從“款”到“地”：民國時期政府對學田的清查及其演進

尚偉

摘 要：科舉革廢之際，學田緣于其助學功能得以延續。此后，清查是各級政府管控學田的主要手段，晚近政權更易背景下，其效果亦有不同。（民國）北京政府和南京國民政府開展的學田清查呈現出從學款到地畝關注點的差異，而助學目的又具有一致性。1943年，國民政府強勢介入后，在教育與行政權力統合的契機下，學田清查最終上升至中央層面。近代學田清查大體呈現出由“款產”到“地畝”的轉向，該過程體現了中央權力在教育場域對地方的滲透，亦是教育財政體系由傳統向近代演進的局部寫照。

關鍵詞：學田；廢科舉；清查學田；教育經費

自宋仁宗設學田以來，學田助學功能日漸完善，為舊學經費來源之大宗。晚近以來，學田數量大增，經歷了由科舉舊款到公款公產的演進，助學功能達到了新的高度，頗值深究。本文試以學田清查為主線探究民國時期不同時空范圍下政府對學田清查政策的演變，透析其背后各權力主體之間的相互因應、官方意志和學田運作實態之間的張力等，以期對科舉革廢后的學田研究有所裨益。

一、“保存學田款”導向下學田款產的清理

科舉之廢是學田發展史上的重大節點，自此，學田逐漸脫離科舉經費體系。科舉正式廢除的兩月后，學務大臣孫家鼐上奏：“查各省地方公款，如學田、書院……但能實心清理，專作興學之需，就本地款目辦本地學堂，挹彼注此，足資應用。”[1]隨即，朝廷批準此奏，學田列為新式教育經費來源之一。

1913年，民國北京政府內務部聲令：前清舊制府廳州縣設立學官典收文廟祭祀，并增置學田以贍貧生，現在文廟祀典改歸內務部掌管，學官已歸裁汰，此項學田自應仍留歸學校……恐不免為書斗所侵沒，惟地方小學經費正苦難籌，擬請特頒訓令飭由主管官廳將各處學田切實清查。[2]江蘇、福建等省轉飭各縣遵照推行，展開文廟學田清查。

北京政府擬推行的學田清查，多是出于學田款項與收益等財政方面的考慮。關于這一點，早在1912年，北京政府內務部曉諭各省的訓令即可見一斑。該訓令稱“主管官廳將各處學田切實清查交由地方自治機關管理……作為縣教育經費之基本財產，每年征收租濟用”[3]。值得注意的是，該訓令強調指出將學田撥為縣教育經費，其管理權歸于地方自治機關。此舉既順應了地方教育經費獨立的呼聲，也有北京政府自知學田款項提解中央無望，遂對地方干預學務款項妥協的深意。1915年，教育部總務司發函再次強調處理地方學田糾紛等問題的要領：重在保留、保證。[4]保留自然是指學田，然而背后的深意則是要保證學田款。

地方政府亦對“保存學田款”深以為然。1913年，奉天行政公署訓令各縣知事：“奉天省教育會常年經費，由各地學田租款以資接濟，各縣必須將每年應納租款繳齊，方足藉以進行。但有許多地方欠學田租金，為此，今查清學田，本年與今后歷年租款，于年內一律結清，不得再有拖欠。”[5]該訓令揭露了地方政府推進學田清查的根源即接濟教育經費，清查的重點亦在于學田款產。各省縣也積極推動地方學田產業的清查，如上海縣聲明貫徹中央政府關于學田款產清查政策，并限期15日之內，將該縣文廟學田畝數及現在所收租息如何，支配是否專撥小學經費等事認真清查。[6]時人也予以支持，如淮陰縣江蘇省立第六師范學校同學會成員深知本縣學田積弊已深，為保障地方學款充裕，主動開展學田調查。[7]

