區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略下資源型城市政府結構創(chuàng)新路徑探析

史春媛 包安琪

摘要：我國資源型城市數(shù)量較多，具體情況較為復雜，黨中央對此問題高度重視，國務院也相應出臺資源型城市轉型的相關政策。但我國幅員遼闊，資源型城市分散較廣，面臨問題也不盡相同。本文從區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略視角出發(fā)，研究資源型城市在轉型發(fā)展中政府結構的創(chuàng)新問題，根據(jù)目前資源型城市政府結構所面臨的不充分和不平衡的問題以及社會根源，提出相應的解決建議，進而為相關研究提供數(shù)據(jù)。

關鍵詞：區(qū)域協(xié)調發(fā)展；資源型城市；政府結構

資源型城市是指依靠當?shù)刎S富的森林及礦產資源發(fā)展起來的城市。資源型城市是我國重要的原料生產地，并且向各個城市供應原料，是我國經濟發(fā)展的重要支柱，對我國第二產業(yè)的發(fā)展以及綜合國力的增長起到了非常重要的作用，對我國現(xiàn)代經濟高速發(fā)展奠定了基礎。然而，由于資源型城市發(fā)展主要依靠當?shù)刭Y源，這些資源大部分都是不可再生資源或是再生時間需要幾十年、上百年甚至是上億年，資源儲備下降，資源型城市的資源面臨枯竭或即將枯竭，由此城市發(fā)展緩慢，經濟緩慢增長，又因為當?shù)鼐用袷杖攵嘁援數(shù)刭Y源型企業(yè)為主，隨著國家政策的不斷變化，中央決定對資源減少開采，資源型企業(yè)的遷移或關閉帶來的是居民收入的減少、失業(yè)人口增加。由于早期開發(fā)資源注重開采效率，注重經濟的增長，忽視了開采過程中對環(huán)境的破壞，進而導致資源型城市擺脫對資源依賴后依舊要面對過度開發(fā)所帶來的后果，治理被污染的環(huán)境，維護生態(tài)平衡，這都使得政府的財政支出進一步增大。因此，資源型城市的轉型是必然的，黨中央對資源型城市的轉型也出臺了多項政策。

政府是我國權力機關執(zhí)行機關，也是國家的行政機關。[1]黨中央提出戰(zhàn)略要點，由政府執(zhí)行，中央政府制定大方向策略，地方政府對此執(zhí)行。但由于各地情況不同，各地政府就需要適當進行調整。面對資源型城市發(fā)展過程中遇到的問題，相應的資源型城市政府需要做得更多，對特殊問題進行特殊處理。

一、選題核心問題及研究背景

近年來，多數(shù)資源型城市發(fā)展呈緩慢狀態(tài)，資源枯竭、環(huán)境污染、人口流失嚴重、政府管理滯后等問題逐漸凸顯出來。目前，我國經濟、政治、社會、文化等方面的發(fā)展創(chuàng)新等問題仍以政府主導，而改革開放后經濟的高速發(fā)展、社會矛盾及社會結構的變化、人們生活水平的不斷提高等一系列新的變化也對政府結構的創(chuàng)新提出新的要求。政府對資源型城市的發(fā)展負有重要的責任，并起到重要的主導作用，政府結構的創(chuàng)新是資源型城市轉型發(fā)展的關鍵因素。

本文所指政府結構主要以政治體制為主。政治體制是統(tǒng)治階級為了實現(xiàn)國家意志，為了維持政府運行而采取的管理模式、機構設置、具體措施等多種制度。而資源型城市自身的經濟發(fā)展已經滯后，對于我國總體的經濟發(fā)展產生一定的延滯，因此必須推動資源型城市的轉型，相應的城市政府結構也要進行創(chuàng)新。

黨的十六屆三中全會提出的“五個統(tǒng)籌”，其中包括區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，具體內容為：積極推進西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展，繼續(xù)發(fā)揮各個地區(qū)的優(yōu)勢和積極性，通過健全市場機制、合作機制、互助機制、扶持機制，逐步扭轉區(qū)域發(fā)展差距拉大的趨勢，形成東中西相互促進、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的新格局。[2]

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略。并進一步明確了新時代區(qū)域協(xié)調發(fā)展的七大戰(zhàn)略重點，其中第五點是支持資源型地區(qū)經濟轉型發(fā)展。[3]

2018年11月，國務院出臺《中共中央國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》。基本原則：堅持市場主導與政府引導相結合。充分發(fā)揮市場在區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制建設中的主導作用，更好發(fā)揮政府在區(qū)域協(xié)調發(fā)展方面的引導作用，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制有效有序運行。[4]2020年5月22日，國務院總理李克強代表國務院向十三屆全國人大三次會議作政府工作報告，提出加快落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。[5]

