農村土地制度改革驅動鄉村振興的理論邏輯與動力系統

連宏萍 魏文佳

摘 要：作為農村制度體系基礎和核心的土地制度改革與鄉村振興戰略具有一致的價值目標，具備相互統一的推進步驟。農村土地制度改革為實施鄉村振興戰略帶來了機遇和挑戰。通過梳理農村土地制度改革的脈絡，研究發現當前農村土地制度改革驅動鄉村振興的理論邏輯關乎效率與公平兩個價值取向的博弈?；谶@一邏輯，提出“提升效率——土地產權制度創新、土地利用制度創新”“保障公平——土地風險防范制度創新、土地增值收益制度創新”的二維發展模式，為鄉村振興構建動力系統。

關鍵詞：農村土地制度改革；土地政策；鄉村振興；動力系統

［中圖分類號］ F321.1 ［文章編號］ 1673-0186（2023）007-0052-015

［文獻標識碼］ A? ? ? ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2023.007.004

土地是農村最重要的資源，是農民最基本的生產生活資料，也是農民賴以生存發展的空間載體，土地制度是農村制度體系的基礎與核心。中華人民共和國成立以來，尤其是改革開放后，一次又一次農村土地制度改革不斷釋放農村生產活力，充實鞏固農業產業基礎，推動鄉村社會經濟穩步提升。黨的十九大確立鄉村振興戰略，是當前推進我國農業農村農民現代化建設的關鍵戰略和核心驅動。在此背景下，理順并構建農村土地制度改革驅動鄉村振興的理論邏輯與動力系統，對于全面推進鄉村振興意義重大。本文基于對農村土地制度改革實踐脈絡與文獻基礎的梳理，通過對農村土地制度改革驅動鄉村振興的理論邏輯及對農村土地制度改革實踐挑戰的闡釋，以此構建農村土地制度改革驅動鄉村振興的動力系統。

一、實踐脈絡與文獻基礎

以發展的眼光看，制度不能一成不變，而應根據實踐需要進行調整和完善。農村土地制度的不斷創新，對農業經營基礎的變遷、農村社會秩序的穩定和農民生活質量的提升發揮了積極作用。學界對于農村土地制度與鄉村振興的相關研究也隨實踐演進發生相應變化，通過梳理農村土地制度改革的實踐脈絡以及歸納現有研究，為本研究構建堅實的理論基礎和實踐基礎。

（一）農村土地制度改革的實踐脈絡

1978年，小崗村自發進行生產責任制改革，實行包產到戶。1980年，中共中央印發《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題的通知》，給各地依照實際情況決定是否開展、如何開展包產到戶提供了制度柔性與可操作性。1982年首個關于“家庭聯產承包責任制”的農村工作一號文件出臺、憲法對農村集體土地使用權的修訂等，分別從實踐和法制層面肯定了家庭聯產承包責任制的社會主義性質。到1986年初，全國已有99.6%的農戶實行大包干［1］。這標志著我國全面確立了家庭聯產承包責任制，農地集體所有權和承包經營權的“兩權分離”制度正式形成。農戶擁有了土地使用權和土地財產的最終剩余權，生產積極性顯著提升，還為工業化、城鎮化快速發展提供了勞動力、土地、市場等多方面的支持。

20世紀90年代初期，農村勞動力向城鎮流動，農地閑置嚴重，農地經營權流轉在農村范圍內活躍起來。面對這一情況，1993年，“統分結合的雙層經營體制”正式納入憲法，即集體統一經營和家庭分散經營相結合。中央政府基于現實情況及時調整土地發展策略，一方面延長土地承包期，允許土地流轉；另一方面不斷夯實農地流轉規范化的制度基礎，為土地流轉制度的探索創造了良好的政策環境。在解決了土地流轉“何以產生”之后，中共中央開始積極探索土地流轉的具體形式和內容。2002年《中華人民共和國農村土地承包法》出臺，農村土地流轉制度正式以法律形式確立。2007年3月的《中華人民共和國物權法》將土地承包經營權界定為“用益物權”，并對土地流轉的期限和主體等進行規范，土地流轉制度的合法性進一步提升，從財產權角度保障了農村基本經營制度的穩定。雙層經營體制的探索鞏固，確保了在繼續堅持家庭聯產承包責任制長期不變的基礎上，適應農業社會化生產發展需要，適時發展壯大集體經濟，不僅充分激發農民主觀能動性和生產動力、增加農戶收益，而且對于提升農村土地利用效率、維護農村秩序、推進市場化改革，具有時代性意義［2］。

