基于績效評估的珠海低效工業用地識別與再開發研究

鐘珊 ZHONG Shan

識別低效工業用地及效率的再提升成為珠海“產業第一”發展要求下的重點議題。結合珠海工業用地現狀，從利用效率及發展潛力維度構建工業用地績效評估體系，對珠海全市工業用地進行績效評估及低效用地識別，并從規劃管理、產業引導和改造實施3 個等級提出再開發建議。

工業用地；績效評估；低效用地；再開發

0 引言

近年來，珠海提出“產業第一”的口號，在“十四五”開局之年，要搶抓大灣區建設重大機遇，奮力成為灣區高品質產業發展新引擎。但由于早期產業準入門檻較低，珠海工業用地普遍存在土地使用粗放、閑置情況普遍、產業引進缺乏統籌以及房產囤積等問題。此外，廣東省新增建設用地計劃指標的控制意味著挖掘存量產業空間、盤活低效土地、激活工業效能將成為珠海亟須解決的問題。

基于上述背景，本文對2019—2020年珠海現狀工業用地進行調查，并構建了工業用地空間績效評估體系，從建設情況和發展潛力角度進行低效工業用地識別，并提出低效工業用地再開發措施，為低效工業土地資源的釋出和優質產業發展空間的釋放提供參考。

1 珠海工業用地發展歷程及管理困境

1.1 珠海工業用地發展歷程

自珠海經濟特區成立以來，工業用地空間分布經歷了“東部城區集中發展→沿珠海大道向西擴展→園區跳躍式發展→以園區為中心擴張”的演變過程，逐步改造、拓展、轉型以滿足時代要求。

1.1.1 “東部城區集中發展”階段（1980—1990年）

珠海經濟特區成立伊始，城市建設重點聚焦東部城區的開發建設。1984年，珠海市提出將打造成“海濱工業商貿城市，以工業為主、兼營農牧漁業、旅游業、商業綜合發展”的定位，發展“三來一補”，由此初步建立以電子、輕紡、食品、建材、機械為主的工業體系。從工業用地分布情況看，該時期的工業用地出讓主要集中于南山、北嶺、蘭埔、吉大、香洲等東部城區。

1.1.2 “沿珠海大道向西擴展”階段（1991—2000年）

該時期，工業產業結構得到調整優化，珠海確立“依靠科技進步，建立以高新技術產業為先導，以先進工業為基礎，以第三產業為支柱的產業結構體系”戰略，將發展高新技術產業作為重點，嚴格限制低附加值、高成本的勞動密集型產業。逐漸優化輕重工業比例，至2000年已形成以通信設備、電子元器件制造等為主的工業體系。該階段珠海經歷了高速的城市擴張，隨著大型基礎設施建設開展，經濟建設重點轉移到西部地區，致力于深水大港、現代化機場、高速公路等基礎設施建設，該時期工業雖主要集中于東部城區（唐家灣地區得到一定拓展），但已逐漸向西珠海大道沿線蔓延擴張。

1.1.3 “園區跳躍式發展”階段（2001—2008年）

進入21世紀后，珠海制定“工業西進、城市西拓”的發展戰略，首次提出實施“工業強市”戰略，堅持大辦工業，堅定不移走新型工業化道路。該階段，珠海大力實施經濟功能區帶動戰略，初步形成以電子信息、生物醫藥、石油化工、家電電氣、精密機械制造和電力能源六大行業為支柱的工業體系，打造東部科技創新海岸高新技術產業和西部臨港重化工業產業聚集區。該時期，珠海的城市擴張速度加快，工業發展逐漸轉向西部，東西部發展日趨均衡。其中，新青科技工業園、三灶科技工業園、高欄港經濟區等產業園區成為工業發展主戰場。

