檢察院撤回起訴的法理探討與制度重建

摘要：我國現行刑事訴訟法尚未對檢察院撤回起訴制度予以明確規定，但司法實踐中該制度仍在運行。由于撤回起訴制度法律規定不明確，監督審查程序運行不暢等原因，導致撤回起訴制度功能變異，在實踐中出現的撤訴隨意化、撤訴申請限度無限制、以撤訴代替無罪判決等失范現象，致使檢察院撤回起訴制度不能發揮其節約司法資源、保障人權的應有價值功能。為了規范檢察院撤回起訴，應當從制度理論出發，追溯問題根源所在，明確檢察院具有相應的撤回起訴裁量權，規范撤回起訴申請階段及次數限制，落實被告人救濟權利。同時，應當從構建撤回起訴制度統一立法化，健全“司法必要審查”監督及再審救濟程序方面對檢察院撤回起訴制度進行完善，以此真正發揮檢察院撤回起訴制度的功能和價值。

關鍵詞：撤回起訴；撤訴失范；制度重構

中圖分類號：D925.2文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2023）13-0146-04

A Discussion of the Procuratorates Withdrawal of Prosecution System

Gu Haoran

（Xian University of Finance and Economics， Xian 710100）

Abstract： The system of withdrawal of prosecution by procuratorate is still in operation in judicial practice without clear legal provision by Chinas current criminal procedure law， resulting in functional variations of the withdrawal of prosecution system. In practice， there have been irregularities in withdrawing prosecutions such as arbitrariness in withdrawing prosecutions， unlimited restrictions on the number of applications for withdrawal of prosecutions and the use of withdrawal of prosecutions instead of acquittals， so that the system cannot play its due value function of saving judicial resources and protecting human rights. In order to regulate the withdrawal of prosecution by procuratorate， it is necessary to trace the root of the problem from the institutional theory， clarify its discretionary power， regulate the stages and frequency limit of application for withdrawal of prosecution and implement the defendants right to relief. At the same time， the system for procuratorates withdrawing prosecutions should be improved in terms of establishment of a system for withdrawing indictments， and enhancement of the supervision of “judicial necessary review” and retrial relief procedures so as to truly play the function and value of the system.

Keywords： withdrawal of prosecution; irregularities in withdrawing prosecutions; institutional reconstruction

撤回起訴是指檢察院在對被告人提起公訴后，法院宣判前，依據一定的規則和程序，提出撤回公訴要求，由法院審查并作出準許裁定的一項訴訟程序。目前我國的撤回起訴制度尚未完全發揮其節約司法成本，提高訴訟質量，保障人權的應然價值，具體體現在缺乏統一上位法的指導，相關的法律法規處于雜糅的狀態，法律規范內部存在矛盾。對于檢察院撤訴權力的約束不足，使得制度實際運行過程中出現了各種訴訟問題。

一、檢察院撤回起訴的現狀分析

（一）檢察院撤回起訴制度的運行現狀

以遼寧省鐵嶺市銀州區人民法院審理的（2020）遼1202刑初128號案件中涉及的檢察院撤回起訴相關程序為例。該案被告人安某，因涉嫌詐騙罪，于2020年3月被鐵嶺市銀州區人民檢察院提起公訴，鐵嶺市銀州區人民法院經審理認定安某犯詐騙罪，判處有期徒刑三年，并處罰金。宣判后被告人安某提出上訴，鐵嶺市銀州區人民檢察院提出抗訴。鐵嶺市中級人民法院受理后，于2020年7月13日做出（2020）遼12刑終101號刑事裁定，準許鐵嶺市人民檢察院撤回抗訴；撤銷原判，發回鐵嶺市銀州區人民法院重新審判。該院于2020年7月20日立案，并依法組成合議庭，在訴訟過程中，公訴機關以證據不足為由要求撤回起訴，該法院經審查裁定準許鐵嶺市銀州區人民檢察院撤回起訴。在本案中，檢察院在案件被發回重新審判的過程中，依據《人民檢察院刑事訴訟規則（2019年修訂）》（以下簡稱《高檢規則》）第四百二十四條的規定，以證據不足為由提出撤回起訴申請，人民法院根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《最高法解釋》）第二百四十二條的規定，裁定準許鐵嶺市銀州區人民檢察院撤回起訴。