農地權能模糊使得土地承包經營權流轉在實踐中遇到重重阻礙，頻現各類矛盾，農地市場化效率低下?，F實困境要求對農地“還權賦能”，進行土地確權。2008年中央一號文件首次提出建立土地承包經營權登記制度；2009年中央一號文件探索土地確權的具體措施；2010年和2012年的中央一號文件規定宅基地使用權和集體建設用地使用權等也要進行確權。土地確權使得農村集體土地產權的“權利束”得以確認，從法律上明確農地承包經營權的歸屬問題，既能降低農地流轉的交易成本，又能提升土地承包經營權的物權保障，在此基礎上的農地產權制度改革系統性工程才具備切實可行性［3］。

隨著我國經濟發展步入新常態，2013年黨的十八屆三中全會提出“全面深化農村改革”的任務，強調“產權是所有制的核心”，農村土地制度改革的重點應當是賦予農民更多財產權利。同年，精準扶貧戰略思想提出，農民權益的實現問題受到前所未有的關注，各項有關土地制度改革的政策文件相繼實施。2014年中央一號文件對“深化農村土地制度改革”進行了深刻闡述，涵蓋農地承包政策、集體經營性建設用地入市、宅基地制度及征地制度改革等重點方向。同年11月，《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》出臺，提出將實施農村集體土地產權結構的所有權、承包權、經營權“三權分置”，成為中國農村土地制度改革和農業發展的一個重要制度基點。2014年底，中央全面深化改革領導小組專題探討農村土地制度改革試點工作，涵蓋農村土地征收、集體經營性建設用地入市與宅基地制度改革試點三項改革，也被稱為“三塊地”改革。2015年，“三塊地”改革試點正式實施。2018年中央一號文件開始探索宅基地的“三權分置”改革。農地“三權分置”、農村土地制度“三項改革”、宅基地“三權分置”是新時代農村土地制度改革的“三駕馬車”，其深意在于，既要尊重新興的多種多樣的土地經營方式，又要落實農地集體所有權這一基本原則，更加明確了不同主體的權利義務關系，推動了農村要素資源效用的最大化發揮［4］。這標志著我國農村土地制度改革進入了一個“全方位、多層次、寬領域”的嶄新時期。

中國農村土地制度依據農村生產力與生產關系的矛盾運動不斷細分權利、塑造權利束，構建了以集體所有制為根基的使用權不斷細分的制度體系。在“兩權分離”的基礎上形成了“三權分置”的制度結構，在堅持集體所有制不變的前提下，圍繞“分”與“統”，在土地經營權改革上下功夫［5］。這種制度安排，既滿足了新時代農村生產力水平躍升產生的規?；洜I訴求，又堅持了大國小農條件下家庭經營的基礎性地位不動搖，還打通了農民“走出去”和新型農業經營主體“進得來”的通道。農村土地制度為振興鄉村產業和改善人居環境奠定資源基礎，也為鄉風文明建設和鄉村有效治理提供制度保障，確保生活富裕目標的最終實現。

（二）農村土地制度改革與鄉村振興的文獻基礎

農村土地制度一直是學界研究的熱點。西方法治國家更多關注農村土地使用的監管和產權管理問題［6］，而發展中國家則更關注可持續的土地使用制度安排［7］。近年來，國內關于農村土地制度的研究主要集中在以下方面：研究我國土地制度演變歷程［8-10］；研究“三塊地”制度改革［11-13］；研究農村土地制度變遷與農村社會結構演化［14-15］；從微觀層面具體研究某一土地制度［16-17］。

鄉村振興在不同國家的話語情景中表現為不同的具體概念，但其核心始終圍繞農村發展問題。國外研究更多關注具體的鄉村振興舉措和方式，包括農村融資、技術援助、農村創業等方面［18］。我國鄉村振興的研究還處于起步階段，主要任務是從概念和理論上加以厘清：研究鄉村振興的科學內涵、戰略重點和理論視角［19-20］；研究鄉村振興的實施路徑［21-22］；研究鄉村振興的理論構建［23］；研究鄉村振興與精準扶貧的有效銜接［24］；研究鄉村振興與城鎮化的關系、鄉村振興與農村集體經濟的關系等［25-26］。

