權變視角下的公共政策連續性問題探析

常欣

摘要：公共政策連續性體現在公共政策的階段穩定性、公共政策變動過程以及變動前后內容的連貫性等方面。每個公共政策的內在結構與外在環境都有不同，各種環境因素都在隨時發生變化，在政策實施過程中面臨著不同的外在因素影響。政策運行需要一個過程，政策連續性需要政策制定者與執行者在實踐中針對各種可能影響政策連續性的政策主體、政策客體、政策目標、政策環境、利益關系等權變因素做出合理調整。本文基于政策權變性反思，從公共政策運行規則和程序、干部人事變動、政策目標等角度提出了強化政策連續性的權變性設計，以期對提升政策連續性起到一定的借鑒作用。

關鍵詞：權變；公共政策；連續性

一、公共政策連續性的內涵

公共政策連續性是保障公共政策公正性的一個基礎條件，而政策公正性也是政策連續性與公共性的根本性保障。探討公共政策的連續性問題，先要明確何謂公共政策。戴維·伊斯頓從公共政策的價值分配功能角度出發，提出公共政策是對全社會的價值作有權威的分配。從這一定義出發，可以剖析出其三個內涵：制定公共政策是為了分配價值；公共政策是在全社會的范圍內分配價值；公共政策是帶有權威性的。當前形勢下，“價值” 在此定義中稍顯籠統。鑒于公共政策的制定以及運行離不開各種利益群體的相互作用，離不開個人利益與集體利益的交織與分割，我們不妨用“利益” 來代替該定義中的“價值” 一詞。那么公共政策可以理解為政府利用社會公權力對于社會公共利益所進行的一種權威性分配，由此，公共政策便需具有穩定性與持續性，不能朝令夕改，這不僅會對政策執行造成困難，還會影響政府的公信力。“任何實際運行中的政府，都不僅是一種體制、一個體系，而且還是一個過程”。[1]公共政策的制定以及執行所面臨的內外部環境是變化著的，變化雖然不能消除，但政府卻可以以一種權變的視角來看待政策的連續性，以權變應對萬變。

二、公共政策連續性缺失的表現

（一）公共政策階段穩定性缺失

公共政策連續性要求每個政策階段公共政策的內容與執行過程能夠保持相對的穩定性。公共政策的相對穩定性有助于提高政府社會公信力，形成良好的政民關系。[2]而現行的政策卻有很多朝令夕改的情況。如2011年10月11日上午佛山市發布《關于進一步加強我市房地產市場調控有關問題的通知》，規定于該月12日起放寬限購條件，而在11日晚23時24分又發布了暫緩執行該政策的通知，這便是公共政策階段穩定性缺乏的一個典型的現實案例。該政策雖在政策生效日之前予以暫緩，但購房政策牽動著人民的心緒與行為，政策的階段穩定性缺乏會導致公民在日后對于政策的權威性以及可信度產生懷疑。

（二）公共政策變動前后脫節

公共政策由于環境的變化需要隨之做出變動，但是一些公共政策在變動前后會出現脫節的現象，這也是公共政策連續性缺失的一種表現。公共政策實施的初衷是維護社會公共秩序與社會公共利益，公共政策在運行過程中需要政策目標群體在一定程度上做出一些妥協和讓步，進而獲得對自己以及社會更加便利的政策方案。一些地方政府打著政策調整的名號對政策大改特改，這就導致政策執行者與政策目標群體在政策調整之前的努力都變成了沉沒成本，這種政策變動前后脫節的現象對各方利益都會造成一定程度的損害。

（三）公共政策執行過程任意中斷

一項公共政策的出臺是為了解決相應的政策問題，因此需要實施一段時間，政策的穩定性直接關系到政策問題是否能夠得到妥善的解決。而在現實中，政策往往會由于一些內外部因素而中途中斷。[3]政策運行是由若干前后相互銜接的階段構成的，理論上，公共政策在制定并進行公示后應如期執行，而在實踐中并不總是這樣，一些政策沒有政策終結的官方公示文件便取消執行，這種公共政策執行過程任意中斷的現象導致已經投入到公共政策制定與執行過程中的人力、物力、財力等資源成為沉沒成本，不僅不能達到政策目標，浪費大量的社會資源，還會對政府威信造成不良的影響。

