始于節地集地的初衷，在于用地空間的優化、產業轉型的升級、現代化都市風貌的塑造，忽視了對文化傳承、階層沖突、社會民生等社會問題的關懷，從而無法全面系統提升，制約了廣州高品質發展進程。

第二，對于危舊破房，“三舊”中各子系統的情況都很復雜，專項更新規劃與目標間各自為政，目標預期與建成結果均未作統籌性謀劃。危舊破房與舊城、舊廠、舊村都有完整的改造辦法與改造規劃，雖然相關政策對每種對象的改造方式、措施與流程都有明確的規定，但是在再開發的總容量、功能的協同方面缺乏系統謀劃與研究評估，導致更新項目互補性效益得不到有效發揮，在更新過程中的公共項目與社會效益得不到有效落實，項目間缺乏有效的統籌平衡，更新對象與城市整體之間的關系缺乏協調，更新功效大打折扣。

第三，以經濟效益為導向的城市更新忽視了社會效益，導致新的不公平、不公正現象出現 [6]?！叭f”改造測定的拆遷安置與投資融資都是通過放開容積率指標來實現“投入—產出”的經濟平衡，首先保障各更新主體經濟利益的實現，且因權力尋租隨意篡改容積率現象頻有發生。如城中村的全面改造重建容積率通常達6.0以上，嚴重地違背了城市更新改善城市環境，實現社會效益的公共政策初衷。此外，在利益分配時，政府、企業往往是最大的贏家，原住民、外來人口等群體成為利益的受損者。

第四，政府過度干預，導致市場活力受限，影響城市更新進程[7]。相較于深圳，廣州的財政壓力較大，加上近些年廣州開展大型賽事和城市開發增加了政府的財政支出，政府提出“嚴控新增債務、化解存量債務”，并積極主導城市更新希冀得到土地溢價緩解債務壓力，從而擠壓了市場社會的利潤空間，也限制了后者參與“三舊”改造的積極性與空間，導致城市更新的整體進度延緩，這在2012年“三舊”改造政策調整的前后表現尤為明顯。相較于深圳，廣州市的土地出讓金在2009—2013年一直處于高位，并因在2009年放開市場與2012年加大政府管控的政策方向中呈現出巨大的反差（見圖3），進一步反映于廣州“三舊”改造的步伐上（見表1），在2009—2012年“三舊”改造年度計劃基本能完成目標，2013—2014年卻因“政府讓利”過少完成量大幅度降低。

上述問題在廣州城市更新的不同發展時段中有不同的側重與表現。在早期以物質環境改造為主，社會、文化、生態環境效益則成為社會關注的焦點；在“三舊”改造期間，尤其是對于城中村的改造，賠償安置、強拆、釘子戶等社會問題成為社會各界關注的話題；在向城市更新轉變過程中，政府、企業、社會角色、利益分配等社會公平、正義問題成為更新活動中的焦點問題；在向高質量發展轉變中，城市的整體活力、均衡發展、現代化目標更受關注。因更新改造工程量大面廣，涉及城市發展的方方面面，影響到城市生活的每個群體，關系到城市的健康和持續發展[8-9]，因而更新改造問題和議題總是能得到政府、企業、學者、市民等不同群體的熱切關注，加上更新改造活動本身就是城市重要的公共政策。因此，引發的問題更能發展成為城市公共政策議題。

（二）政策源流：多元主體下的利益訴求格局

當一項公共政策引發的社會問題被持續放大，且無法自我從根本上改進優化時，就會引起社會的持續關注，并且針對這些問題提出一些具體的政策建議，這樣的一個行動過程便是政策源流的演化過程。提出解決問題的政策建議者構成一個政策共同體，推動政策議程縱深發展。多源流理論中的政策參與者根據政府屬性分為內部和外部兩類。內部參與者囊括所有公務系統人員；外部人員參與者包括利益集團、企業、研究人員、學者、咨詢顧問、媒體、政黨、其他與選舉有關的角色以及大批民眾。回歸本研究，哪些人員組成了城市更新政策與制度制定的政策共同體？又提出了哪些針對性的對策建議？下面就從各自的角色與政策建議進行分析。