1.1.4 “以園區為中心擴張”階段（2009年至今）

2009年，珠海提出加快建設現代產業體系，優先發展先進制造業和重化工業，加快發展電子信息、軟件、集成電路設計、生物醫藥及醫療器材、航空五大高新技術產業。隨著產業結構進一步優化，珠海的工業布局重心明顯向西部地區轉移，工業進一步園區化發展，形成高欄港經濟區、高新區（主園區）等八大產業園區。

1.2 珠海工業用地管理困境

1.2.1 園區經濟效益與土地規模匹配失衡

雖然珠海工業用地已逐步向園區發展，但經濟總量相對落后，八大產業園區地均稅收僅為廣東省開發區平均水平50%，且平均開發強度低于省級開發區平均水平。同時，規模以下企業占地面積高達50%，但工業產值貢獻率僅為4%。用地規模大但產出效率低，二者匹配嚴重失衡。

1.2.2 早期土地出讓粗放導致閑置問題突出

截至2021年，珠海供而未建用地共計22.48km2，其中工業用地規模為7.38km2，占全市供而未建用地32.83%。該類用地大多由于不具備動工條件、規劃和建設條件更改、司法查封、政府供應土地存在權利不清等原因而閑置，且出讓時間在10年以上，暴露出早期珠海的用地管理方式粗放，歷史遺留問題眾多。工業用地閑置不僅造成土地資源極大浪費，而且嚴重損減工業產出效益。

1.2.3 產業集聚力度弱，企業引進缺乏統籌抓手

近年來，各大園區引進的產業項目類似，導致主導產業重疊、同質化現象明顯，甚至存在同質競爭情況。一方面，各園區并未形成互聯互通的上下游完整產業鏈和產業集群，存在產業缺鏈情況；另一方面，市級層面指導效力有限，產業項目引進標準過低。市級批準的項目投資強度原則不低于333萬元/畝，該標準遠低于戰略性新興產業的地均標準，導致引進項目質量差，各功能區引進企業標準不統一，影響園區高質量發展。

1.2.4 用地功能調整頻繁，房企囤地現象屢見不鮮

在早期規劃管理中，控規維護涉及工業用地調整為居住用地或商業用地的情況普遍。從經濟效益考慮，工業用地出讓的財政收益遠不及居住或商業，導致各園區在招商引資過程中忽略了產業引進的重要性。此外，部分房地產企業變相囤積土地，通過司法拍賣和股權轉讓等途徑購買工業用地，觀望工改商、工改居政策的可能性。甚至部分運行良好的企業提出更新訴求，試圖將工業用地更新為其他功能用地。上述做法均增加了保障工業用地和發展實體經濟的難度。

2 珠海工業用地績效評估及低效用地識別

2.1 績效評估研究及體系構建

2.1.1 績效評估研究

科學合理評定工業用地的效能既是識別低效用地的基礎，又是支撐工業用地規劃及管理的重要參考。采用空間績效評估方法有利于夯實規劃學科基礎和加強規劃實施[1]。目前，我國針對工業用地的效能評估方法眾多，涉及多類因子和指標。黃慧明等[2]在佛山順德區低效工業用地的評估中選取了區位情況、生產效益、產權情況等9項可量化指標作為具體評估指標；金程等[3]基于經濟效益、效率效益、產業導向效益、空間效益及環境效益5個角度，選取15個二級指標構建海門區工業用地績效評估指標體系。

2.1.2 績效評估體系構建

基于我國相關研究，本次空間績效的評估尺度精細到使用地圖斑，即以土地權屬為基本評估對象，聚焦出讓2年以上且已建成、已投產的工業用地。出讓2年以下的在建、未建工業用地及閑置工業用地不納入評估對象范圍。評估維度分為利用效率評估及發展潛力評估，采用定量和定性相結合的方法，分類分級構建工業用地績效評估體系（見圖1）。其中，基于效率評估維度從經濟產出和開發利用2個方面選取土地產出率、稅收產出率、開發強度及建筑密度4個評估指標。采用分行業評估方法，將工業用地按地上企業類型分為家電電氣、電子信息、電力能源、生物醫藥、精密機械、石油化工、物流倉儲及其他行業，并參考《珠海工業用地指南》現狀平均值及準入值，將各地塊利用效率評價劃分為A、B、C3個等級。發展潛力評估維度從主導產業要求、城市區位條件、生態環境影響3個方面考量，將用地劃分為發展潛力良好、一般及較差3個等級，后對工業用地效率進行綜合判定，分為綜合評價良好、一般和較差3個等級。最后結合2個維度對工業用地進行歸類，利用效率為A類且符合發展要求的劃定為良好，利用效率為C類且不符合發展要求的劃定為較差，其余為一般。工業用地績效評估結果可作為劃定工業用地控制線、現狀用地分類處置及功能更新等工作的指引。

