“城中村”改造困境與路徑探析

袁楊欽 梁江麗

摘要：作為我國城市化進程中的特殊現象，“城中村”問題獲得包括政府、學術界以及公眾在內的廣泛關注，目前對“城中村”改造實踐的探索雖然已經取得了一定的成果，但是“城中村”改造依然面臨著很多利益博弈的問題。本文立足于中國經濟發展現狀，在已有研究的基礎上，分析我國城中村改造過程中的困境，試圖找到目前我國“城中村”改造的出路。

關鍵詞：城中村；困境；出路

伴隨著我國經濟的快速發展，城市化進程也在不斷推進。由于城市規模擴大的需要，許多舊城區附近村鎮被征用為新的市區進而形成“城中村”。盡管就地理位置而言，這些城市中的“村莊” 已經屬于城市類別，但其管理體系、人口組成和居民的生活方式仍保留了較早的獨特農村管理方法，缺少城市社區的生活特征。當前，“城中村” 普遍面臨著諸如密集的居民樓、劣質的住房、復雜的人口結構、不良的公共安全以及配套設施不完善等問題。隨著城市及其周邊配套設施的不斷完善，政府越來越重視城市的總體發展。為了促進城市空間更高效的利用，保障國民的生活質量，“城中村” 問題的解決迫在眉睫。本文將針對我國“城中村” 改造的現狀以及存在的普遍問題，提出相關對策，為我國的“城中村” 改造實踐提供相應的理論支撐。

一、“城中村”改造的理論綜述

（一）“城中村”的特點

所謂“城中村”，是指在城鎮化的過程中，因政府征用農村的土地而使農民失去耕種的基礎，脫離原先的生活軌跡但又無法融入城市管理體制，因此不得不再次聚集為村落。簡而言之，“城中村” 是指由于城市化而失去了土地、身份“被城市化” 的農民仍以村莊為單位聚集形成的居民區。[1]

“城中村” 最為明顯的特點是沒有高效和總體的管理與規劃，其表現為治安與衛生差、基礎設施落后、違章建筑多等。“城中村” 不僅與正常的城市管理和建設相脫節，而且漸漸和城市的正常發展背道而馳，兼具了農村與城市的雙重特點，也是我國城市化進程中的必然產物。[2]

（二）“城中村”改造的理論基礎

1.新公共服務理論

20世紀70年代，以“三E” 為核心價值的新公共管理理論風靡。我國政府試圖以此理論為基礎進行改革。但該理論存在著不可忽視的弊端，它無視了公民對公平的公共管理的訴求，因此在道德層面不具備可行性。美國行政學家羅伯特·登哈特夫婦通過深入研究，提出了新公共服務理論。[3]

新公共服務理論是道德層面上對新公共管理理論的完善。[4]新公共服務理論指出保障公民權利是政府工作的重中之重。它認為，人應該是具有公民美德的一切公民。新公共服務強調公民的社會身份，注重在公共管理中公民的顧客角色。這一觀點是對新公共管理理論大大的發展，摒棄了新公共管理理論中“僅將服務當作服務，將對象當作顧客” 的傾向。

2.新型城鎮化理論

新型城鎮化理論不同于傳統城鎮化理論。[5]新型城鎮化理論對傳統城鎮化“忽視人類主體地位” 的缺點進行了改進，主張“以人為核心”。同時，新型城鎮化也注重統籌城鄉發展、資源集約利用。新型城鎮化理論基于農民訴求與城市現狀，追求農村的綜合發展、城鎮與城市協調發展。為了響應國家共同富裕的號召，新型城鎮化注重公平，力求推動鄉村與城鎮的基礎設施同步建設。同步提高村民與城市居民生活的質量。[6]為了彌補傳統城鎮化建設空間布局不合理以及人口無節制擴張的缺點，新型城鎮化更加強調產業融合協調發展。為了跟隨經濟建設和時代發展的步伐，2013年我國正式確立了新型城鎮化建設的戰略部署，重視人類的主體地位和可持續發展。

二、“城中村”改造的必要性

（一）城市現代化的必要條件

城市社會學家帕克認為城市的發展是重中之重，必須保護城市中的各種資源。在發展過程中，“城中村” 可以逐漸成為城市的一部分，甚至成為周圍城市的中心，是推動城市發展的關鍵一環。相比之下，“城中村” 混亂的管理、落后的基礎設施以及環境衛生問題正在影響著城市的面貌。只有改造“城中村”，擴大城市空間和提高城市質量，才能改善城市的整體狀況。所以，制定統一的城市城鎮化管理標準，并采取積極有效措施提高居民的生活質量是有必要的。