央地雙方對保存學款的共同旨歸，引導了這一時期學田清查工作的方向。至于地方如何清查學田款項，各省雖籌劃不一，但大體經過與處置辦法并無二異。在此，筆者以浙江一省為例。首先，浙省擬定學田歸置辦法。1912年，省教育司發布通令：各世族舊置學田、庠產、賢租等項在前清科舉廢后，業由提學使通飭各屬一律撥與族學，并聲明不得由其他個人或團體再行收管。[8] 其次，逐步清查未撥歸教育經費之學田確額。1916年，浙江巡案使上呈財政部云：“查學田暫緩處分，原為保存學產起見，其尚未撥充者必學費已裕無需再撥，可知似應將未充學費之學田尚有若干，現在有無撥充之必要，逐一確查，再行核明咨商辦理。”[9]再次，遇有學田爭端，以“撥充學田”為處置原則。該省教育司通令同樣指出：本司受任以來，疊據各屬學界控爭各項田產者，無慮數十起，均經本司批飭撥與興學。言外之意，今后各縣在處理此類爭端時，需與教育司步調一致。最后，令書院田重新造具簿冊匯集于縣勸學所，并根據簿冊將學田款項悉數充小學經費，如需用款，再由學署委員呈請。[10]由此觀之，浙江省開展的學田清查最終的導向即確定各縣可供使用的學田款項數額。

與浙江省類似，其余各省也不同程度地推進學田款產清查，并取得了一定的成果。一則，查清歷年所欠之學款，如江蘇省江都縣1915年前歷年學田款產計收2000余元，至1923年全縣展開學產清查，七八年來所收之款不及此前一年之數，積欠甚多。[11]一則， 查明隱漏學田，如1917年，安徽潁州縣鄉村辦學經費困頓，遂開展學田廟產清查，共計查出遺漏學田300余畝和積欠款項5000余元。[12]

北京政府時期，在保存學款需求的導向下，各地推行的學田清查避免了學田在政權更易與學務轉軌雙重變奏下的失序，保障了近代教育轉型的經費基礎，是其挹注新學的關鍵。

二、“整頓學租”導向下學田地畝的勘丈

南京國民政府建立后，勵志重整教育，1928年大學院出臺《厲行義務教育令》，擬在全國推進短期義務教育。其中涉及教學經費一項，該令要求“由各地指定專款，或規定地方全部收入百分之二十，作為義務教育經費”[13]。此令儼然將推行義務教育的籌款壓力傾注在地方，對此，地方政府紛紛增加學租以為應對，如江蘇寶應縣決議增加二分畝捐和丈量學田、增加租額，借此增籌教育經費。[14]據此不難推斷，緣于地方政府廣增學租的現實需求，全國各地大規模的學田清丈應運而生。不過與此前不同的是，出于厘定學租的需要，這一時期學田清查主要對學田地畝展開丈量，清查方式與先前有所不同。

隨著地方學田勘丈工作的不斷深入，一省之內，各縣清丈進度各異，最為人詬病的是各縣勘丈后所增收的學租不一。為此，1932年江蘇省教育廳頒發《江蘇省清查學田及整頓學租辦法》，對學田清丈的四至、契據和造冊都有一定的規范，對學租亦有規定：“關于學田之租息，應參照學田附近之私人產業所定租價議定之。田租與稅收性質不同，應由教育局根據產權，直接收取，以明界限。”[15]隨后，河南、安徽、浙江、江西、云南、陜西等省相繼出臺清理教學款產辦法，一方面，推進并規范本省學田清丈工作；另一方面，對學租增收同樣有所限制，避免租稅過高影響學田正常租佃。

除此之外，各縣紛紛成立專門的清查機構。此類清查機構大多由當地教育局開設辦理，設有會長，另有學田清查委員數名。各地學田清查機構名目不一，如金山縣稱為勘丈學田委員會，無錫為學田委會，廣東齊塘則稱為學田清委會，不過，就職能而言，并無明顯差別。其具體職責大致如下：擬定具體的丈量計劃，籌措丈量工具和經費，保障清丈人員的生活所需，定期將丈量結果上報縣政府。即使部分縣份未便設立專門的清查機構，也依托當地教育委員會等相關機構開展學田清查工作。如高密縣1928年之前，學田既無預算，又無確切統計，自教育委員會成立，稽核及保管方才漸入軌道。[16]

