筑牢秦嶺環境屏障，探尋秦嶺生態保護新策略

周恒 李淑娟 魏江磊 曹詩睿

推進環境綜合執法，助力秦嶺生態環境保護。近年來，秦嶺生態環境保護綜合執法工作取得了顯著成績，但在執法建設和執法保障中還存在一些問題，因此，就需要從加強環保隊伍建設、落實執法責任、提高業務素質、增強裝備能力、拓展執法手段、完善執法聯動機制、加強經費保障、創新懲罰舉措等方面，完善秦嶺生態環境保護綜合執法工作。

近年來，為將秦嶺生態環境保護取得的成效保持并發展，秦嶺生態環境保護著力推進綜合執法。秦嶺生態環境保護綜合執法是對深化執法體制改革的重要響應，是新時代秦嶺生態環境治理方式的重大創新。雖在秦嶺生態環境保護綜合執法工作過程中取得了一定成果，但在執法建設和執法保障方面也出現了多重問題。筆者注意到這些問題并加以分析，提出秦嶺生態環境保護的發展路徑，以促使秦嶺生態環境保護綜合執法進一步完善與發展。

完善綜合執法的意義

（一）完善秦嶺綜合執法是推進生態文明建設的重要保障

深化生態環境綜合執法是完善和發展最嚴密生態環境保護法律制度的必然選擇。綜合執法隊伍的構建在作用上具有“一隊多能”的屬性，通過改革現有制度可以將原本分散的各機構在合作中實現效能最大化，使執法體制更加順暢，順暢的綜合執法體制必定會更好地推進生態文明建設。故相關機構應更加細致地協調好執法權限，完善綜合執法制度體系，以制度保障秦嶺的生態環境安全，推進生態文明建設。

（二）完善秦嶺綜合執法是提升生態保護效率的迫切需要

目前我國已有與生態環境保護相關的法律31部，還有100多部行政法規和1000余部地方性法規，生態環保法律體系在不斷壯大。[1]但是，許多損害生態環境情況的出現在因果關系方面往往是“多因多果”，這些因果關系很難于法律上理清，無論采用何種標準劃分執法權均難免疏漏。[2]綜合執法的好處就在于其把各個部門聯動起來，各部門分別發揮自身職能，合作完成具體的生態保護任務，這對于化解各部門在出現問題時推諉扯皮的現象具有一定幫助。秦嶺是真正的自然資源寶庫，故對于秦嶺生態環境的保護必須要時刻重視。完善秦嶺生態環境綜合執法，確保執法的獨立性和權威性，可客觀上提升生態保護效率，這對于秦嶺的生態環境保護大有裨益。

（三）完善秦嶺綜合執法是實現自然保護地生態環境治理體系和治理能力現代化的必然要求

秦嶺是陜西生態環境綜合執法的重點區域，生態環境綜合執法是生態環境治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。目前，綜合執法已凸顯出其明確的制度優勢。實施綜合執法可降低行政執法成本；可有效防止各政府部門出現“爭著管”和“都不管”的問題；可以為行政相對人權益的保障提供便利。但當下的秦嶺綜合執法仍有以下方面需要注意：一是執法力量偏弱、綜合執法次數較少；二是涉及領域廣，執法所需的專業能力高。發現問題的初衷在于解決問題，作為生態環境治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，完善秦嶺生態環境綜合執法體制機制，提升生態環境執法能力水平，必能更好地促進實現秦嶺生態環境治理體系和治理能力的現代化，故完善秦嶺綜合執法勢在必行。

發現綜合執法之困境

（一）執法建設存在的問題

1、執法巡查檢查流于形式

隨著網格化管理工作的不斷完善，發現問題日益多樣化、復雜化，專職網格員特別是街辦四級網格員的巡查知識還有欠缺，有待于進一步加強管理和培訓，專職網格員外出巡查缺乏交通工具，巡查工作中還有網格盲區現象。有些區縣和市級相關部門執法巡查檢查雖然次數多，但發現問題不及時，流于形式。