區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略對資源型城市來說是一個很好的機遇，正是因為各區(qū)域經濟發(fā)展水平不均衡，經濟情況呈東高西低的現(xiàn)象，因此加快區(qū)域合作，區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略對資源型城市的轉型具有較大的幫助，對于新時期所面臨的社會矛盾也起到一定的緩解作用。

二、資源型城市政府責任困境

（一）政府責任不充分

政府結構缺乏科學性。政府存在職能錯位、越位或缺位的現(xiàn)象，政府職能不到位，不利于資源型城市的轉型發(fā)展。同時，政府的績效考核存在一定的問題，考核以傳統(tǒng)的行政評估機制為主，政府工作考核過于注重形式，注重個人政治績效，而忽視人民的生活水平及質量和周圍環(huán)境的變化。另外，資源型城市轉型發(fā)展中，國有經濟仍占主導，政府對市場的調節(jié)手段與調節(jié)方法有限，習慣性依賴中央政府的政策而忽略自身城市發(fā)展的獨特性。

政府對市場監(jiān)管力度不夠。政府對市場監(jiān)管的法律制度不健全，并沒有形成一個公平公正競爭的環(huán)境。公平公正的市場環(huán)境有利于激發(fā)地方經濟的活力。而資源型城市的國有經濟占比較大，又因制度的不完善導致地方經濟缺乏活力，競爭性較差，導致資源型城市轉型動力不足。[6]

（二）政府責任不平衡

產業(yè)結構失衡。資源型城市普遍注重第二產業(yè)的發(fā)展，在城市發(fā)展初期，主要是依靠當?shù)刭Y源進行相關產業(yè)的研究開發(fā)。如大慶市產業(yè)結構過于單一，與石油相關的產業(yè)技術高度發(fā)展，產業(yè)輸出主要是原油、石油資源以及相關化工原料，其他產業(yè)乃至第三產業(yè)發(fā)展仍不成熟。政策慣性也使得已有政策的執(zhí)行有了一定的延伸，對新的政策的執(zhí)行具有一定的干擾，對城市產業(yè)結構的改革具有一定的阻礙作用。

（三）政府責任困境的社會根源

過于注重經濟發(fā)展。資源型城市的發(fā)展最初是依靠當?shù)氐馁Y源，相關的企業(yè)及政策方向相較于其他城市更注重經濟的增長，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，在重工業(yè)發(fā)展中優(yōu)先開采原料，同時國家提供大量的人力、物力、財力支持，使得城市發(fā)展注重經濟而忽視政府的自身建設與發(fā)揮主導作用。同時，相關人員認為擁有資源就已獲得長遠的利益，缺乏產業(yè)改革發(fā)展意識及相關的創(chuàng)新意識。

資金扶持力度較小。資源型城市的政府收入主要依托于資源的開發(fā)，對第三產業(yè)的依賴較小，導致對第三產業(yè)的鼓勵較少，一旦資源枯竭，政府財政將出現(xiàn)問題，同時，城市轉型過程中政府還需對基礎設施、綠化建設、環(huán)境治理及人才引進等方面加大投入。如鶴崗市為資源枯竭型城市，資源枯竭再加上沒有及時調整扶持政策，導致城市財政收入減少，又因其地理位置等客觀原因導致人才引進較難，城市發(fā)展極為緩慢。[7]

三、完善政府責任的體制與機制建設

（一）優(yōu)化政府結構分工體系

科學界定政府職能。要明確政府與市場二者之間的內在聯(lián)系，要明確市場起到的決定性作用，充分發(fā)揮政府的引導作用，要突破舊有的約束，依照市場經濟運行規(guī)律，科學分配政府與市場二者的權力關系，科學界定政府職能。

（二）建構多元主體合作共治體系

首先，樹立共建共治意識。在資源型城市社會治理系統(tǒng)建構中，樹立共建共治意識，主要從社會治理的現(xiàn)實情況出發(fā)，在建立政府與各方的協(xié)作意識、共建共治意識的基礎上，形成大范圍的治理意識，并不斷開展政府主導下的多方協(xié)同、多元主體合作共建共治的新局面。

其次，推動多元共治。多元共治，其實就是指社會治理的主體不再只是政府，而是由政府、社會組織、社會群眾共同參與治理。一方面，政府的主導作用和優(yōu)勢可以得到有效的發(fā)揮，可以發(fā)揮社會團體與群眾的獨特優(yōu)勢，促進資源型城市在轉型過程中社會治理的建構得到進一步優(yōu)化；另一方面，由于不同主體在社會治理中各有不足，而多元主體的共治既可以發(fā)揮各方的優(yōu)勢與長處，又可以有效防范或規(guī)避主體各自的短板風險，最大限度地縮減資源型城市在社會治理過程因不同主體局限的聚合所帶來的治理風險。[8]