（二）“城中村”村民的需要

一方面，房屋價值差距是該城鎮迫切需要創新的主要原因；[7]另一方面，“城中村” 臟亂差的衛生環境與周圍城市的人文氛圍相矛盾，生活在這種環境中的村民對比感強烈，他們迫切需要改善生活條件，實現生活和諧。

（三）城市可持續發展的需要

城市中的大多數城鎮都位于城市的心臟地帶，這給城市管理和總體規劃帶來許多難題。作為城市的一部分，“城中村” 不僅治安和衛生狀況差，嚴重影響了城市形象，且空間規劃同樣不合理，降低了城市整體的空間利用率，嚴重阻礙了城市更好地發展。因此，“城中村” 的發展必須列入城市的總體規劃，相關政府也必須重視“城中村” 與城市的融合與整體管理。

三、“城中村”改造現狀及問題

（一）國內“城中村”改造回顧

20世紀90年代后，我國城市化建設逐步展開。在這期間，我國經濟也呈現出不斷向前發展的向好趨勢。[8]但因城市化進程的推進以及城市空間的不合理利用，我國可供使用的土地資源不斷減少。所以，在政府城市化建設時，“城中村” 的改造是不可或缺的一部分。在此過程中，東南沿海地區的城鎮，特別是經濟特區及周邊地區，發揮了先鋒作用。珠三角試點工作始于廣州、珠海和深圳，幾乎所有“城中村” 的重建工作都始于2000年，此后，全國各地都開始研究“城中村” 轉型的方式和策略。如何改造“城中村” 是一個復雜的命題，總結并吸取國內“城中村” 的改造經驗教訓是非常必要的。

（二）“城中村”改造的問題分析

1.“城中村” 改造過程中的問題

第一，缺少整體規劃與土地資源利用效率低下問題。村民的住宅由于利益的驅使會盡可能占用公共空間，這與城市規劃要求嚴重不符，形成了“握手樓”“一線天” 等現象，珠三角地區尤其典型。“城中村” 的土地使用權歸村集體所有，有著優越的區位條件和相對低廉的地價，造成了“城中村” 中活躍的不規范的房地產市場，導致本因城市規劃而升值的部分國有土地資產流失。

第二，改造推進困難。由于城市化的推進，不少地方政府在經濟建設過程中一味追求政績與效益，不斷將“城中村” 納入規劃，但受到宏觀調控或經濟狀況的影響，不少“城中村” 改造區爛尾，由此引發了一系列社會矛盾。[9]例如，村民無家可歸、生活質量降低、社會福利保障不健全。

第三，改造資金籌措困難。“城中村” 改造資金需求量巨大，為了解決原村民的社保、醫保等問題，每個村落需要啟動資金至少幾百萬，農業人口較多的村落則高達幾千萬。龐大的資金需求是限制“城中村” 改造的主要問題。[10]

2.“城中村” 改造后出現的新問題

第一，村民變市民，角色轉換難。在“城中村” 改造的進程中，村民變市民，其中存在著一些難以調和的矛盾問題。一方面，他們的處境尷尬，許多人難以在短時間內完成從村民到市民的觀念轉變。另一方面，農民的生活方式與市民存在較大差異，導致“城中村” 的村民在逐步轉向市民的過程中存在著各種問題。

第二，外來務工人員安置難。城市外來務工人員的安置是“城中村” 改造后需要面對的突出問題。城鎮化的快速發展帶來了數量龐大的外來務工人口，這些外來務工人員的收入較低，對廉租房需求較大。雖然政府提供了低價住房，但低價住房與廉租房相比在數量和成本上仍然不具備優勢。因此，“城中村” 的眾多廉價住房逐漸成為外來務工人員的好選擇，故當“城中村” 改造進行得如火如荼時，如何妥善安置這些外來務工人口是需要認真考慮的問題。

第三，新組建社區的管理難題。新組建的社區管理方式自成體系、相對封閉，沿襲了原村落遺留的治安管理、環境衛生管理隊伍，而在治安、衛生、城管、計生等綜合工作體制上沒有與城市社區對接，難以達到城市社區的管理效果。