目前在我國，檢察院撤回起訴制度的運行過程基本如此，即檢察院根據《高檢規則》，對已提起公訴案件中出現的程序或實體方面情形，向人民法院提出撤回起訴的申請，而后，人民法院根據《最高法解釋》的相關規定，對檢察院的撤回起訴申請進行相關審查，進而作出是否準許檢察院撤回起訴的裁定。簡單來說，即公訴案件能否成功撤回起訴的決定權由人民法院掌控，檢察院只有提出申請的權利。問題在于，根據《最高法解釋》第二百四十一條的規定，對于第一審公訴案件，人民法院審理后認為證據不足的，應當判決宣告被告人無罪，即鐵嶺市銀州區人民法院在對案件進行審理后，應當依法作出判決，宣告安某無罪，但該法院卻未采用此種處理方式。在實踐中，大多數法院更傾向于采用準許檢察院撤回起訴的方式來結案，而非作出無罪判決。

表面上，撤回起訴與無罪判決具有相同的效果，即被告人未被判處刑罰，也未被認定有罪。但實際上，撤回起訴并不等同于撤銷案件、不起訴或宣判無罪，追究被告人刑事責任的活動并沒有結束。檢察院可以在撤回起訴后，進行補充偵查或退回公安機關繼續偵查，即被告人仍有再次被提起公訴的可能性，案件始終處于“懸而未決”的狀態。

（二）司法實踐中的現存問題

除了上述案例中已經提及的撤回起訴代替無罪判決的問題外，我國檢察院撤回起訴制度還存在其他不可忽視的問題。通過對2022年度無訟案例數據庫中有關檢察院撤回起訴刑事案件裁定的梳理，可以將我國目前撤回起訴制度運轉過程中產生的其他問題歸結為以下四大類：

一是檢察院提起撤回起訴的理由不合理。無訟案例數據庫的案例數據顯示，2022年，涉及檢察院撤回起訴的刑事案件共有320余件，其中檢察院提出撤回起訴要求的理由大都依據《高檢規則》第四百二十四條中規定的七種情形。在這七種情形中，檢察院因證據不足而提出撤回起訴申請的案件就有200余件。但理論上，“證據不足”這一事由是否可以作為檢察院撤回起訴的情形仍值得商榷。雖然《刑事訴訟法》并未規定檢察院撤回起訴制度，但在其第二百條中有“證據不足，應宣告無罪”的規定，按照法律的效力位階來講，《高檢規則》該“證據不足”規定屬于越權規定，不具有正當性。該規定中的犯罪情節顯著輕微、危害不大這一情形，由于缺乏明確的界限規定，往往為檢察院作擴張解釋，擴大撤回起訴范圍的理由［1］。此外，在實踐中，還存在檢察院超出上述七種事由范圍提出撤回起訴要求的情形，且有逐步擴大的趨勢。例如，以“需并案處理”“改變管轄”“存在法律爭議”等程序上或實體上的情形作為撤回起訴事由。以上這些超出立法本意的撤回起訴理由，不僅會造成司法資源的浪費，而且剝奪了當事人獲得公正審判的權利，因此亟待予以規范。

二是撤回起訴的時間及次數不明確。《最高法解釋》規定，“宣告判決前，檢察院可以要求撤回起訴”，但是“宣告判決前”這一活動時間并不確定，既未明確應當適用何種程序，也未明確提出再審判決宣告前是否能夠允許撤回起訴。盡管大多數案件會在初次審判時撤回起訴，但仍有許多同上文舉例的案件一樣，在部分案件于發回重審時撤回起訴。對法院來說，允許檢察機關在法庭調查、法庭辯論，甚至是多次審判后撤回起訴，便意味著已經過的審判程序將毫無意義，存在公訴權凌駕于審判權的嫌疑［2］。原判決雖然仍具有法律效力，但撤銷原判起訴意味著法院喪失了審判的前提，更損害了裁判的穩定性和權威性。

三是撤回起訴的審查權虛設。在無訟案例數據庫的320多份裁定書中，僅有個別幾起案件未被人民法院準許撤訴，從檢察院內部來看，《高檢規則》雖規定了“檢察院撤回起訴應報經檢察長或檢察委員會決定”，但公訴的參與是把檢察院作為一個整體來看待，檢察院內部的制約幾乎沒有發揮作用的空間。從檢察院外部，即法院制約來看，《最高法解釋》僅要求法院進行形式上的審查，一般情況下，撤回起訴會由法院主動向檢察院提出申請建議，而對于撤回起訴的審查更是僅限形式。作為案件當事人的被告人，對于撤回起訴的決定理應有一定的話語權。然而，實踐中卻往往是檢察機關一家獨大，被告人的意見未被重視。

