公共危機管理中基層政府的決策問題探析

宋佳

摘要：基層政府承擔著上傳下達的重要任務，其在公共危機管理中的決策直接影響到政府的工作質量和公眾形象。本文通過對基層政府目前危機決策的現狀進行分析，以問題為導向，從決策的角度探求公共危機處理的有效路徑，以期為規范權力行使、維護人民合法權益提供參考。

關鍵詞：公共危機；危機管理；決策；基層政府

自黨的十九大以來，嚴峻復雜的國際形勢對國家和政府的公共危機管理提出了更高的要求，政府的決策優劣直接影響到公眾的切身利益能否在危機中得到保障。尤其是基層政府，作為黨和國家意志貫徹落實中的“最后一公里”，其決策水平關系到危機能否得到有效的應對和處理，對其進行研究具有重要的理論意義和現實價值。

一、危機決策的內涵

危機決策是決策理論與方法在公共危機管理中的運用，其內涵要從對決策的理解開始。組織管理決策理論學派的創始人赫伯特·西蒙認為，決策指決策者基于特定的目標來權衡環境因素等相關條件，研究有助于解決問題和達成目標的方案并從中確定一種最佳方案予以實施的活動。[1]根據程序的不同，西蒙將決策分為非程序化決策和程序化決策兩種。相較于針對常規性、反復性活動的程序化決策，非程序化決策主要針對尚未發生過或應對經驗較少的、非結構性的問題的決策。公共危機作為一種突發且緊急的情勢，政府難以對其情況形成很全面的認識，在第一時間將涉及的問題進行結構化分析。[2]因此，公共危機管理活動中的決策實質上就是非程序化決策，指決策主體為了達成決策目標而在有限的信息、時間和其他條件等的約束下，迅速作出決定并予以實施的活動。

二、基層政府危機決策的現狀

（一）危機決策實踐中取得的成果

1.風險評估機制不斷健全

決策風險是政府行為風險的主要來源，建立健全風險評估機制是推進依法決策、科學決策、民主決策及防范化解風險的重要途徑。我國政府在當前的評估實踐中建立并不斷完善了部門論證、專家咨詢、專業機構測評與公眾參與相結合的風險評估工作機制，[3]注重將專家、專業機構和公眾等主體吸納到評估過程中。通過聽證、征求意見等方式有效利用專家的專業知識和技能，發揮專業機構的技術、經驗以及價值中立等獨特優勢，聽取作為危機爆發時第一作用對象的公眾真實、準確的看法，在一定程度上提高了風險評估的有效性，保證了決策的質量，鞏固了政府管理行為的合法性。

2.問責力度不斷強化

危機決策是危機管理的核心內容之一，承擔著保護人民合法權益和維護社會基本價值的重大責任與使命，有效行使決策權對整個危機管理活動來說都具有重要意義。然而權力本身具有強制性，作為一種支配力量，如果缺乏一定的威懾，就容易產生專斷。為了防止在決策中出現濫用權力、以權謀私、權錢交易等腐敗行為，就需要一股力量把權力的行使限制在合法合理的范圍內，盡量避免決策失誤。因此，加強問責機制建設，對危機決策中的失誤作出具體的問責規定就顯得尤為重要。自2003年“非典” 暴發之后，我國關于“問責制” 的實踐就已經展開，黨的十八大以來，問責體系愈發完善，已然深入到政治生活的各個方面。

3.社會參與機制不斷完善

公眾作為危機決策的利益相關人，在危機管理的過程中發揮著不可替代的重要作用。習近平總書記在黨的二十大報告中強調，要堅持“人民至上” 的世界觀和方法論，發展全過程人民民主，通過加強人民當家作主的制度保障、全面發展協商民主、積極發展基層民主[4]等方式、方法和手段，不斷完善國家治理的體制機制，強調廣泛的社會參與，以回應人民對自身生存狀況的關切。因此，我國正積極構建黨委領導、政府負責、社會組織廣泛參與、大眾傳媒積極配合的多元化社會參與機制，吸納公眾參與危機處理的決策過程。

（二）危機決策實踐中存在的不足

1.危機決策的規范情形模糊

基層政府在危機管理中的決策是根據一定標準的，并不是“拍腦門” 決定的。然而通過對各地有關危機決策的政策文本及實踐進行分析，發現其規范的情形模糊，缺乏翔實的實施步驟和說明。部分基層政府在根據中央文件精神制定細化的決策履職政策時過于僵化教條，對適用履職方式方法的情形規定得不夠具體，難以識別適用情形和條件。干部從中難以獲得明確的信息，形成清晰的認識，導致在發生綜合性危機事件時，可能造成權力混亂不清，難以做出針對性有效決策的現象。