我國學界也逐漸聚焦于農村土地制度與鄉村振興關系的研究：研究如何以土地制度改革為突破點實現鄉村振興［27-28］；探討農村土地制度改革與鄉村振興之間的互動機制［29-31］；尤其關注鄉村振興背景下的“三塊地”改革［32-33］。

然而，目前的研究多側重于從歷史進程中看演變或是從實踐操作中找問題，缺乏全局性和歷史性的系統研究。在此背景下，本研究基于理論構建和實踐探索，建構農村土地制度改革驅動鄉村振興的動力系統，有助于綜合性、全局性、系統性地厘清農村土地制度改革與鄉村振興的關系。

二、農村土地制度改革驅動鄉村振興的理論邏輯

改革開放以來的中國農地制度改革，通過明晰產權、確定地權，不斷釋放土地要素活力、優化土地利用結構，穩定了農戶預期，創造了要素流通與產權交易的制度條件，極大地調動了小農戶、農業大戶、龍頭企業與農民專業合作社等多元主體的生產效率，為實現城鄉融合與經濟轉型起到制度聯動的多重乘數效應［34］。一方面，農村土地制度改革立足于實現市場化與提升效率的目標，顯示出我國充分運用市場思維的思路與決心。另一方面，當前的農村土地制度安排還強調土地的社會保障作用，并試圖讓其在農民增收、農村穩定等方面發揮影響。這就要求農村土地制度改革在追求社會主義市場經濟效益的同時，必須充分保障農業農村農民的公平發展，也就是說，現階段土地制度改革驅動鄉村振興同時面臨兩個命題，必須循著“提升效率”與“保障公平”的理論邏輯展開。

（一）農村土地制度改革的兩大目標：效率與公平

提升效率與保障公平應當是我國深化農村土地制度改革的兩大核心價值目標。農村土地制度改革的爭議焦點在于改革將何去何從，本質上也折射出效率與公平兩個價值取向的博弈。在鄉村振興與城鄉融合的時代背景下，我們必須正確認識和處理好效率和公平的辯證關系，在發揮土地制度對城鄉經濟支撐作用的同時，保障農民財產權益，推動城鄉公平發展。

目前，農村用地仍面臨著因產權不明晰帶來的流轉難、因規劃不統一帶來的利用難、因條塊管理不協調帶來的監管難以及因城鄉和區域不平衡帶來的土地權益實現難等問題。提升土地利用效率有賴于市場推動和合理統籌，保障城鄉發展公平則要靠有效的監督與收益分配制度。從提升效率和保障公平兩條主線出發，基于權利變動視角、供應鏈視角和立法論視角，土地產權制度、土地利用制度、土地風險防范制度和土地增值收益制度是構成新時代農村土地制度的重要部分。

（二）提升效率

權利變動視角是從土地使用權變更的角度研究鄉村振興過程中各類土地的流轉和轉換狀況；供應鏈視角是從土地供應的角度觀察鄉村振興用地需求的滿足情況［34］。基于權利變動視角和供應鏈視角，土地產權制度與土地利用制度兩者以市場化為導向，激活土地要素，體現效率提升。

1.基于權利變動視角的土地產權制度

家庭聯產承包責任制的創造與實行，解放了農業生產力，但其導致的土地碎片化問題成為當前農業現代化發展的嚴重掣肘?！叭司划€二、戶分五六畝、土地七八塊”是農村土地資源配置的普遍情況。農業農村部承包地確權頒證的數據表明，全國15億畝承包地，地塊數量超過11億，平均每塊承包地面積不足1.4畝。扣除東北、西北地塊相對較大的地區后，其他地區單個地塊估計不足1畝。

（1）激活土地要素權能，建立健全土地市場

在保證土地所有權權屬關系不變的前提下，推進土地流轉實為土地利用關系的流轉，是增加農民收入、達成土地規模集約化的重要舉措，也是我國進一步提升農業生產效率、構建并完善城鄉統一的土地市場體系的必由之路。黨的十七屆三中全會明確提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，讓依法取得的農村集體經營性建設用地，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”。黨的十八屆三中全會再次明確“建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。將市場機制引入農村土地市場，有利于盤活農村土地要素，激活農村集體建設用地資源。