四是撤回起訴后的再次起訴或上訴的限制不明確。《高檢規則》及《最高法解釋》規定，對于撤回起訴的案件，沒有新的事實或證據，檢察院不得再行起訴。這說明司法解釋并未禁止檢察院撤回起訴后再重新提起公訴，但其也未規定撤回起訴后再次起訴是否有次數限制。這使得實踐中存在同一案件多次撤訴后又多次重新起訴的現象，使該制度成為檢察機關獲取補充偵查時間的手段。法院無法對案件進行及時審判，被告人則會因無休止的訴爭惶惶不安，這在一定程度上破壞了司法的公信力。

二、檢察院撤回起訴制度的理論探討

理論是制度建立的本源和基礎，檢察院撤回起訴制度的理論依據，不僅關涉該制度的良性運行，而且在缺乏統一管理的明確的上位法律規定情況下，也決定了撤回起訴制度存在的正當性。

（一）檢察院撤回起訴權的權能屬性

對于撤回起訴權是否應為檢察院權力的問題上，以顧永忠為代表的學者保持否定意見［3］，而謝佑平等認為撤訴權應屬檢察院的權力，且若僅以“兩高”的司法解釋規定關于檢察院撤回起訴制度的各項內容，而沒有相應的基本部門法予以支持，是不符合程序法定原則的［4］。筆者認為，撤回起訴權應屬檢察機關的權力之一，并應為檢察院自由裁量權的延申。檢察院依其所擁有的自由裁量權，可據自己對于案件的審查、認識和理解，對案件進行相應的處分，包括對案件作出起訴、不起訴或變更起訴的決定。作為廣義的檢察院變更起訴形式之一的撤回起訴，自然是檢察院處分案件的一種手段，因此其應有提出撤回起訴的權力。

（二）檢察院撤回起訴的時間

《最高法解釋》規定，在“判決宣告前，檢察院可以要求撤回起訴”，但這并不等同于只要檢察院在宣告判決前提出撤訴的要求，人民法院都可以準許［1］。人民法院基于有關法律所負有的審查義務，決定了法院準許檢察院撤回起訴的時間限制，即檢察院在法庭調查結束前提出撤訴申請的，人民法院應當準許。

在開庭審理前，法院可基于對案卷材料的審閱，對案件事實證據有基礎的判斷，進而決定是否準許檢察院撤回起訴的請求。法院開庭審理后，法庭調查結束前，法院基于相關的程序，對案件證據事實進行舉證、質證等法庭調查活動，以查明案件真實情況，法院對于被告人是否犯罪以及罪行的輕重都有了明確的判斷。在此階段檢察院申請撤訴的，人民法院在獲得被告人同意后，可以準許檢察院的撤訴申請。當然，被告人同意并不是此階段法院準許檢察院撤回公訴的必要條件。但法庭調查結束后，檢察院再提起撤訴請求的，則會使得之前的司法審判環節毫無意義，喪失撤回起訴制度節約司法資源的效用。因此，在檢察院在此階段要求撤訴的，一般情況下，人民法院不應當準許，而應對案件繼續進行相應的審理活動，依法作出有罪或無罪判決。

（三）檢察院撤回起訴的審查

為了保障權力的有效運行，對于權力的制約便是必不可少的。一般情況下，檢察院在撤回公訴制度中是作為一個整體進行刑事訴訟活動，行使國家賦予的公訴權的，因此對于檢察院撤回起訴的審查并不能由檢察院內部進行，而應當交由獨立于檢察院和被告人的機構來審查，以保障審查主體和程序的公正性，同時需督促檢察院內部自糾自查，提高司法訴訟效率。在應否對撤回起訴進行司法審查的問題上，也認為設置檢察院撤回起訴的司法審查機制是必要且合理的［5］。除了人民法院作為中立機關主動進行的司法審查外，作為案件當事人的被告人也可就檢察院申請撤回起訴進行監督，以限制檢察院撤回起訴權的濫用。

（四）檢察院撤回起訴的救濟

被告人對撤回起訴裁定進行上訴，能否作為其對檢察院撤回起訴救濟的重要手段，在學界仍存在分歧。筆者認為，基于現代刑事訴訟理論以及我國的刑事訴訟結構，被告人作為刑事訴訟的當事人，應與公訴人具有同等的訴訟地位，享有相對應的訴訟權利。既然檢察院擁有提出撤回起訴請求的權力，被告人對于事關其自身利益的撤回起訴裁定，也理應有相應的救濟權利，即對于法院撤回起訴裁定的上訴權。此外，基于司法的人權保障及程序正義的訴訟理念，被告人亦有權通過有關訴訟程序，即行使上訴權，來保障自身的合法權益，避免訴訟的不當侵害。

三、檢察院撤回起訴制度的完善

基于上文對于我國檢察院撤回起訴制度的運行現狀、現存問題以及相關理論基礎的分析，結合我國刑事訴訟的結構特點，并借鑒其他國家的類似制度，筆者認為我國檢察院的撤回起訴制度可以從以下幾個方面進行完善。

