基于WOD模式的區域發展路徑探討

王小娜,喬根平,王亞杰

(水利部發展研究中心,北京 100038)

堅持生態優先、綠色發展,促進經濟社會發展全面綠色轉型,持續改善生態環境質量,實現生態文明建設新進步,是“十四五”時期經濟社會高質量發展的重要目標。如何在堅持生態優先、綠色發展的戰略定位基礎上,以高水平生態環境保護助推高質量發展是新階段我國經濟社會發展轉型和生態文明建設創新面臨的時代課題。本研究應要素導向型城市發展模式的啟發,解析借鑒各類“X+OD”發展模式內涵和實施開發實踐,論述在區域水系改造和流域生態環境綜合治理方面如何推廣演繹這一理念,分析建立以水資源開發利用保護為導向的區域綜合開發(water-oriented development, WOD)模式的可行性,為共建區域綠色高效經濟體,推動水資源生態價值轉換和水利高質量發展提供新的思路。

1 “X+OD”模式闡釋

回顧各地城市發展歷史,在經濟高速發展和城鎮化快速推進過程中,以公共交通為導向的城市空間開發(transit-oriented development,TOD)模式,在不同國家的不同類型城市規劃發展中得到了廣泛的實踐和應用,并在實踐中演繹出不同要素或行業導向的發展模式,如以生態環境為導向的城市開發(environment-oriented development, EOD)模式、以政府為導向的開發(service-oriented development,SOD)模式等諸多“X+OD”模式,對支持現代城市可持續發展發揮著重要作用。

1.1 TOD模式闡釋

1.1.1TOD模式的概念

TOD模式起源于20世紀90年代初的美國,新城市主義代表人物彼得·卡爾索爾普最早提出了TOD的概念[1]。TOD的核心理論是倡導區域靈巧增長的土地開發模式,提出以公共交通站點為中心建立友好步行居住半徑環境,實現土地高效集約利用和區域片區一體化開發,具體是指通過統籌公共交通建設與沿線及周邊站點輻射區域綜合開發,將交通與相關土地資源等捆綁打包,構建集辦公、商業、文化、教育、居住等為一體的“多功能城市圈”。TOD模式對于改變區域發展格局、優化城市空間形態、緩解用地矛盾,促進城市向高密度、復合功能的區域形態發展等具有重要作用。

1.1.2TOD模式的內涵和典型特征

TOD的基本內涵是積極主張土地混合開發利用與區域公共交通系統相結合,促進城市向高密度、功能復合的城市形態發展。TOD在理論和實踐發展過程中,形成了3個典型特征,即著名的3D原則:土地混合開發(Diversity)、高密度建設(Density)和宜人的空間設計(Design)[2]。①土地混合開發。鼓勵地塊用途兼容、綜合利用,引導發展住宅、商業、辦公、服務娛樂、文化教育、體育衛生等多功能疊加的混合用地模式。②高密度建設。以交通站點為中心建設便捷交通系統、高密度住宅、商業圈等,促進職住一體、娛樂消費集約發展。③宜人的空間設計。以恰當的步行間距和便利的公共交通出行為導向,打造宜人的街道、舒適的公共空間、多樣性的建筑類型和基礎設施。

1.1.3TOD模式下的區域建設實踐

TOD模式在不同發展水平的國家和區域發展中得到了廣泛的推廣應用,其中有發達國家城市,如美國舊金山、丹麥哥本哈根,也有發展中國家城市,如巴西庫里蒂巴;有基于軌道交通車站的,如美國阿靈頓地鐵走廊開發模式,也有基于BRT線路的,如巴西庫里蒂巴的BRT“三分道路開發模式”。我國自2000年開始對TOD模式進行廣泛的系統研究和嘗試實踐,廣州、深圳、杭州等地先后依據TOD開發理念,積極建設城市快速公共交通或軌道交通走廊;成都提出全域TOD的規劃,打造多個TOD示范項目,我國城市軌道交通TOD綜合開發城市數量快速發展。從2015年住建部發布《城市軌道沿線地區規劃設計導則》,到近年來多個新興發展城市積極出臺支持TOD綜合開發的地方性政策和指導意見,TOD模式正逐步受到社會各界的重視和地方政府的積極推動[1]。

1.2 EOD模式闡釋

1.2.1EOD模式的概念

EOD模式是指以生態環境為導向的城市發展模式。“生態導向”的概念最早由美國學者霍納蔡夫斯基于1999年提出,強調應將區域生態價值和服務功能與土地開發利用政策相結合,提出“生態優化”的思想[3],并在實踐中由單純“保護生態”演化為“利用生態”,形成了以生態為導向的區域開發模式。

1.2.2EOD模式的內涵

EOD模式的內涵是強調生態環境建設在區域開發中的先導性和基礎性作用,以生態環境優良、景觀環境優美的區域形成區域土地的高價值區段和開發熱點。EOD模式的實踐要點在于將生態作為貫穿區域規劃的主脈,把建設良好生態環境作為區域發展的首要任務,以此提升自然資源的生態服務功能和生態產品價值,用優質的生態環境效應推動經濟效益和社會效益增值,推動區域的可持續發展。