（2）堅持土地公有制，推進農戶土地確權

在三權分置下，土地產權一分為三：所有權屬于集體，承包權屬于農民，經營權由產權主體自主。在維護農村土地集體所有制的前提下，農村土地確權是對土地承包權與經營權，以及宅基地使用權的確認。土地確權是土地市場化的前提，是提高農村土地流轉市場化效率的基礎，是建成城鄉統一的建設用地市場的必要條件。

第一，推進農戶土地確權能夠促進農戶參與農村土地有效流轉，推動零散的土地資源集中化，提高使用效率［35］。第二，通過土地確權，有助于實現農民土地資本化，發揮土地融資功能［36］。第三，通過賦予農民穩定的土地產權，將農村過剩勞動力從低效農地利用中釋放出來，實現人力資本要素的市場化流動，完善農民就業結構并增加農民收入［37］。第四，農村土地確權頒證有利于減弱農村金融體系對熟人社會的過分依賴，改善農村金融交易環境，推動農村金融內生發展［38］。

2.基于供應鏈視角的土地利用制度

從供應鏈視角觀察，農村集體土地成為農業、建設、生態三類用地的主要供給來源。囿于城鄉二元的土地財產權結構及建設用地的指標和規?？刂?，鄉村振興用地的供給側結構性改革依然任重而道遠［39］。

（1）土地利用規劃與土地綜合整治

長期以來，我國國土規劃體系呈現出縱向層級管理與橫向多部門交叉的運行特征，規劃種類繁多、內容重疊、標準不清，導致規劃實施和土地利用執行過程困難重重。為解決土地利用規劃實用性不強的現實問題，我國進行了一系列探索。由國家直接支配土地，從“兩權分離”下的地方土地發展權管理，到資源環境約束下的中央—地方土地發展權分級管理，再而到當前生態文明建設背景下兩級土地發展權歸口管理的歷程，規劃的演變過程體現了國家治理體系現代化的過程［40］。

土地綜合整治強調整治工作的綜合性、整治目標的多元化及實施模式的多樣性［41］，而全域土地綜合整治則包括了生產、生活、生態三大空間的內容。我國農村土地綜合整治以國土空間規劃為綱領，歷經“耕地保護為主—整理建設用地—實施土地整治重大工程—國土綜合整治與生態保護修復”的過程，不斷推進土地整治全局化、精細化和可持續化。

（2）土地集約節約利用與耕地保護

隨著城鎮化的加速推進，農村勞動力不斷流入城市，農村大量耕地撂荒、宅基地與經營性建設用地閑置，而城市對建設用地的需求進一步擴大，這是城鄉發展不平衡在用地層面上的映射。同時，農村產業融合用地供給不足的問題也十分突出。因此，為實現農村土地資源價值最大化，我國逐步開展了系列改革。第一，多種途徑盤活存量用地。如將閑置耕地集中于農民專業合作社開展經營，或通過土地流轉機制實現經營價值，或以城鄉建設用地增減掛鉤制度為抓手，復墾閑置土地，優化農村土地利用效率，滿足城市建設用地的需要。第二，把握鄉村振興的機遇，發展農業新型經營模式，進行產業融合。這對農村建設用地的集約節約利用水平提出了新要求，有利于扭轉農村勞動力衰減與閑置用地并存的局面。第三，落實耕地保護制度也是促進土地集約節約利用的關鍵內容。建立完善耕地和永久基本農田保護制度，堅守耕地保護紅線，筑牢糧食安全根基對于保障農業基礎地位的穩定和促進國民經濟的發展具有重要意義。

（三）保障公平

在我國城鄉土地制度二元化的社會背景下，土地制度的公平價值體現為城鄉之間在土地資源的擁有使用和城市化帶來的土地收益分配方面具有同等的權利義務。在推進土地要素市場化配置的同時，政府要發揮國家行政管理在效果上的社會均衡性。