再次，加強政府間合作。依托各自區(qū)域的優(yōu)勢，加強地區(qū)間的互動交流，政府間可通過制定協(xié)作的政策、協(xié)議等，推動資源型城市與其他城市之間合作互動，培育合作型經濟。

最后，發(fā)展協(xié)同共治。多元主體既是資源型城市治理中的合作關系，也是一種由政府領導的協(xié)同關系。由社會組織與社會群眾參與的資源型城市的社會治理活動，既是在黨的領導、政府引導下的治理過程，也是各方參與社會共治的基本職能。

（三）完善政府責任的機制建設

拓寬多方參與渠道。加強社會組織建設，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)為依托，以群眾多層次的需求為根本，積極推動線上線下渠道相結合，同時將大數(shù)據(jù)、人工智能等手段運用到多方參與社會治理的渠道之中，以此達到促進多方溝通、政策貼近民生的目的。資源型城市政府要與社會組織加強溝通聯(lián)系，充分了解民意，集思廣益，促進政府對資源型城市發(fā)展的創(chuàng)新性思考，使政府的決策能更好地滿足各方要求，同時適應資源型城市的轉型發(fā)展，并具有自身特色。

構建地區(qū)互利機制。在區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略下，資源型城市政府應充分利用這一平臺同發(fā)達地區(qū)進行產業(yè)交流，促進產業(yè)分工、合作體系的建成，構建良性互動、互利共贏的合作機制，推動資源型城市第三產業(yè)的成長，帶動當?shù)丶夹g、設備的發(fā)展，為資源型城市帶來人才及經濟發(fā)展的經驗。[9]

強化市場監(jiān)管機制。提高監(jiān)管部門責任意識，提高工作人員工作效率。成立相關領導小組，主要職能為對市場運行進行監(jiān)督并對其運營進行規(guī)范引導，同時也要對組內工作進行監(jiān)督，對人員工作進行檢查，針對新的市場形勢要及時進行調研。監(jiān)管部門內部要明確各自任務與職能，樹立合作意識，加強分工合作，達到高速高效的目的。

提升監(jiān)管服務水平。對政府及相關部門進行法律知識內容培訓，建立法治思維，明確法律意識，同時加強工作管理，提高業(yè)務能力，加強對市場運營的監(jiān)督力度。[10]

建立社會層面監(jiān)督體系。結合市場發(fā)展規(guī)律，加強從業(yè)規(guī)范宣傳，提高依規(guī)經營意識。多方參與市場監(jiān)督，加強人民群眾對市場的監(jiān)督管理意識。同時，利用網(wǎng)絡社交平臺，使用其監(jiān)督作用，推進人民對市場的關注，營造積極良好的市場監(jiān)督氛圍。

四、結束語

我國資源型城市數(shù)量眾多，能否成功轉型關系到我國經濟社會高質量發(fā)展和現(xiàn)代化進程。由于我國社會主要矛盾發(fā)生變化，黨和國家對資源型城市的轉型提出重大戰(zhàn)略要求，資源型城市轉型問題逐漸得到越來越多的關注。本文將區(qū)域協(xié)調治理戰(zhàn)略與資源型城市政府結構創(chuàng)新相聯(lián)系，以期在區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略下對資源型城市政府結構的創(chuàng)新提出可行性對策，為資源型城市的政府結構轉變提供新思路，幫助資源型城市更好地實現(xiàn)經濟轉型與高質量發(fā)展，促進我國經濟的高質量發(fā)展，加快推動社會主義現(xiàn)代化進程。

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[3] 習近平：開創(chuàng)新時代中國特色社會主義事業(yè)新局面[EB/OL].[2008-10-13].http：//www.cnr.cn/2008zt/sqszqh/lj/ 200810/t20081021_505129746.html.

[4] 中共中央 國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見[EB/OL].[2008-11-19].http：//www.gov.cn/zhengce/ 2018-11/29/content_5344537.htm.

[5] 國務院總理李克強代表國務院向十三屆全國人大三次會議作政府工作報告[EB/OL].[2020-05-22].http：//www.gov.cn/premier/ 2020-05/22/content_5513639.htm.

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[10] 黑龍江省大慶市：激發(fā)轉型振興內生動力扎實推動經濟高質量發(fā)展[J].中國經貿導刊，2020，（02）：10-11.