1.2.3EOD模式下的區域建設實踐

近年來,EOD模式在我國得到深入發展。2018年生態環境部首次明確提出探索開展生態環境導向的城市開發(EOD)模式,推薦開展EOD模式試點項目,推進生態環境治理與資源開發、生態旅游、城鎮開發等產業融合發展,在不同領域打造標桿示范項目。

中信國安率先踐行EOD模式理念,陸續打造一批生態文化項目,如北海第一城生態文化項目、峨眉生態文化項目等[4];億利生態把握綠色發展機遇,通過生態修復、沙漠治理技術優勢,打造立體治沙促循環產業發展實踐樣本;鐵漢生態從生態環保、生態景觀的工程實施轉型走向了生態旅游的持續長期運營。越來越多的區域和企業以EOD模式為指引,先后開展了多項生態環保項目,推動區域發展模式不斷更新進步,取得了良好的生態環境和經濟社會效益。

1.3 “X+OD”模式的演化

實際上,城市開發本質上是圍繞人的各類經濟社會活動需要,以土地綜合開發利用為核心的一種經濟性活動。為形成與城市功能相適應的城市物質、文化和空間品質,實現一定的經濟效益、社會效益或環境效益的目標,在城市開發過程中根據區塊的資源稟賦特征會有不同的優先導向,如以公共交通為導向的開發被稱為TOD,以醫療衛生為導向的開發被稱為HOD,以科技創新為導向的開發被稱為SOD,以生態環境為導向的開發則被概括為EOD。

這種以某種特殊資源為引領的導向型發展理念在實踐中得到不斷演化和發展,在除交通領域以外的其他行業得到不斷延伸解讀和拓展應用。Mullins(1991)以澳大利亞的陽光海岸和黃金海岸兩個海濱城市作為研究地點,最先開啟“旅游導向型城鎮化”的理論及相關研究并被國內學者引入;2015年我國廣東省佛山市從政府工作層面首次提出“文化導向型城市建設”目標;紅色旅游體驗導向型開發模式立足體驗經濟,以滿足游客情感需求和參與意識為中心進一步拓展了旅游產品開發[5]。

2 WOD模式的提出

河湖水系是區域生態環境要素中的主要組成部分,兼有防洪、供水、航運、生態、旅游、文化等多樣性功能,對區域發展具有很強的導向力[6]。水庫工程、河道治理、水土保持等項目對于提升城市品位、提升土地價值、改善投資環境等方面具有不可替代的作用[7]。本研究認為,以區域水系生態環境修復和小流域綜合治理為核心,從而帶動區域更新發展,是實現區域生態化轉型的重要發展模式,而以水資源開發利用為導向的開發則可稱作為WOD模式。

2.1 WOD模式的概念

WOD模式是以水資源開發利用保護為導向的區域綜合開發模式,旨在強調水資源開發在城市治理和區域開發中的引領作用,圍繞防洪保安全、優質水資源、健康水生態、宜居水環境和先進水文化等新時期人們對河流生態環境的需求,通過系統完善的水資源開發利用節約保護體系,推動水資源開發利用和關聯產業一體化實施,統籌推進區域綜合開發,進而以經濟社會發展紅利反哺水利建設和水資源環境保護,實現經濟、社會、生態良性螺旋提升。

2.2 WOD模式的核心內涵

傳統的區域水環境治理僅發揮景觀美化功能,作為“點綴”體現在區域綠化環節中,而WOD模式的核心要義是將“水資源優化”作為貫徹整個區域規劃過程中最為基礎和重要的主脈,通過打造良好的水資源稟賦和水環境基底帶動區域的可持續發展。這里提出的“水資源優化”思想并不是單純強調水資源保護,而是強調將區域水資源的環境價值和服務功能與土地開發利用和產業發展政策相結合,是合理利用水資源開發來引導區域發展的“水資源導向”發展。

2.3 WOD模式的典型特征

濱水地區作為一個區域中自然資源最為豐富的地區,同時也是自然和文化最好的融合地,應是最有活力和發展潛力的地區[8]。WOD模式下的區域生態文化建設,從恢復濱水區生態環境入手,逐漸向周邊和城市內部擴張,打造城市綠色網絡,實現“由水到岸再到城”的逐步提升,是實現區域發展轉型的有效途徑。

a.以城市河湖水系為紐帶。以生態文明理念為引領,以城市河湖水系為紐帶,綜合經濟、政治、文化、社會等各個方面因素,統籌山水林田湖草各要素,進行水岸共治,實現流域內各生態要素的良性循環和耦合,使流域生態環境與區域土地開發利用相互融合、相互促進,實現以流域水資源、水環境、水文化開發利用為導向,引領區域經濟社會多元發展。