2、違法案件查辦不力

在中央、省級環保督察交辦問題整改和上級交辦群眾信訪處理中存在不徹底、不到位的現象。化工企業在秦嶺生態環境保護區內關停問題整改上，始終與上級政府和有關部門“談條件”“打太極”，致使部分化工企業關停工作一拖再拖。部分省級環保督察問題整改不到位。省級環保督察交辦問題在上報已完成整改的任務中，經核查仍有部分任務未整改到位。

沿山各區縣、高新區及市級部門發現問題線索553個，市數字秦嶺監管平臺和市秦嶺保護局發現問題391個。但截至2022年10月10日，僅市公安局、市水務局、市農業農村局、市生態環境局、市文物局、高新區農水局、長安區7個單位，查處破壞秦嶺生態環境保護違法犯罪案件臺賬28件。可見破壞秦嶺生態環境保護違法犯罪案件查辦效率低下。

3、執法力量不足

一是工作面廣，任務重。二是專業性強，人才缺。三是外部壓力大，保障少。此外，執法工作必然觸及違法當事人切身利益，容易引發抵觸情緒，綜合行政執法人員常遭遇妨礙執法或暴力抗法。秦嶺保護機構力量相對薄弱。基層普遍存在編制少、人員少、經費少、裝備少問題，環保基礎設施建設不足，執法力量相對薄弱，“網格化”管理機制還不健全，特別是在發現問題、反饋問題、處理問題等工作機制中信息共享、聯動合力有待進一步強化。

（二）執法保障存在的問題

1、法律配套措施尚未完善

“五亂”行為仍然存在。雖然已實現秦嶺保護監管網格全覆蓋，但隨意丟棄垃圾、進山燒烤等亂象時常發生，因此，還需進一步落實屬地管理責任，加大對沿山街辦的考核力度。盡管規劃體系初步形成，但相關配套政策還不夠完善，專項規劃與總體規劃銜接還不夠緊密。國土空間規劃、生態紅線劃定、自然保護地優化整合等工作進展有待加快。生態補償辦法、生態環境損害賠償制度、礦業權退出補償體制等政策還需加快出臺。

2、行政處罰效果有限[3]

行政人員缺乏執法主動性，僅僅是對上級命令的執行，缺乏對于環境治理的執法主動性。而且罰款等行政處罰措施對于資金充裕的企業懲治力度不大，無法起到應有的教育引導作用。

3、相關部門協調機制不暢

雖然秦嶺地區會開展一些聯合執法行動，但大多時候信息傳遞緩慢，各部門之間的信息不對等，無法對污染環境的行為及時作出反應。會產生發現問題的部門缺乏執法權，而有執法權的部門得到信息慢的問題，導致執法工作無法迅速開展。

發展綜合執法的路徑

（一）執法建設發展路徑

1、加強環保隊伍建設

政府環保部門可以對相關人員進行定期考核，促使他們熟知環保相關知識、提高環保素養。可以聘請一些環保領域的專家，為解決一些環保問題提供智力支持。

2、落實執法責任

嚴格按照法律要求，開展執法工作。落實行政執法責任制，加大生態環境執法力度，完善執法普法體系。按照“誰執法誰普法”的原則，以現場檢查為重點，深入推進執法全過程，逐步探索建立責任追究及盡職免責制度。

3、提高業務素質

嚴格執行執法人員持證上崗和資格管理制度，有序組織執法證件換發。采取線上和現場相結合的方式，持續組織開展崗位和專業培訓工作。統籌執法力量，以交叉檢查方式，定期組織開展監督幫扶。

4、增強裝備能力

推進生態環境綜合保護和行政綜合執法裝備標準化建設。落實執法應用制式服裝著裝，做好行政執法一線人員使用統一警用制式執勤服裝管理和執法標志制服配領發放工作。提高執法信息化程度，不斷完善執法系統與執法管理制度，規范執法系統使用。以科學技術為導向，通過電子技術、云計算等形成一個全方位科學管理的信息化監測平臺，及時監測并監控到環境變化、提供環境質量信息。

5、拓展執法手段

施行非現場執法方式。將相關法規和標準進一步完善，考慮將污染源自動監測數據用于行政處罰。出臺公眾舉報工作獎勵考評辦法意見或獎勵實施意見細則，將征集群眾在線舉報案件以及反饋信訪線索信息情況，作為監督發現典型違法舉報問題處置的最重要考評途徑。