2.危機決策問責的濫用

危機決策的問責機制建設是必要的，但缺乏約束的過度運行卻可能會引發新的矛盾和沖突。在“重業績” 的基層政府，強問責的高壓態勢和工作氛圍尤為突出，使得問責的應用缺乏約束。上級部門為確?；鶎勇氊煹穆男卸鴮ζ涔ぷ鬟M行階段性的考察，展開了形式多樣的巡查、督導、審計和暗訪。部分基層存在“千錯、萬錯，先問錯”“該問、不該問，都要問” 等方面的問題，為推動工作進展、倒逼責任落實，把問責當成了“萬金油”，為規避難題和責任而“一刀切”，使得問責逐漸簡單、泛化、流于形式。在這種情況下，基層官員承擔著巨大的壓力，在面對一些命令時不得不變通執行，以過程和形式來替代內容和效果。久而久之，被動形成習慣便轉變為主動，催生了形式主義的工作作風，極大地削弱了公共危機的治理效果。

3.危機決策工具缺乏創新

隨著社會的發展和科技的不斷進步，我國的危機決策工具雖然有了一定的發展，但仍然存在一些問題。一些先進的理論與技術，如決策論、運籌學、人工智能和信息技術等沒能有效地運用到危機決策的實踐中。部分決策主體對決策工具功能的認識不夠充分，習慣于使用單一的工具去匹配、解決大部分問題，缺乏針對性，很難運用工具發揮出最佳的效果。

（三）存在不足的原因

1.缺乏相應的專業素養

政策制定的過程在一定程度上也可以看作是決策的過程。在我國的管理實踐中，中央政府主要負責推出宏觀指導性政策；地方政府則根據中央精神，結合本地實際制定出細則指導性政策；基層政府著眼于具體問題的解決，負責制定出更為細化、操作性強且符合現實情況的政策。[5]與常規的決策相比，危機決策是在高度不確定的情景中做出的行為，要求危機決策者具備相應的專業素養，尤其是作為政策細化及執行的主要落實者，基層干部更應掌握必要的危機決策知識和技能，思維上有一定的鑒別能力，實踐中擁有對問題的精準觀察、理解和思考能力。如此才能在危機的預警、響應及善后的各個階段，制定出適用性強的政策文本。然而目前有相當數量的基層干部并不具備如此專業素養，在制定更為細化的執行政策時，對上級文件理解不到位或存在偏差，從而在很大程度上影響了政策效果的發揮，甚至引發更多的負面影響。

2.職責同構下權與責不相匹配

基層政府處在上級和人民群眾之間，不僅要負責傳達上級精神，還要及時準確地反映人民群眾的訴求，[6]背負著重大的責任和使命。黨的十八大以來，黨中央高度重視問責問題，健全問責機制，形成強大推力。然而“上面千條線，下面一根針”，各級部門的問責強度隨著政策傳達的這條線不斷加大，落實到基層便形成了從四面八方匯聚而來的巨大壓力，缺乏緩沖的單向問責使得權責關系中的責任變得尤為突出。同時應注意到，危機決策本身便具有風險性，基層政府為此承擔的后果往往與其掌握的權力不相匹配。長此以往易使基層工作陷入困境，挫傷干部的工作積極性，助長形式主義的工作作風。

3.公共危機風險意識較弱

盡管公共危機事件具有不確定性和突發性，但其從形成到爆發、再到擴散的過程卻是漸進式的。當前，部分政府部門仍然或多或少地受到了體制慣性和傳統觀念的影響，缺乏較強的危機意識、風險意識和敏銳的洞察力，不能有效地識別潛在的公共危機事態繼而認識到“打鐵還需自身硬”，沒能積極創新并發展危機決策工具以防患于未然，從而難以在危機爆發前爭取有利時機解決問題。

三、提升危機決策效能的對策建議

（一）強化專業素養，合理界定標準

1.加強培訓考核

基層干部的培訓與考核是提升基層政府危機決策效能的關鍵環節。要從實用性、師資力量等角度考慮，保障培訓質量，并制定較為清晰嚴格的考核方法，提高決策者的綜合素質，打造高水平的危機決策隊伍。具體而言，干部培訓要遵循“干啥學啥，缺啥補啥” 的八字方針。因基層政府承擔著根據上級政策，在具體危機管理中制定出細化、可操作方案的職責，相關干部都要具備較強的政策分析與解讀能力，所以培訓要邀請相關領域內的專家、學者，通過課堂講授、研討交流、參觀考察等形式對基層干部進行指導，幫助他們提升專業素養，防止因“看不懂、分不清” 而阻礙工作的推進。同時，也要將培訓內容指標化、體系化，建立清晰嚴格的考核指標體系，保障培訓的效力。