三、公共政策連續性的權變性反思

公共政策廣泛涉及社會生活各個領域，對于公民的生產生活有著重要的影響，這就對于政策的連續性與穩定性有了更高的要求。在公共政策的制定以及執行過程中，多種變動性因素導致公共政策連續性降低，政策頻繁更迭。想要讓公共政策達到預期政策目標，就要探索在公共政策執行過程中會造成連續性缺失的狀況，只有在理論層面分析好這個問題，才能在實踐中更好地增強公共政策的連續性。

（一）領導干部任職期短與晉升

政府官員任職期短以及由于追求職位晉升等自利傾向所制定并執行的公共政策是降低公共政策連續性的一個重要因素。目前，黨政機關干部任用中很重要的一點就是干部要有基層任職經歷，這一用人傾向雖然踐行了基層導向，但同時卻也容易造成干部在基層任職期短的情況，任職期滿以后，領導干部更換，一些政策由于領導干部的發展理念不同便不得已而中斷，之前在這一政策中所作的所有努力都變成沉沒成本。而要進行下一項政策，這一步驟又需要重新進行，不僅勞民傷財，還阻礙了地方的發展進度。

（二）地方政府的“自利性”

地方政府在進行政策制定時往往存在著自利傾向，這種自利性導致地方政府在制定公共政策時只考慮本地區的利益訴求，對于國家的整體利益考慮較少。地方政府在公共政策制定中所考慮的主要是本地區的經濟、文化和社會發展，著眼于本地區的利益。這樣，地方政府制定的公共政策與國家整體之間就可能產生利益上的沖突，這也是造成公共政策連續性缺失問題的一個重要原因。需要認識到的一點是，地方政策與地方利益必須要服從于中央政策與國家政策，沒有國家又何談地方。

（三）公共政策責任追究主體不明

公共政策責任追究主體不明是公共政策連續性出現問題的一個主要原因。公共政策制定、執行等環節環環相扣，需要公共政策主體每一個環節都做到認真負責。制定環節需要決策者做出正確的決策；政策執行環節需要政策執行者在與公民進行良好溝通的基礎上將公共政策落實到實踐中，并且遇到突發問題能夠迅速應對。在每一個環節都可能出現問題，有一些是客觀因素導致的，但也不免會存在由于政策主體的主觀決策失誤或是主觀自利傾向導致的政策失誤，我國現行的公共政策責任追究主要是針對于組織，沒有上升到追究政策參與者個人的高度，這就導致某些政策主體在公共政策制定中有恃無恐，出現責任履行不到位的現象，嚴重影響公共政策連續性與政策問題的解決。

四、強化政策連續性的權變性設計

政策問題所處的環境是在不斷變化的，我們要在變動的環境中探索如何保持公共政策的連續性，這需要考量領導干部追求個人政績的利益空間、地方政府的自利傾向、公共政策主體的避責傾向等導致公共政策連續性缺失的因素，在此基礎上探索如何在變動的政策環境下提高公共政策的連續性。

（一）優化政策運行的規則與程序

公共政策運行過程中受政策主客體、政策環境、利益關系等變動性因素的影響，需要通過制定政策運行的規則與程序來減少政策運行過程中政策制定者與執行者所導致的主觀性與隨意性。第一，探尋決策、執行、監督三權適度分離的運行機制，在政策運行過程的每個環節對前一環節進行反思與批判，發現各個環節出現的問題。第二，健全公共政策實施反饋機制。公民在公共政策實施過程中，不僅有知情權，還應該有參與權。健全公共政策實施反饋機制，對于一些涉及重大民生問題的公共政策，應建立公共政策決策復決機制，由人民代表大會及其常務委員會及時進行監督、評估，這是公民間接參與公共政策實施過程的一種方式。另外，在政策實施前與實施過程中舉辦聽證會，讓公民直接參與到政策的決策與評估中，綜合采納公眾與公共政策主體的意見，進一步提高公共政策的科學性與民主性。