立法論視角是指從法律制定和完善的角度來應對農村土地制度改革難題。具體而言，應當通過風險防范制度保障土地市場公平交易，通過完善收益分配制度實現城市反哺農村，保障農民財產權益。第一，以實現區域公平發展為目標，減少土地風險，需要監督機制貫穿于土地管理制度始終。在土地產權制度、土地利用制度等各項制度設計中充分重視督察與糾錯機制，并將其作為基本制度安排上升為法律形式，能夠保障土地發展安全和保障農村居民的土地收益權利。第二，土地收益分配制度是土地制度改革實現公平價值目標的核心所在。在土地產權制度和土地利用制度中，要以夯實農村集體土地權能為基礎，以建立兼顧國家、集體、個人等多方主體的土地增值收益分配機制為關鍵，以維護農民土地權益、保障農民公平分享土地增值收益為目的，讓農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果［42］。

三、農村土地制度改革的實踐挑戰

盡管農村土地制度改革驅動鄉村振興的理論邏輯得以建構，然而，經歷40年的改革開放，我國處在工業化、城鎮化和農業現代化“并聯式”的發展過程，農村土地制度實施過程中出現了疊加發展的復雜性與矛盾性。如何變革發揮土地支撐作用、增強土地財產收益、激活土地要素資源、完善土地要素市場、激發土地制度活力和強化土地聯動改革，以此助力鄉村振興，是處于深化改革階段的鄉村中國面臨的重大現實問題。

（一）土地產權阻滯效率提升

就土地產權而言，目前農村土地還面臨著產權模糊不明、產權殘缺不全、分配利益不均、社會矛盾激化等問題；在土地流轉上，如何通過土地流轉實現土地資源優化配置，進而提高土地利用率、農業生產率和競爭力，是農村土地制度和農業發展政策的根本落腳點。毋庸置疑，前者是后者的基礎和前提，因此，探索農地產權改革模式，創新農村基層治理手段，建立適應鄉村振興的農村土地產權制度勢在必行。

（二）土地利用沖突多維呈現

土地利用存在的挑戰更為嚴峻，由政策目標差異造成的土地利用功能沖突現象頻發。依照土地用途管制原則，要堅持農地農用的底線思維，堅守18億畝耕地紅線。然而，面對鄉村振興戰略的深度推進，產業振興的新產業新業態用地需求無法有效滿足，尚未處理好耕地、設施用地的配置結構，甚至異化了土地增減掛鉤政策。隨著農村勞動力向城鎮非農領域轉移，農戶的集體行動越來越難，實施土地整治及高標準農田建設的難度加大。受制度因素、物理因素和市場不完善等方面的限制，當前農村土地存在明顯的供給和需求錯配。這種“供需錯配”既有空間上的（比如A村有土地供給但無需求，B村則相反），也有時間上的（比如土地需求方想穩定使用10年但供給方只想出租2年），還有規模及能否連片上的（一些農業經營主體需要集中連片流轉土地，但農戶只有分散的小塊土地）。

（三）土地風險需要加快破解

土地風險包括土地管理過程中土地系統內外所存在的風險，可能對生態資源保護、農民利益保障等多方面造成威脅。

一是土地流轉的金融風險。金融支持是推動土地流轉不可或缺的因素，然而也可能伴隨著金融風險。第一，社會資本的進駐使得農村整體體系面臨著制度設計風險和金融安全風險。第二，金融機構通過資本市場運作，客觀上有助于提升農地金融化的效率，但是金融機構也面臨著宏觀規制、農地價值評估和信用違約等風險。第三，由于市場化機制缺位，可能會在簽訂農地流轉和金融協議的過程中出現尋租行為，加重農戶的弱勢處境。

二是土地利用的生態風險。隨著我國大力推進生態文明建設，處理好生態環境保護與土地資源有效利用的關系十分重要。但是，環境保護政策實施中的一刀切可能造成環境保護指向下的土地資源的低利率配置。如何實現環境保護與土地資源最優化配置的有機統一，促進生態型沖突和解，是農村土地制度改革應解決的突出問題。

三是土地管理的法治風險。農村土地制度是權利束的系統化表達，需要將法治貫穿于制度體系的每個環節。但是，目前我國農村土地制度法治體系不健全，亟須加強管理體制機制、準入程序和土地經營方面的制度建設。2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》對如何處理入市與征地之間的關系并無規范安排。在對敏感復雜的征地制度進行改革的同時，推進集體經營性建設用地入市的探索，使得改革的進程更加如履薄冰，有可能增加土地管理混亂的風險［43］。