（一）建立由統一的上位法指引的內部協調一致的法律部門體系

我國人民檢察院的撤回起訴制度在立法層次上不夠，目前僅依靠“兩高”的司法解釋作為檢察院的適用法律依據，但“兩高”的司法解釋之間存在著諸多不一致的地方。因此，我國檢察院撤回起訴制度亟須建立統一的上位法規定，即在《刑事訴訟法》中，明確規定檢察院撤回起訴制度，依據基本部門法中的原則性規定，以解決司法解釋中出現的矛盾，避免對于檢察院撤回起訴制度適用正當性的質疑，使我國的檢察院撤回起訴制度更加完善。在目前《刑事訴訟法》暫未有修改計劃的情況下，應由全國人大作出相關的法律解釋，規定“兩高”司法解釋中不一致規定的取舍以及沖突適用規則，在該法律解釋中明確規定撤回起訴制度的撤回事由、時效及審查等問題，避免有關機關在實際適用過程中進行擴張或限縮解釋，以維護法律權威力和確定性。

（二）明確撤回起訴權的運用規范

如前文所述，檢察院對已提起公訴的撤回，是公訴權所的構成元素之一，作為刑事訴訟變更的重要內容，充分體現檢察院所擁有的公訴自由裁量權，旨在正確及時地實現國家刑罰權，保證刑法的正確實施，維護司法權威和程序公正。因此，公訴的撤回權必須由基本部門法，即《刑事訴訟法》明確規定為檢察院專有［6］。此外，還應當明確規定撤回起訴案件的范圍及期限次數問題。根據前文的分析，撤回起訴案件的范圍應當進一步細化為可以撤回起訴的案件范圍和不能撤回起訴案件的范圍，而提出撤回起訴的次數應以一次為限，并在法庭調查結束前提出。

（三）構建“司法必要審查”的審判模式

在司法審查方面，如前文所述，人民法院既要從實體上對撤回起訴的理由進行審查，也要從程序上對檢察院撤回起訴的申請時間進行審查。筆者認為，人民法院對于檢察院在法庭調查結束前提出的，符合前述撤回起訴申請理由的，在獲得被告人同意的情況下，可以依法裁定準許檢察院撤回公訴。對于在法庭調查結束后，檢察院才提出撤回起訴申請的，無論被告人是否同意，一般情況下，人民法院均應不予準許，繼續對案件進行審理，依法對被告人是否有罪以及罪行的輕重作出相應的判決，以避免司法資源的無故浪費。但是，因證據變更改變起訴或法律司法解釋等發生變化，被告人依法不需負刑事責任的，人民法院可以準許。

（四）建構完善的再審救濟制度

被告人決定就人民法院允許撤訴提出上訴的，受理上訴案件的二審法院應當進行全面審查，既要審查一審檢察院撤回起訴的實體方面，也要審查相關的程序事項；既要審查檢察院撤訴的理由，也要審查一審法院準許其撤訴的理由。具體而言，二審人民法院應有兩種處理方式，一是裁定駁回上訴，維持原判。即經過嚴格審查，認為一審法院切實履行了應盡的必要審查義務，準許檢察院的撤回起訴符合相關法律法規的規定，不存在程序上和實體上的瑕疵和錯誤。二是對于一審法院準許撤回起訴的裁定不符合法律法規規定的，二審法院可以裁定撤銷原裁定，宣告被告人無罪；也可以裁定撤銷原裁定，發回重審［1］。

參考文獻：

［1］魏煒.公訴案件撤回起訴權的限制與規范：以審判權對公訴權的制約為視角［J］.安徽大學學報（哲學社會科學版），2019（2）：119-125.

［2］胡萍.撤回起訴濫用現象的實證分析與制度完善［J］.宜賓學院學報，2019（1）：39-47.

［3］顧永忠，劉瑩.論撤回公訴的司法誤區與立法重構［J］.法律科學（西北政法學院學報），2007（2）：153-160.

［4］謝佑平，萬毅.刑事控審分離原則的法理探析［J］.西南師范大學學報（人文社會科學版），2002（3）：90-94.

［5］宋英輝.刑事訴訟法學研究述評（1978—2008）［M］.北京：北京師范大學出版社，2009：300-325.

［6］楊妮，付想兵，劉軒.審判中心視角下撤回起訴制度的反思與重構［J］.人民司法，2019（16）：22-26.作者簡介：顧浩然（1999—），女，漢族，江蘇徐州人，單位為西安財經大學，研究方向為訴訟法學。

（責任編輯：王寶林）