在廣州，城市更新政策與制度制定的政策共同體主要包括政府官員、專家學者、企業家以及權益主體四大類（見表2）。

1.政府官員

城市更新作為促進和影響地區社會經濟持久發展的公共政策，受到政府的高度重視。廣州長期以來把危舊破房改造作為德政工程推動。但是，改造只在中心城區開展而未推廣到全市。2008年全國兩會期間，時任總理溫家寶在參加廣東省代表團審議時，提出希望廣東成為全國節約集約利用土地的示范省，以緩解國家在城鄉建設用地增長過快、用地粗放、耕地面積迅速減少等難題。在原國土資源部的支持下，廣東省于2009年8月出臺《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號），同年12月廣州市人民政府出臺56號文件，并于次年2月在原“城中村改造領導小組”基礎上成立臨時管理機構——“廣州市三舊改造工作辦公室”，這也標志著廣州從全市層面開啟“三舊”改造，是廣州城市更新史上的一個里程碑。

2014年廣東省兩會期間，時任省委書記在參加廣州代表團討論時提出，廣州要按照中央城鎮化工作會議確定的方針，從“建新城”的城市擴張轉變到“改舊城”的城市提升；要充分用好“三舊”改造政策，研究出臺配套措施，抓好舊城改造，加快城市更新，不斷提升城市建設水平，真正把廣州建設成為環境優美、宜居宜業的省會城市和國家中心城市[10]。同年8月在廣東省城鎮化工作會議上，時任省委書記又提出，要扭住“三舊”改造和擴容提質兩大抓手，通過“三舊”改造，不僅能實現城市更新，而且能解決城市建設中的歷史遺留問題，破解珠三角城市建設的土地瓶頸，推動城市轉型升級。這進一步擴大了“三舊”改造的內涵，同時強化了“三舊”改造在廣州社會經濟發展中的地位。在機構改革試點推動下，2015年市政府整合“三舊”改造工作辦公室、市城鄉人居環境改善職責等設置城市更新局，并出臺了一系列配套政策推動城市更新持續發展。2017年黨的十九大報告提出深化機構和行政體制改革。2018年全國兩會期間公布了國家層面的機構改革方案，為地方機構改革提供了遵循。為解決城市更新局成立以來行政管理職能重疊，避免規劃沖突、信息壁壘等問題，2019年初廣州市城市更新局、國土資源、規劃委員會等部門合并組建新的規劃與自然資源局，為長期以來的多頭管理畫上了句號。

2018年，習近平總書記在廣州永慶坊考察時指出，“城市規劃和建設要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環境改善，更多采用微改造這種‘繡花功夫，注重文明傳承、文化延續，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉愁?！盵11]這為新時期廣州城市更新指明了方向。結合黨的十九大精神，廣州承前啟后地提出系統有機更新策略來推動城市更新工作高質量發展。2020年9月，廣州市委、市政府聯合印發了《關于深化城市更新工作推進高質量發展的實施意見》《廣州市深化城市更新工作推進高質量發展工作方案》，并加快推出《廣州市城市更新條例》和配套出臺了一系列政策文件。2023年，廣州市政府工作報告提出廣州將大力實施城市更新行動，推動出臺城市更新條例，堅持“拆、治、興”并舉的更新略，這將進一步推動廣州法治化的城市更新發展。

2.專家學者

專家學者的“中立”身份，加上城市更新附帶的正向效益，激勵其從專業前沿視角提政策建議。他們主要通過研究論文、報告、資政建議以及接受媒體采訪來表達自己的觀點。通過知網檢索發現，針對廣州城市更新或“三舊”改造的文獻共164篇，集中發表于2010年以后，足見學界對廣州城市更新的重視。建議主要有：一是調整城市目標，應促進城市綜合發展，注重公平、包容與綠色，而非一味地強調增長[12]；二是加快城市更新地方立法，為行政執法提供依據[5]；三是完善政策制度，加強專業化管理，創建合理的利益分配機制；四是處理好政府與市場的關系，防止政府的手伸得太長，限制市場的活力[7]。此外，專家學者通過項目咨詢和資政的方式也在推動政策進步。如筆者團隊受廣州國土資源和規劃局的委托， 2017年至2019年從系統更新治理視角對廣州市城中村開展研究，提出城中村更新與新市民住房供給聯動解決方案等一系列政策建議，憑借扎實的基礎研究和獨到的專業視角，最終說服政策制定者，推動出臺城中村更新供給可支付小面積健康住房、城中村更新規劃審批制度流程簡化、城中村更新推動廣州高質量現代化發展等系列政策出臺，幫助廣州城市更新向前發展。總之，專家學者基于專業的眼光、權威的知識以及學術為民的價值選擇，他們的政策建議往往是“政策原湯”中不可或缺的部分，通過參政議政、輿論呼吁等方式，他們的學術理念與研究發現能在合適的時候推動城市更新政策與制度變遷。