以江蘇省金山縣為例，學田勘丈分為準備工作和正式丈量工作。準備工作包括甄選清查人員和事先調查。選派丈量人員一般基于人品和技術雙重考慮，嗣后，勘丈人員需會同鄉紳對學田進行初步調查，確定學田所有權。經查該縣學田歸屬并不統一，其中大部分學田所有權歸教育局，第二區、六區、八區則由區公所執管經收。經該縣教育局出面反復交涉，最終將所有學田統收于縣教育局經管。1935年，該縣正式開展學田清查工作。首先，編造學田學租詳細清冊，由該縣教育機關或查簿冊，或依田單，詳列學田坐落、畝數、四至及田隣等項，編造學田清查冊。[17]其次，測丈田畝，召集與學田毗連各業戶，共量畝分；測丈既竣，將契據或者原案檢出或者核對，無契據者，當場補填。最后，繪圖成冊，凡已經測定之田產，分別造具清冊，編成詳圖，附以沿革歷史之說明，以備查考。所編圖冊，一份存教育局，一份存縣，一份呈教育廳備案外，并分送所在地各機關備查。[18]

通過以上舉措，全國各省學田清丈的效果尤為可觀。華北地區，山東省1929年未行清丈前，全省108縣學田總數填報計有200191畝，1932年清丈后統計共有366606畝。據此結果重新厘訂學田公租辦法，規定凡學田租金與鄰近同等民田相差過于巨者，均督令改租，使租金有所增加。實行幾年后，頗有成效。[19]長三角地區向來注重文教，以安徽省來說，全椒縣清丈后實有學田11400畝；霍邱縣清丈后實有學田24368畝，比原來增加12572畝；繁昌縣將開墾成熟田5000多畝，重訂租額，公開招標承佃，取得押金2萬多元；鳳臺縣清丈后有學田4萬多畝，共收租金8萬元。[20]華中地區同樣卓有成績，其中，湖北天門縣1933年全面清查學田學產，計有公私學田3582.58畝，總資折合623350元。[21]西南地區以貴州為典范，1933年學租由年600余石增至1200石。[22]

這一時期，清查學田是地方消解國家權力轄制下驟增的興學壓力的應急之舉，并在此基礎上完善學務累進背景下地方教育財政體系。

三、教育與權力的統合：全國學田清查的演進

全面抗戰爆發后，國內教育事業的發展舉步維艱。1937年，中央政府西遷重慶后，頒發《縣各級組織綱要》，提出縣之財政由縣政府統收統支。[23]不少省份對此過度解讀，轉令各縣政府將地方公產收歸縣款，實行統收統支。在中央與省府統收統支政策的裹挾下，學田款項挪為他用，幾成地方慣例。此背景下，學田助學功能逐漸喪失，亟待整改。

1942年，蔣介石數次在其日記中提及增加教育經費，并計劃將學田撥歸各學校自行耕種，試圖打破學田款項用作縣財政統收統支的局面。[24]該年12月，蔣發布密令：各縣市之學田，應皆撥歸當地學校為校產，并獎勵耕種，俾師生得用以實習耕種。此項學田究竟有多少，應令各省各縣調查呈報，并限半年內辦理完畢，希即擬具辦法通令實施為要。[25]1943年1月20日，行政院出臺《抄發各省市縣學田撥充學校校產實施辦法》，以期各省加以重視，提前完成學田清查工作，再行上述學田撥充校產之辦法。