（四）土地增值收益分割博弈

因土地增值收益引致的分割型沖突頻發，其中最突出的是，對同類型土地的城鄉二元化權利配置，造成農民、農村集體經濟組織無法合理分享工業化和城鎮化進程中的土地權利資本化收益，利益相關者圍繞土地增值收益展開了激烈的博弈。盡管新修訂的《中華人民共和國土地管理法》準許集體經營性建設用地直接入市，但以什么樣的方式、怎樣的途徑、哪種分配方案入市，還缺乏細化的法律條文。如果對各類集體土地的征收補償不能與集體經營性建設用地入市的土地增值收益分配相協調，在土地管理實踐中可能會出現“同一個地塊，農民（集體）希望直接入市，政府希望征收”的矛盾［44］。

四、農村土地制度改革驅動鄉村振興的動力系統

21世紀以來，農村農民的生產經營方式、農村社會結構等發生了翻天覆地的變化，廣大農民對產權結構、農村集體資產經營管理機制、收益分配機制等都提出了新的要求［45］。2016年，習近平總書記在安徽小崗村農村改革座談會上，明確指出農村土地制度改革要堅守“四個不能”底線，“不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了”［46］。

這就要求基于“提升效率”與“保障公平”的理論邏輯，從土地產權制度、土地利用制度、土地風險防范制度和土地增值收益制度出發，構建農村土地制度改革驅動鄉村振興的二維動力系統（圖1）。這一動力系統通過效率與公平雙向發力，為我國鄉村振興戰略的持續推進提供了動力與保障，也為鄉村振興戰略的有效落實提供了問題治理機制。在提升效率層面，土地產權制度有助于在厘清土地產權的基礎上充分激活土地要素；土地利用制度有助于統籌全局規劃，提升土地利用效率。這構成了“產業興旺”和“生態宜居”的動力機制，為“生活富?！钡於ㄙY源基礎。在保障公平層面，風險防范制度有助于建立公平的法制體系、完善市場交易秩序；而土地增值收益制度有助于城市反哺農村，賦能鄉村振興。這與鄉村振興中的“治理有效”和“鄉風文明”要求相呼應，為“生活富?！碧峁┲贫缺Ｕ?。

（一）厘清產權，推進土地流轉，助推產業轉型發展

傳統農業經營效益低下，限制了農村土地資產的經濟產業活力釋放。實現農業市場化和產業轉型升級是提高農業經營效益的必然要求，需要依賴全面深化土地產權制度改革，健全土地有序流轉機制，推進多元化土地綜合流轉形式的路徑［47］。

“確權是基礎，流轉是核心。”自2015年《深化農村改革綜合性實施方案》將“三權分置”確定為我國農村土地制度改革的基本方向，至2020年將土地承包經營權人的合法權益在《中華人民共和國民法典》中予以明確，以權能細分為重點的土地產權制度安排逐步完善。

在土地確權的基礎上開展土地流轉，能夠解放農村勞動生產力，激發土地財產價值，使部分農戶可以從事二、三產業，加速農業現代化轉型。為優化農村土地資源配置，需要發揮市場和政府兩個方面的積極性。可以總結借鑒國內改革試驗區和國外的經驗，大力發展農村土地金融。政府主導成立農村土地銀行等公益性的專門機構以規范農村土地交易；借助國家土地整理、占補平衡、高標準農田建設等項目資金進行整理整治；將土地使用權出租或轉讓給有經營意愿且符合一定條件的農業經營主體，支持其發展成為家庭農場等規模農業經營主體；并為離農進城農戶提供返鄉途徑。通過這一方式在保留農村土地社會保障功能的同時，推動土地資源的優化配置。

（二）合理利用，全局統籌規劃，平衡經濟與生態

黨的十九大報告提出我國實行“國土空間用途管制”，意味著從單一要素的管理轉變為“山水林田湖草”生命共同體的綜合管制。同時，國土規劃職能與國家機構的相應調整進一步理順了部門職責，這意味著在國家治理體系現代化過程中，土地利用規劃不斷完善，向全方位系統性提升土地利用效率邁進。