第四，公共服務提供難題。在“城中村” 改造中，對村民的就業問題、安置問題以及社會保障問題的解決是很關鍵的。在身份轉變成市民后，許多人因為失去耕地、個人文化程度不高等原因，缺乏生存技能，難以融入城市生活。因此，相關政府部門要基于村民基本訴求，考慮村民的長遠利益。政府不僅要將村民基本的社會福利視為關鍵，也要想方設法努力提高村民的生活質量，確保村民能夠安居樂業、各司其職。

四、“城中村”問題的完善路徑

結合上述“城中村” 改造的問題并結合我國治理能力的提升與政府職能轉變的要求，可以從資金籌集、人口安置、制度改革等角度追根溯源，尋求相應的改進措施。以下分別從三個方面提出對策，以解決和改善“城中村” 改造中存在的問題。

（一）政府提供籌資、政策便利

1.尋求銀行的資金支持。首先，政府要提高資金利用率，為相關公司的業務辦理開出一條先行通道；其次，要積極與銀行進行協商，降低貸款與抵押的門檻，提高貸款額度；最后，以降低貸款利率與放寬還款期限等方式吸引企業。

2.引導社會資本進行投入。政府可以向實力雄厚的房地產開發商拋出橄欖枝，使其參與到“城中村” 改造中，從而緩解資金緊張的困境。

3.政府有關部門提供政策便利。如適當降低稅收，簡化各項手續辦理程序等。

（二）妥善安置外來人員

“城中村” 外來務工人口與流動人口安置問題的解決，政府可以協調各方利益，在“城中村” 建設一批廉租房，提供給外來務工人員，同時有利于相關管理部門進行統一規范的管理。這樣一方面可以解決人口安置問題，維護社會治安的穩定；另一方面也有助于解決“城中村” 村民的生存保障問題，為村民提供一部分就業機會，促使村民再就業。

（三）健全社會保障制度

1.建立健全村民的低保制度。不僅要積極主動對村民進行拆遷款與房屋回遷的補償，同樣要保障村民的各項社會福利，才能不斷健全村民的低保制度。

2.建立健全村民養老保險制度。目前，我國的養老保險制度仍有待完善，特別是在失去土地的“城中村” 村民養老保險方面。在“城中村” 改造后，許多轉變為城市居民的農民失去了基本的養老保障。因此，政府必須著力健全養老保險制度，為“城中村” 的村民提供合理的養老保險。

3.建立健全村民的醫保制度。目前，尚有很多由于治病導致家庭生活質量大幅度下降甚至不能滿足基本生活需求的案例。因此，建立健全“城中村” 村民的醫保制度越來越需要引起重視，一般而言，“城中村” 村民的醫療保險基金由村民本人繳納，但相關政府部門和村委會也要為村民醫保制度的健全提供一定的助力。

4.建立健全村民的就業保障制度。在我國經濟高速發展的同時，高新科技型企業取代勞動密集型產業是必然趨勢，這樣的趨勢對勞動者的個人素質提出了更高的要求。因此，“城中村” 村民必須提高自己的素質，培養專業技能。一方面，政府組織未就業的村民開展職業技能培訓，以解決其沒有生存技能的問題；另一方面，還需要為村民提供更多的就業信息與就業渠道，鼓勵村民開展自主創業與創新發展，提供與城市居民一樣的資金與政策扶持。各級黨組織要關心“城中村” 村民的就業狀況與就業需求，積極與相關用人單位聯系，幫助村民適應新崗位與新生活。

五、結束語

隨著我國城市化步伐的不斷加快，解決“城中村” 改造的問題是促進城市發展的重要一環。本文結合我國“城中村” 改造的問題以及現狀，對相關數據和研究報告進行深入分析，試圖在資金、外來務工人口的生活、社會保障、醫療保障、養老保險與就業保障等方面提出具有可行性的建議。希望對全國各地的“城中村” 改造提供一些有力的參考，助力我國今后的“城中村” 改造工作。但是，由于“城中村” 改造涉及政治、經濟、文化等多種學科領域，龐大且復雜，因此本文有一定的局限性和時效性。在后續的研究中，應該對“城中村” 改造實踐進行及時的跟蹤分析，不斷深化研究，優化對策，同時可以將研究的范圍縮小，結合各地“城中村” 的特點，形成特色的改造對策，助力不同地區不同類型的“城中村” 改造。

參考文獻：

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