1 工業用地績效評估體系

2.2 低效工業用地識別

目前，我國低效工業用地的標準界定尚無統一標準。根據2016年國土資源部印發的《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（國土資發〔2016〕147號），低效工業用地屬于國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地或不符合安全生產和環保要求的用地。總體來說，低效工業用地可理解為不符合城市發展要求，土地產出效率和經濟產出效率低效，亟須近一步優化升級的工業用地。

根據工業用地績效評估結果，將評價為較差的工業用地識別為低效工業用地，進一步分類為潛力更新型用地與提質增效型用地。潛力更新型用地為因規劃調整或實施規劃需要或環境限制要求必須“退二進三”進行城市更新的地塊；提質增效型用地為集聚于產業園區內，可通過提高土地產出效率及集約用地水平，繼續保持工業功能的用地。據統計，珠海現狀低效工業用地規模為39.5km2，其中潛力更新型工業用地面積約11.8km2，提質增效型工業用地面積約27.7km2。

3 低效工業用地再開發建議

結合目前珠海“產業第一”的發展要求、保障工業用地規模且限制“工改商”的更新等政策導向，本文重點針對提質增效型工業用地，重點從規劃管理、產業引導和改造實施3個等級提出再開發建議。

3.1 允許用地合理擴容，簡化規劃審批流程

從規劃管理角度，為提高用地建設效率，可鼓勵拆建類“工改工”“工改產”項目適當增加容積率，調整新型產業用地、普通工業用地和現代物流倉儲用地的地塊容積率上限，在建設形式上鼓勵高標準廠房和工業大廈建設，同時可簡化工業用地擴容手續，符合控規要求且容積率不超過2.0的工業用地進行提容控規調整時，可直接由規劃部門批準。

3.2 構建低效企業退出機制，嚴格執行監管協議

結合珠海市產業發展要求，應優先明確低效企業退出的標準和程序，構建低效企業退出機制。一方面，結合《珠海市產業發展導向目錄（2020年本）》《珠海市工業用地指南》開展企業效益評價工作，對低效工業用地范圍的企業實行按比例淘汰制；另一方面，制定協助企業退出的相關措施，如明確合理的退出補償機制，用地權屬企業自行引進高質量產業的獎勵制度等。此外，應嚴格執行產業監管協議，強化協議的約束效力，對投產時間較長但無法達到標準的企業進行考核等。

3.3 推進國企參與用地盤活，鼓勵實施連片改造

1）鼓勵國有企業參與盤活利用存量低效工業用地。目前珠海的主要做法是采取“政府+國企”的聯合方式，政府牽頭清退，國企出資重建，提供滿足針對小規模配置生產單元規模的生產空間，為未來小體量企業入駐提供多種可能。

2）針對城市中心區集中連片的低效工業用地，應加快推進“產城融合”和土地節約集約利用，優化城市空間結構和產業布局，促進城市功能完善和產業轉型升級。一方面，可通過多地塊的權益主體將土地權益轉移至單一主體后實現土地歸宗，再統一盤活利用；另一方面，支持土地置換，存量工業用地連片盤活利用需要對國有土地和集體土地進行空間互換，可在符合規劃、權屬清晰、雙方自愿的前提下，辦理不動產轉移登記手續，免征相關稅費。