（二）合理管控干部人事變動

政策主體是否穩定、領導干部任期長短等因素是影響公共政策制定與執行的重要因素，人事變動對于政策問題的穩定有著重要影響。在實踐中，政策主體成員的變更往往導致政策大幅度調整甚至變更，但黨政機關領導干部的人事變動確實經常存在，怎樣在變動的人事安排中尋求公共政策過程的動態穩定性，干部人事變動合理管控與領導干部離任審計制度是解決此類問題的破解之路。合理管控干部的人事變動需制定合理的干部調動制度，建立能上能下的用人制度、制定合理的干部任職期限。有能力的領導干部才能引領公共政策順利達成政策目標。制定合理的干部任職期限可以讓干部在公共政策方面更好地考慮當地居民的長期利益。領導干部的調動在政府機關是在所難免的，需要做好干部離任時的交接工作。建立干部離任審計制度，將公共政策的連續性納入到干部考核中，作為新舊領導干部工作能力考核的一部分，這也是提高公共政策連續性的良好舉措。

（三）完善政府權力監督制度

政府是公共政策的制定主體，政府權力的濫用對于公共政策的連續性與穩定性會產生重要的影響，完善政府權力監督制度，將政府的權力裝進制度的籠子里，通過體制內和體制外的雙重監督，對公共政策主體的行為進行約束，避免危害公共利益的政策行為出現。第一，要完善體制內監督。在公共政策主體自身的監督中，需要完善公共政策不同環節間的監督，這種監督能夠更好地完成公共政策自我的監督，便捷且最為有效。通過建立專門的監督機構對公共政策運行的全過程進行監督，這種監督方式可以通過政府相關部門的監督來提高政府的行政能力，同時有助于增強公共政策連續性。第二，強化體制外監督。在公民權利意識發展良好的情況下，可以借助社會輿論監督和利益群體的監督來加強體制外監督。一種最為直接的監督方式便是讓公民，也就是政府公共服務的對象來對政府的工作進行評分并納入到政府部門的考核中。[4]社會輿論與媒體的監督可以借助互聯網媒介，政府將不涉密的公共政策制定與執行信息進行公開，每個公民都成為公共政策的決策者與監督者，政府對于公共利益的分配滿足公共政策目標群體的總體要求，這對于提高公共政策的連續性也是一個重要的舉措。

（四）確立和調整公共政策目標

公共政策的連續性程度取決于政策目標的合理性與持續實現。當政策環境發生變化時，公共政策目標也要做出相應的調整。政策目標的動態穩定性是政策問題得以解決的決定性因素。政策目標的確立和調整要關注利益相關者的訴求，提高自身的環境回應能力。吸納民意是政府公共政策過程的第一個環節，考慮公民所思、所求與所想是政府公共政策過程的核心所在。建立利益相關者訴求表達機制，一方面需要提高相關人群的利益訴求表達意愿和能力；另一方面需要拓寬群眾利益訴求表達渠道。不管是政策制定者與執行者，還是作為政策作用對象的廣大公民，利益追求都是其行為的基本動因。[5]利益相關者訴求表達機制是訴求輸出環節，公共政策的連續性需要政府長期對公民的利益訴求做出正確的回應，解決公民的生產生活所面臨的重要問題，有效識別需要提升到政策議程上的民生問題，在政策執行過程中考慮民眾的利益訴求及其變化，需要提高公共政策制定以及運行過程中的回應能力。

五、結束語

政府作為公共利益的代理人，其政策行為需要為公民的長久利益考慮，公共政策連續性缺失會導致公共資源浪費、政府與公民關系緊張，甚至影響社會的發展。公共政策是具有動態可變動性的，隨著環境等條件的變化，公共政策也需要做出一些調整。公共政策連續性缺失會造成后續政策可操作性降低，進而影響政策問題的解決。公共政策制定與執行過程中，多種要素對于公共政策連續性都存在影響，這就要求在權變的視角下審視公共政策，公共政策過程中的領導干部任職期短與晉升、地方政府的“自利性”、公共政策責任追究主體不明等都是在現實中導致政策連續性缺失的重要因素。因此，需要通過優化公共政策運行相關規則與程序、合理管控干部人事變動、完善政府權力監督制度、合理確立和調整公共政策目標等公共政策權變性設計，有效提高公共政策連續性。

參考文獻：

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