2.及時引進人才

及時引進相關領域內的人才是現實的必然要求。相當數量的基層干部缺乏過硬的專業素養是當下的現實情況，而較為系統的培訓考核著眼于未來發展，又需要較長的時間才能改善這一現狀，所以基層政府要積極主動地招募和調用人才，從更為專業的角度開展工作。同時，更要注重采取各種合理的方式來留住人才。比如，根據巴納德的誘因—貢獻平衡理論，合理使用稀缺資源，準確把握人才不同的需求，根據他們不同的情況并結合對工作的付出，滿足他們心理上的或是情感上的需要，讓他們能在組織中獲得最大限度的或是在別處無法獲得的滿足；根據彼得·圣吉的學習型組織理論，建立共同愿景，營造組織文化，用共同的身份和命運歸屬感把組織成員凝聚在一起，使組織成員與其工作任務深度認同，他們發自內心地想去為組織做出貢獻以實現共同的目標。

（二）優化權責配置，抓好思想作風

1.減負與分責并舉

使基層干部輕裝上陣是切實推進工作的前提。為此，要整合職責、厘清關系，使基層能夠專注于解決危機的任務目標，提高決策工作質量。同時，要強化責任在危機處理各個“鏈條” 上的分擔，避免責任層層加碼到基層導致其陷入“應付工作” 的泥潭。通過減負與分責并舉有效防止問責的濫用，使基層工作的重點回歸到切實為群眾解決問題、提供優質服務上，在此基礎上幫助干部樹立正確的政績觀，既嚴格遵守上級要求對上級負責，又鞏固好決策效果對群眾負責。

2.強權與賦能合力

使基層干部有能力、有機會“施展手腳” 是切實推進危機治理的動力保障。為此，要合理下放權力與資源，使權責對等，鼓勵引導干部擔當作為、勇于進取。同時，推進互聯網、大數據、人工智能與基層政府危機管理深度融合，將干部從大量重復性、機械化的工作中解放出來，增強其適應新時代發展要求的本領能力。如此，通過強權與賦能合力打造干部擔當作為的良好環境，激發干部的使命感、責任感，調動其主動性，為有效應對危機奠定堅實的基礎。

（三）增強危機決策意識，提高識別能力

增強危機決策意識、提高識別能力是應對危機的必由之路。危機是處于不斷變化發展的狀態之中的，尤其在日新月異的科學技術時代，危機也相應地呈現出更多的形態，對基層政府的工作提出了更高的要求。[7]因此，要轉變決策者的傳統決策觀念，培養危機決策意識，提高對危機事件發生情境的敏感度。另外，處置危機的關鍵在于預防危機的產生，要充分利用現代科學技術進行輔助，加強政府決策人員的信息搜集和分析能力，通過對信息的整理、選擇、處理，及時發現問題所在并決定采取何種措施，爭取在潛伏期內就控制住危機的發展。

四、結束語

著名管理學家西蒙認為，管理的過程就是決策的過程。公共危機決策問題不僅僅是理論上的問題，更是實踐上的問題?；鶎诱鳛槲覈鐣暮诵闹卫碚咧?，必須以問題為導向，著眼于公共危機決策目前存在的問題，在實踐中不斷改進自身工作，注重從決策的角度探求公共危機處理的有效路徑，確保權力行使的規范與效能，維護人民的合法權益。

參考文獻：

[1] 赫伯特·西蒙.管理行為[M].北京：機械工業出版社，2007： 26.

[2] 王航.西蒙的決策理論對政府危機管理的啟示[J].佳木斯職業學院學報，2017（02）：456.

[3] 陳占鋒.加強和完善行政決策風險評估機制建設[J].行政管理改革，2012（09）：71.

[4] 習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[J].黨建，2022（11）：17.

[5] 韓萬渠.基層官員的身份困境與鄉村治理中的政策執行變異[J].中國行政管理，2016（09）：101-102.

[6] 章雨蒙.減負背景下基層政府的形式主義問題研究[D].南昌：江西財經大學，2021：20.

[7] 馬龍.我國公共危機管理中政府決策問題初探[D].南京：南京航空航天大學，2015：31.