然而，令重慶中央政府頗感驚訝的是，電令發出之后兩個多月內，竟無一省回電函復學田清查情形。1943年3月10日，教育部聯合內政部、財政部、農林部、地政部，再次致電各省教育廳速速查照辦理，限在月底前報呈教育部。然而，及至4月初，仍未見一省呈報。4月3日，教育部再致電各省教育廳，依然未見有奏報學田畝數者。各省政府不買賬，固然有全境清查費時耗資頗多的因素，更多則是地方政府保存地方學田款項的考慮，關于這一點，教育部內部呈送部長陳立夫的公文可說明一二。該文稱：訓令發出后，僅湖南一省擬定辦法開始實行，其余諸省仍在觀望，四川、安徽、陜西三省雖欲辦理，均被省府決議緩行，其唯一理由竟是從前挪用教產，欲辦理之事業，須設法另籌經費以為抵補。[26]與此同時，蔣手令所要求的半年之期所剩不多，無奈之下，教育部再次致電四川各省教育廳：“學田撥充校產案，逾期已久，查該省仍未辦竣，仰詳細報，候匯呈。”[27]值得玩味的是，教育部一改此前命令語氣，對各省教育廳開展學田清查工作幾近央求，甚至不惜采用“仰”“候”字眼。

教育部深感缺乏行政權力的配合，清查學田難以為繼，遂將各省未行清查的實情上呈蔣介石，蔣對此極為不滿，立即飭令行政院轉飭各省政府配合實行。4月底至5月初，各省相繼電復教育部，大多意在表明本省學田丈量工作業已開展。經教育部再三催促，至1943年7月14日，共有21省市回電教育部，其中，四川呈報了44縣學田數目，貴州呈報54縣學田，廣西呈報17縣學田，浙江呈報19縣學田并省有學田數目，江西呈報28縣學田，湖南呈報81縣學田，河南呈報39縣學田及省有學田數目，甘肅呈報69縣學田，青海呈報10縣學田。另外，湖北省未及丈量，僅僅呈報該省學租總款目。其余各省或為淪陷區不便展開清查工作，或尚在清查。新疆省則直言本省并無學田。[28]隨后，教育部轉令各省：原限半年內辦理完竣，至六月底已屆期滿，令今后遵即認真辦理。[29]此后至1944年末，各省陸續上報此前未及查報及續查的學田畝數。

截至1944年底，在中央的數次催促下，上述各省或全部或部分完成了學田清查工作，國統區計有學田1253301.83畝。至此，自乾隆十八年（1753）以來，政府再次基本掌握了全國學田總數及其地理分布格局。

橫向看來，此次學田清查是在國家權力催使下，耗費了極大的人力物力對全國學田數量完成了自縣至省再到中央的匯總，清查范圍幾乎遍及這一時段國民黨統治下的全境。然多省或身處抗戰區域，或歷來學務羸弱，故在推行學田清查時表現各異。其中，以甘肅響應最為積極，1943年4月14日該省教育廳即向教育部呈報了化平縣及兩所師范中學學田數量表，兩個月后，又將省有學田及69縣之學田一并呈報至教育部。[30]以云南省清查最為規范，采取分階段勘查，且前后三次上呈的學田表皆列明了各縣學田分配學校的具體情形。[31]然而，清查過程中，也有省份遇到層層困厄。如福建省“各縣因劃分手續繁瑣，致難如期填報”[32]，安徽則因“縣城淪陷，冊籍丟失”[33]，使得清查工作難以開展。

縱向來看，這是歷代以來國家權力支配下對全國范圍內學田的又一次數量匯總，意義非凡。就清查目的而言，不同于雍正、乾隆時期，此次清查更多的是出于對地方學田再分配的考慮，并非單純統計學田數量。就效果而言，與學田清查一同實施的學田撥充校產方案，使得學田重歸校產，延續了學田的助學功能，避免了學田制度在此內憂外患、教育革新之際的失序和湮滅。

四、結語

整體看來，民國政府推進的學田清查表現出從“款”到“地”階段性的演進勢態，這也是晚近學務轉軌學款亟籌背景下所獨有的形態。政府對學田的清查推動了其從舊科舉制下的舊學學產轉向新式學校校產，使其從千年舊制演化為近代教育財政體系的一級，無論是對學田自身的發展還是教育的近代轉型都具有重要作用。此外，近代是學田發展極為特殊的階段，政府對學田的管控方式與學田的實際運營均發生巨大變化，有待學界進一步探究。