第一，土地規劃能夠統籌農村各項土地利用活動，合理進行村莊建設、生態保護、產業發展與耕地保護的用地布局，系統性提升與挖掘農地資源的使用效率和內在價值。第二，土地規劃能夠推動農民將閑置耕地通過土地流轉機制實現經營價值，也能夠促進城鄉建設用地增減掛鉤滿足城市建設用地需要。第三，農村新產業、新業態的用地打破了常規的產業用地分類方式，表現為土地功能復合及各類用地的混合利用。這在客觀上要求土地供給的系統性和針對性，根據區域范圍內資源稟賦和區位條件，自上而下統籌制定產業發展規劃，有效規避區域內各類新產業、新業態無序惡性競爭的狀況，推動鄉村振興各項事業又好又快發展［48］。由此可見，農村土地規劃與編制有利于細致化管理農村土地利用，整理農村閑置土地，加快土地要素流動，實現產業用地有效供給。

此外，鄉村振興戰略還要求實現“生態宜居”，生態文明建設也是國家應對挑戰、化危為機的重大戰略部署。因此，在提高土地利用效率的同時，還要堅持土地的綠色發展和可持續利用。第一，提升人們對耕地保護的重視程度。加強耕地保護紅線的宣傳力度，合理實施耕地占補平衡。第二，鼓勵引入市場機制，創新土地管理模式。引導社會資本參與土地管理，推進高標準農田建設，全方位提升基本農田管理水平［49］。

（三）科學防范，減少土地風險，保障農地發展安全

面對土地流轉中的金融風險、土地利用中的生態風險、土地管理中的法治風險等諸多種類土地管理風險，我國應加快促進農村土地利用和農業發展的立法工作，建立相應的土地管理風險防范法律制度，以嚴格的監督與督察機制化解土地制度改革進程中威脅鄉村振興的因素。通過建立并完善土地督察制度與土地市場監管制度，推進土地管理與利用有序展開，加強風險防范，保障鄉村振興的治理有效。

第一，將監督制度貫穿于國土空間規劃的編制與審批過程中，國土空間規劃“多規合一”改革涉及職能、機構、人員、程序等多個方面，需要建立相應的監督機制推動土地利用規劃改革落到實處，將日常性監督與抽查式督察相結合，對規劃的編制與落實情況從具體微觀到總體宏觀進行全方位督察。

第二，加強對土地利用管理的監督，嚴守耕地保護紅線。嚴格監督農村地區建設用地使用情況，促進土地資源合法合規利用，堅守“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線。尤其牢牢把好集體經營性建設用地入市和土地征收制度改革兩道大關，對入市準入條件、審批管理程序、征地范圍、征地程序、資金使用情況等進行嚴格監督審查。對產業融合用地的使用經營情況進行跟蹤審查，規范農村土地利用管理。

第三，面對土地要素市場化趨勢，要加強對土地市場的監督，建立健全公平、開放、透明的保障土地市場運行機制和完善的監管體系。首先，在征地環節合理界定“公共利益”范圍。開展擬征收土地現狀調查和社會穩定風險評估，將征收范圍、土地現狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等事關被征地群眾切身利益的事項進行公告，召開聽證會，征詢被征地人的意見，進行補償登記，簽訂補充協議，降低征地風險［50］。其次，在集體經營性建設用地合法入市后，應在法律確認的基礎上形成城鄉統一的建設用地價格管控機制。政府通過法律手段和經濟手段規范土地確權、租賃、抵押、轉讓等流程，確保土地指標供應計劃與長遠發展相結合。

第四，土地要素交易市場不僅要接受政府監督，還需要引入社會監督力量。建立土地要素信息服務平臺，構建完善多級、全面、公開、透明的服務和管理網絡，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等服務，建立公共參與和信息公開機制，降低信息不對稱風險。

（四）反哺于農，合理分配收益，增加農民生活幸福感

在土地增值收益的產生與分配過程中，主要涉及農民、村集體、相關組織、地方政府和中央政府［51］。我國土地增值收益分配的重點領域在于土地征收、拆遷和城鄉建設用地增減掛鉤等方面。

農地征收轉用產生的土地增值收益分配問題直接關系農地所有者與使用者利益。黨的十八屆三中全會提出要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，保障農民公平分享土地增值收益”的改革目標。2019年新《中華人民共和國土地管理法》對這一目標作出深入闡述，一方面允許集體經營性建設用地進入建設用地市場，另一方面建立了“區片綜合地價+社會保障”補償制度，并進一步明晰了經營性建設用地能入市、公益性建設用地要征收、農用地維持現狀的關系。隨著土地制度改革逐漸深入，國家擴大與豐富了對失地農民的補償安置范圍與補償方式，提升并細化征地補償標準、公開透明化征地補償程序。第一，進一步完善征地補償標準，區片綜合地價應當更加具有靈活性與針對性，同時完善新標準與現行法律體系的對接工作。第二，對一次性經濟補償模式進行改進，推進經濟補償、土地作價入股、社會保障、留用物業安置等多樣綜合的征地補償模式［52］。確保被征地農民“生活水平不降低，長遠生計有保障”［52］。