3.企業家

廣州市作為城市更新重要的參與主體，企業不僅對推進完成更新改造任務作用巨大，還在更新政策與制度變遷中發揮重要作用。作為實踐者，企業對于更新認知及面臨的問題又是真實鮮活的，政策制度設定不能忽視。如在更新改造融資、賠償談判、規劃審批、技術規則、土地出讓金、政策兜底等議題上，通過企業代表建議、談判，利益捆綁等方式推動政府出臺適宜市場規則的政策制度。

4.權益主體

權益主體是整個更新改造活動的核心，他們的訴求影響政策制度設定的方向，決定了更新行動能否順利開展。相對其他政策共同體，村民、居民、業主等權益主體因組織渙散、力量薄弱、專業知識欠缺等劣勢，加上我國長久以來的官本位思想，民眾發聲的渠道狹窄，在當前的社會格局下處于弱勢，對政策議程演變效用不大。在廣州，權益主體比較關注更新的補償安置、房屋戶型選擇、再發展的利益分紅等議題。他們通常以權益群體代表、非政府組織代表的角色發聲，推動有利于自身利益的政策出臺。

綜上分析，作為參與城市更新的重要主體，政府官員、專家學者、企業家及權益主體構成的政策聯盟對推動政策的變遷發揮著各自的作用（見表2）。但是，因社會角色不同，各自所扮演角色的分量及推動政策出臺、發展、變遷的力度有所差別。對于廣州來說，政府尤其是政府主要領導在政策議程設定方面明顯占據主導性甚至決定性地位，企業因其強大資金與社會網絡也扮演次一級的主導角色，專業人員及學者等因知識權威，通過政策建議或輿論呼吁，也能在一定程度上推動政策變遷；相對來說，權益主體因組織困難、力量分散、渠道有限而影響相對較小。這種不對等的權力機制限制了各主體利益的訴求表達，導致政策出臺后在實施過程中問題接連不斷，甚至有些無法執行，延緩了更新改造的進程。為此，廣州搭建了平等交流平臺，于2017年底成立了城市更新協會，到2023年已有200家會員單位，涵蓋地產、評估、中介、設計、研究、金融、財稅、法律等行業。

（三）政治源流：政府執政理念與政策持續性成為關鍵要素

政治源流是政策得以提上議程推動落實的重要環節，如前文所說，政治源流的要素包括國民情緒、政黨意識形態、利益平衡等。而在廣州的城市更新政策變遷中，政府執政理念的傳承深化、政治穩定、政策持續性等是其中的核心要素。

1.政府執政理念的傳承深化

毋庸置疑，公共政策是社會價值的傳遞和體現，受時代發展背景的影響，不同的經濟社會與政治環境，甚至是領導者個人的喜好對公共政策的制定及變遷都有重要影響[13]。城市更新作為一種公共政策也受到整體執政環境的影響。長期以來，城市發展以外延擴張式為主，城市更新一直采取拆除重建的方式完成，在廣州則表現在老城區的危舊破房改造、城中村的拆除重建。伴隨著我國快速城鎮化推進，擴張式、粗放式的發展方式導致人地矛盾突出，這種高消耗、低效益的發展方式引發人們反思。在此背景下，2006年10月，黨的十六屆五中全會提出“資源節約型、環境友好型”的和諧社會發展目標；黨的十七大把科學發展觀納入黨章，以人為本的執政理念逐漸深入人心。在新執政理念指引下，為緩解建設用地增長過快，國家、省、市都出臺了節地集地的政策文件。