注釋與參考文獻

[1]孫家鼐：《奏為學務緊要經費支絀擬請提解各省科場款項事（光緒三十一年十一月初三日）》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-6002-027。

[2]《內務部咨議各省都督請查各省學田充小學經費文》，雷瑨主編：《北洋政府公報分類匯編（十三）》，線裝書局2019年版，第133-134頁。

[3]《內務部指令各省民政長責成縣知事清理學田作為縣教育基本金文》，雷瑨主編：《北洋政府公報分類匯編（十三）》，線裝書局2019年版，第127-128頁。

[4]吳樹滋：《增訂現行教育法令大全》，世界書局1933年版，第6頁。

[5]遼寧省教育史志編纂委員會編印：《遼寧教育史志》第3輯，1993年，第93頁。

[6]《文廟學田專充小學經費》，《申報》1913年2月10日，第7版。

[7]《調查學田之困難》，《時事新報（上海）》1923年10月20日，第12版。

[8]《命令：教育司長沈通令各縣知事遵照本司呈擬學田辦法文》，《浙江公報》1912年第172期，第2頁。

[9]《浙江巡案使為學租撥充學款咨財政部》，《時事新報》1916年3月23日，第1版。

[10]《海鹽縣公署指令（中華民國六年十一月十五日）》，《浙江海鹽縣署公報》1917年第5期，第29-30頁。

[11]《蘇教廳令查江都學田》，《新聞報》1923年4月29日，第15版。

[12]《阜陽地區教育志》編委會辦公室：《阜陽地區教育志》，1993年，第282頁。

[13]《大學院歷行義務教令》，《時事新報（上海）》1928年7月25日，第8版。

[14]《寶應縣教育概況》，《申報》1930年11月17日，第2張第8版。

[15]江蘇省教育廳秘書室編印：《江蘇省現行教育法令匯編》，1932年，第306頁。

[16]（民國）余友林修，王照青纂：《高密縣志》第9卷，民國二十四年鉛印本，第424頁。

[17]《金山縣教育局清查學田整頓學租計劃》，《金山教育年報》1935年第1期，第64頁。

[18]《規程：清查學田及整頓學租辦法》，《教育季刊》1933年第1卷第4期，第262-263頁。

[19]山東省地方史志編纂委員會編：《山東省志68·教育志》，山東人民出版社2003年版，第975頁。

[20]安徽省地方志編纂委員會編：《安徽省志45·財政志》，方志出版社1998年版，第174頁。

[21]湖北省天門市地方志編纂委員會編纂：《天門縣志》，湖北人民出版社1988年版，第741頁。

[22]貴州省黔西南州史志編纂委員會編：《黔西南布依族苗族自治州志·人物志》，貴州人民出版社2004年版，第64頁。

[23]孫燕京、張研編：《民國史料叢刊續編》第1011冊，大象出版社2012年版，第46頁。

[24]《蔣介石日記（手稿本）》，1942年6月2日、10月21日、10月25日、12月8日，斯坦福大學胡佛研究所檔案館藏。

[25][26][27][28][29]國民政府教育部：《行政院抄發各省縣（市）撥充校產實行辦法及實施情況有關文書》，中國第二歷史檔案館藏，檔號：五-10812，第2、3、28-30、77、97-104、94-95頁。

[30]國民政府教育部：《甘肅省學田校產調查及減免學校用地等公用土地稅賦的相關文書》，中國第二歷史檔案館藏，檔號：五-10817（2），第12-16頁。

[31]國民政府教育部：《云南貴州省學田調查及免賦免稅的有關文書》，中國第二歷史檔案館藏，檔號：五-10821。

[32]國民政府教育部：《福建、江西、新疆學田調查和賦免稅的有關文件》，中國第二歷史檔案館藏，檔號：五-10815，第15頁。

[33]國民政府教育部：《江蘇、浙江學田調查和免賦免稅的有關文件》，中國第二歷史檔案館藏，檔號：五-10814，第36頁。