（二）執法保障的發展路徑

1、完善執法聯動機制

建立信息共享制度，進行信息通報、工作交流、案件移交、數據共享等方面的共享。各成員單位可根據工作需要，牽頭其他成員單位不定期開展聯合執法，充分發揮各部門的專業能力和技術優勢，嚴厲打擊各類生態環境違法行為。

2、加強經費保障

結合本地實際，政府增加環保資金的投入，落實機關日常監察執法、執法辦案裝備、隊伍建設維護等重點工作經費，為落實生態環境開發治理、監管聯合執法、應急救援處置等任務提供保障。同時，可以拓展環保資金籌措渠道，鼓勵企業和個人對環保資金無償捐贈。

3、加強執法監督

完善“雙隨機、一公開”監管制度。在監管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開。市、縣兩級生態環境部門要按照“雙隨機、一公開”制度要求，落實現場檢查計劃。將所有檢查對象納入名錄庫，按區域、行業、規模、要素等科學分類管理。[6]

4、完善執法機制

強化駐省部門駐各地市環境保護監測工作機構負責人對監測站所在地協同執法相關工作部署的支持。針對強化執法部門與司法部門的銜接程度，依法做好生態環境損害的處理及賠償工作。完善部門協調聯動機制，建立生態環境問題線索報告反饋和信息共享機制。積極依法查處其他行業部門發現并移送的問題。加強區域流域執法聯動，開展聯合執法和交叉執法。建立專項查處制度，對情節嚴重、影響惡劣、后果嚴重的生態環境違法案件實行專項查處。

5、規范執法行為

推進行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定合法性審查制度，結合案卷評查和執法檢查，加強對“三項制度”落實情況的監督檢查。以移動執法系統為主要手段，實行執法全過程記錄制度。加強事前告知，主動公開檢查計劃；規范宣傳，明確執法身份，做好通報；加強事后公開，及時公布行政執法決定。

6、創新懲罰舉措

采取網格化管理措施，對執法監管對象實行差異化執法監管措施，設立網格員，由在區域內環境保護監測中績效差以及違反環境保護監測的企業單位作為網格長，對區域內的企業進行管理，以實現對執法對象的正面激勵效果。網格長在半年時間內沒有使環境達到標準，或者是剛好達到環境標準，所產生的監測費用需自行承擔。達到標準，并且超過30%的，由政府作為中間商進行撥款。遠達不到環境標準，不僅要網格長自身承擔成本，還需再進行罰款。以此來提高行政處罰水平。

結 語

大山哺育人類、啟蒙文明、滋養文化。秦嶺作為民族祖脈，代表著中華歷史的厚度，華夏文明的溫度和東方精神的高度，生態價值和文化價值是秦嶺的一體兩面。完善秦嶺生態環境保護綜合執法工作，保護中央水塔豐盈清澈，不僅是積極回應人民群眾所想、所盼、所急，更是推進生態文明建設的重要保障、提升生態保護效率的迫切需要、實現自然保護地生態環境治理體系和治理能力現代化的必然要求。因此，秦嶺生態環境保護綜合執法應明確目標，并持續優化執法方式、加強執法保障、推進執法建設，以促進高效高質進行秦嶺生態環境保護工作。

參考文獻

[1]羅敏：《完善生態環境綜合行政執法機制 推進深入打好污染防治攻堅戰——訪全國政協常委、中國法學會副會長、中國法學會環境資源法學研究會會長呂忠梅》，載《環境保護》，2022（7）：12-14頁。

[2]郭大林、張富利：《生態環境保護綜合執法的生成邏輯與法治構造》，載《中國礦業大學學報（社會科學版）》，2022（3）：121-132頁。

[3]生態環境部：《關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》，中華人民共和國生態環境部官網，https：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202101/t20210114_817353.html.2023-7-11。

作者簡介

周 恒 西安建筑科技大學文學院團委副書記，研究方向為環境法學、高校思想政治教育

李淑娟 西安建筑科技大學法學系主任、講師，研究方向為環境保護與管理

魏江磊 西安建筑科技大學學生，研究方向為法學（環境法方向）

曹詩睿 西安建筑科技大學學生，研究方向為法學（環境法方向）