城鄉建設用地增減掛鉤政策為滿足城市建設開發需要，將農村建設用地地塊整理復墾為耕地，用于交換城鎮地區的建設用地指標［53］。以“增減掛鉤”為抓手的土地扶貧政策實質是以土地指標為符號的地方土地財政收入再分配，是地區間的財政轉移，因此確立適當的增減掛鉤指標價格與收益分配格局關系著農民的權益保障與長遠發展問題。而農村貧困地區通過與城市發達地區之間進行土地指標與資金的交換，為農村地區系統性實現基礎設施更新換代、產業扶貧、美麗鄉村建設注入一劑強心針，在鄉村振興前期有必要繼續施行。

將農民權益保護貫穿于農村土地增值收益分配的全過程是“三農”工作應遵循的大邏輯［54］。近期來看，需提高土地出讓收益用于農業農村的比例；長期來看，應在鄉村地區建立依托土地獲得穩定公共財政收益的渠道。賦予農民平等參與農業現代化進程的權利，讓農民享有合適比例的農村土地增值收益，確保農民共同分享農業現代化成果，對于實現農民自由全面發展，縮小城鄉階級分化和貧富差距，貫徹“全面小康”的發展理念具有重要意義。

五、構建驅動鄉村振興的農村土地制度

從家庭聯產承包責任制初創、雙層經營體制進一步穩固，再到新時代農民土地權利的強化與賦能，無一不體現著農村土地制度改革實踐發展脈絡中所蘊含著的效率與公平協同推進的理論邏輯。當前以公平與效率為核心價值目標的農村土地制度改革，與鄉村振興戰略內核相契合，同時又給鄉村振興戰略帶來機遇與挑戰。

我國農村土地制度改革形成了基于“提升效率”維度的“土地產權制度創新與土地利用制度創新”和基于“保障公平”維度的“土地風險防范制度創新與土地增值收益制度創新”的二維發展模式。通過具體的制度體系與政策工具，依托土地要素提升鄉村資源利用效率，保護農村農民合法權益。依托土地產權制度創新，厘清產權，推進土地流轉，助推產業發展升級；依托土地利用制度創新，從全局統籌規劃，合理利用土地資源，平衡經濟與生態發展，充分提升土地利用效率，挖掘土地潛在價值；依托土地風險防范制度創新，構建科學防范體系，完善市場交易秩序，減少土地風險，保障農地發展安全；依托土地增值收益制度創新，推動城市反哺農村，合理分配土地增值收益，提升農民生活幸福感。以“提升效率”與“改善公平”為內核的農村土地制度改革，為推進鄉村振興戰略提供動力源泉。在政策實施過程中，面對土地制度落地難、實施難、助推效果不理想的現實難題，設計配套的治理機制加以保障十分必要，因此需要在實踐中不斷摸索與嘗試，構建多元主體參與、農村農民受益、符合人民期待、法律保障公平的治理機制。

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Rural Land System Reform Drives Rural Revitalization： Theoretical Logic and Dynamic System

Lian Hongping? ?Wei Wenjia

（School of Government， Beijing Normal University， Beijing 100875）

Abstract： The land system reform and the rural revitalization strategy are inherently consistent in value objectives， identical in basic system content， and similar in advancement steps. The reform of the land system has brought opportunities and challenges to the implementation of the rural revitalization strategy. Based on the clarification of the context of the land system reform， the research suggests that the current theoretical logic of the land system reform driving rural revitalization is related to the game between efficiency and fairness. Based on this logic， the two-dimensional development model is proposed that involves "innovation of land property rights system and innovation of land use system to improve efficiency"， "innovation of land risk prevention system and innovation of land value-added income system to ensure fairness"， with the aim to build a dynamic system for rural revitalization.

Key Words： land system reform; land policy; rural revitalization; dynamic system