2013年，中央城鎮化工作會議提出，要推進以人為核心的城鎮化、提高城鎮土地利用效率、加快農業轉移人口市民化等多項任務要求；2014年初中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年》（以下簡稱《規劃》），表明新的城鎮化發展理念以政策形式得到貫徹落實。《規劃》指出，城市發展模式不能再像過去的蔓延擴張式，而應走內涵提升式道路，把城市更新作為促進產業轉型升級和完善城市空間結構與功能的主要途徑[6]。為落實中央城鎮化發展相關精神，2014年8月，廣東省城鎮化工作會議提出要扭住“三舊”改造和擴容提質兩大抓手的發展思想，把城市更新作為推進全省新型城鎮化發展的重要途徑提出，顯著提升了“三舊”改造在全省經濟社會發展中的地位。國家、省級層面對城市更新工作的重視，為廣州順勢推出《城市更新辦法》等“1+3+N”的城市更新規章及政策制度提供了堅實的政治與政策注腳。

黨的十九大以后，為配合新時代國家經濟社會整體進入高質量發展階段的定位，廣州城市更新主動而為，在過去近20年的城市更新實踐和已有政策制度的基礎上，繼續推動城市更新升級向前發展。一方面，在大部制改革部署下推動城市更新局重歸規劃和自然資源局；另一方面，出臺高質量城市更新實施意見和行動方案，加快城市更新立法。

2.政治穩定與政策持續性

我國實行的是中國共產黨領導下的多黨合作與政治協商的政黨制度，國家領導人選舉換屆不會像西方國家那樣產生顛覆性政策制度與執政理念的變化[4]，尤其是政治穩定，有利于執政理念的繼承與政策行動的延續。良好的政治生態環境，保障了廣東長期以來城市更新政策的傳承與落實。進入21世紀以來，廣東省歷屆政府一任接著一任推，一茬接著一茬干，如強調“三舊”改造的重要性，將“三舊”改造作為全省轉型升級發展的重要戰略選擇，等等。正是歷屆政府的高度重視，推動廣州城市更新工作領先發展，為城市更新政策與制度的持續性發展和完善提供了強有力的政治支撐。

（四） 政策之窗與“三源”合一的實現

政策議程中的政策之窗是三股源流合一推動政策變遷的關鍵節點，其可拆分為問題之窗與政治之窗。長期以來，廣州實施危舊破房與“三舊”改造積累的社會問題和政策弊端引發了政策企業家的關注和反思，推動了政策議程問題窗口的打開，成為潛在的政策變革力量。政治窗口源于廣州政治社會背景的變化，在關鍵節點得到了高層領導的重視，打開政治窗口，直接推動新的政策出臺。

在發展過程中，一些重大事件可以促成問題或議題轉化成普遍的公眾反應，成為焦點事件，進而形成改變修正政策的潛在動力。對于廣州城市更新政策來說，主要有以下幾大政治窗口節點。

第一，2009年，廣州市人民政府出臺《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》（穗府〔2009〕56號），提出全面推進“三舊”改造的中長期方案。特別是為迎接亞運會，展示廣州現代化發展的都市形象，廣州市委市政府在同年提出，在亞運會召開之前需完成楊箕等9條城中村清拆工作的政治任務，這讓已經開展多年的舊改得到了前所未有的重視，把“三舊”改造推到了廣州經濟社會工作發展的中心地位。同時，廣州大部制改革也在此時如火如荼地開展，啟動了城市更新政策議程之窗，不僅促成“三舊”改造管理機構及政策制度的建立，還為“三舊”改造政策轉型奠定了基礎。

第二，在中央城鎮化工作會議精神與《規劃》要求下，為落實廣東省城鎮化工作會議部署，原來的“三舊”改造政策已經不能適應新階段綜合目標下的發展訴求，新一輪機構改革開啟了新的更新政策政治之窗。2015年“三舊”改造辦公室升級為正局級的廣州城市更新局，專職負責全市城市更新管理工作，后陸續出臺了一系列政策措施。但是，在實踐中發現，獨立的機構導致部門信息壁壘，造成更新規劃與城市總體規劃、控制性詳細規劃、土地利用規劃等指標不一，沖突頻繁，拉長了更新周期，增加了成本，飽受各方主體詬病。在政府機構改革的大背景下，城市更新局被撤銷合并于自然資源與規劃局，再次實現國土、規劃與更新管理等多職能部門合一。

其實，在每一次政府機構改革與發展大事件之前，廣州都在不斷修調完善相關政策，但未能促成新的機構或者大的政策調整。正是基層政府、企業、社會的不斷實踐探索，將每個時段城市更新過程中的問題進行總結提煉，引起政府、社會等各界重視，并將相關議題反饋于政府，使得更新問題演變為政策議程，在政策企業家的推動下，開啟政策之窗推動新的政策決策出臺。

五、結論與啟示

廣州城市更新政策與制度的不斷演進，不僅表明廣州從簡單的環境改造整治向常態化城市更新轉變，再到向系統化高質量的城市更新升級，體現了廣州從傳統城市管理向現代化城市治理的蝶變。廣州市城市更新政策變遷是問題源流、政策源流、政治源流、政策企業家共同作用的結果，同時也表明三股源流在政策議程中并沒有完全獨立的界線，彼此存在些許交叉重疊，是彼此互動的一個過程（見圖4）。

值得說明的是，三大源流變化的社會、政治等背景因素，主要領導重視的政治因素、大事件及機構改革的偶然性因素、政策企業家產生的軟化因素等在城市更新政策議程變遷過程中起到至關重要的作用，同時也印證了多源流理論的內在邏輯性，表明修正后的多源流政策框架適用于我國城市更新政策的分析。但是，在此過程中需要鑒別性地識別、觀察政策企業家的角色及其身份，探索有別于西方國家的催化機制，并發揮好政策企業家對于政策制定的作用。

應用多源流理論分析側重于政策議程的前半部分討論，即問題源流、政策源流、政治源流、政策之窗、政策企業家等環節，而對議程建立、備選方案與決策系統的分析不足。一方面是因為決策過程的信息難以獲??；另一方面是多源流理論的分析注重于前半部分的分析，或者說前半部分的演進決定了后半部分的發展，所以研究并沒有深入討論。

此外，上述分析對城市更新政策與制度議程有如下啟示：首先，重視社會輿情，探索“上下結合”的政策議程模式。突破主要官員、企業家、高級知識分子等精英群體主導的決策流程與機制，既要提供寬而廣、門檻低、易獲取的問題表達與反饋渠道及機制，又要建立健全社會問題與公眾意見的吸納機制，形成上下互動、左右通達的開放包容政策制定體制機制。其次，擴寬參與渠道，發揮政策企業家的催化作用。金登認為，政策企業家是“愿意投入資金、時間、精力等資源來促進某一主張”的人，政策企業家由“專家智庫”和政府內部與外部成員組成[14]。在城市更新政策議程中，可以為政策企業家提供更加便捷、通暢的決策參與渠道。如可以借助各種規劃行業協會，組織不同背景的人群參與到規劃政策的議程中，在關鍵問題上發揮政策企業家開啟政策之窗的催化作用。同時，應該做好政策企業家的培育工作，如通過激勵政策、職業規定、教育培訓等方式增加政策企業家的數量與參加政策議程的意愿。再次，利用頂層政策、政治力量，提高更新政策出臺效率。更新政策應該符合國家、上級政策的精神，協同頂層設計并獲得關鍵領導的支持，既要借力發力推動政策出臺，又要抓住國家或地方的重大工作、大型賽會、政策改革等大事件帶來的特殊政策機遇，做到事半功倍推動新政策出臺。

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The Change Mechanism of Urban Renewal Policy and System and its Enlightenment from the Perspective of Multi-Source Flow Theory

——A Case Study of Guangzhou City

Wan Chengwei，Ye Yumin

（Renmin University of china，Beijing 100872，China）

Abstract：The mechanisms and patterns of urban renewal policy and institutional agenda setting play a significant role in improving urban renewal policy tools. By applying a multi-source flow theory analysis framework， the evolution of urban renewal policies in Guangzhou is examined through the historical development context. It is found that policy changes are the result of the combined effects of problem origins， policy origins， and political origins， especially considering social background factors related to renovation and reconstruction issues， political factors such as governing ideology and leadership attention， contingencies arising from major events and institutional reforms， as well as the softening factors influenced by policy entrepreneurs. These factors play a crucial role in policy transitions. Finally， the study proposes emphasizing social public opinion， leveraging the catalytic role of policy entrepreneurs， and utilizing political power and opportunities presented by major events， among other suggestions， in order to continuously improve urban renewal policies and institutions.

Key words：urban renewal；public policy；institutional change；multi-source flow theory

責任編輯：陳文蘭