b.水岸資源集約混合開發。以區域水系節點、湖泊、濕地、生態公園等為站點,營造圍繞水系延展的“條帶狀”“花園式”生態廊道,打造開發強度向外梯度遞減的區域“綠色極核”,整合各類生產要素、統籌各項管理資源,對水岸周邊土地進行集約利用、混合開發,以實現功能復合、業態多元、便捷出行,促進產業集聚和區域布局優化,從而提升人居環境,增強土地增值溢價,激活區域活力,帶來環境與效益的雙贏。

c.經濟環境效益雙向轉化。以治理與開發相結合的思路,將流域和濱水地區水資源治理、修復、涵養、提升融入區域規劃、土地開發、文化提升、產業布局等諸多方面,以水流為紐帶,明確政府、企業、個體角色分工,建立多元化的流域生態產品綜合價值實現體系。把水利資源轉化為發展資源、把生態優勢轉化為經濟優勢,推進環境效益向經濟效益轉化,進一步通過產業收益反哺水利建設投入,實現經濟效益與生態環境效益雙向轉化[7]。

3 WOD模式的可行性分析

3.1 WOD模式是“兩山”理論對生態價值轉化路徑的有益探索

2005年,時任浙江省委書記的習近平同志首次提出了“綠水青山就是金山銀山”的發展理念。“兩山”理論是習近平總書記親自提出,并與時俱進、不斷豐富的科學理論。黨的十八大以來,在“兩山”理念引領下,我國牢牢堅持節約資源和保護環境的基本國策,堅持生態優先、綠色發展,全面加強水生態保護修復,推動人水和諧共生。在生態文明建設取得顯著成就的同時,有的地區還存在“兩山”通道轉化不暢的問題,守著豐富的優質水資源卻難以轉化為經濟效益。研究建立水生態產品價值實現機制,將進一步豐富“兩山”理念的內涵,對于推進生態文明建設和高質量發展具有十分重要的意義。

近年來,我國堅持“綠水青山就是金山銀山”理念,堅持山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理,持續提升江河湖泊生態保護治理能力,實現河湖生態環境穩定向好,為適時開展WOD模式提供了良好的水利基礎保障。圍繞以水資源為導向的發展模式,深入探索水資源生態價值轉化路徑,進一步實現將優質河湖生態資源轉化為綠色發展新動能,促進河湖資源切實轉化為城鄉發展、惠民富民的經濟優勢,著力構筑綠色產業體系,加速推動綠色優勢向經濟優勢轉化,是打通“綠水青山”向“金山銀山”轉化通道的有益探索。

3.2 WOD模式是推動新階段水利高質量發展的有效實施路徑

黨的十八大以來,習近平總書記站在戰略和全局的高度,深刻洞察我國國情水情,深刻分析經濟社會發展大勢,就保障國家水安全發表一系列重要論述,提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路,為推動新階段水利高質量發展提供了根本遵循。

在生態文明建設的新時期,WOD模式強調水資源在區域發展布局中的導向性作用,緊密圍繞滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的,通過整合集中各類資源和生產要素,著力提升水生態、水環境治理和管理能力,在加強河湖生態保護治理的同時,不斷完善水生態產品價值實現,推動水利向形態更高級、基礎更牢固、保障更有力、功能更優化的階段演進,是推動新階段水利高質量發展的有效實施路徑。WOD模式具體體現在關于節水優先方面,把節水優先作為生態環境保護和水資源可持續利用的重要舉措,貫穿到經濟社會發展全過程和各領域,強化水資源的剛性約束。通過節水可以倒逼產業轉型升級,推動形成綠色生產方式、生活方式和消費模式;針對空間均衡,牢固樹立人口經濟與資源環境相均衡的發展理念,堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的“四定”原則,牢牢把握將水資源作為最大的剛性約束條件,合理規劃人口、城市和產業發展;在系統治理方面,從生態系統整體性和流域系統性出發,強化山水林田湖草等各種生態要素的協同治理,推動上中下游地區的互動協作和城鄉融合發展;在兩手發力方面,關注水的資源屬性、環境屬性和經濟屬性,加快建立生態產品價值實現機制,讓保護修復生態環境獲得合理回報,處理好治水中政府與市場的關系,實現水環境綜合治理和經濟可持續發展雙贏。

3.3 WOD模式的推廣實踐具備良好的政策環境和配套條件

黨的十八大以來,習近平總書記多次就治水發表重要論述,形成了新時期我國治水興水的重要戰略思想。近幾年,習總書記又先后主持召開會議,研究部署推動長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展、推進南水北調后續工程高質量發展等工作并發表一系列重要講話,作出一系列重要指示批示,提出了堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念,要求堅持生態優先、綠色發展,以水而定、量水而行,因地制宜、分類施策,上下游、干支流、左右岸統籌謀劃,共同抓好大保護,協同推進大治理,進一步強調了水資源作為資源環境底線約束的重要性,要求“把水資源作為最大的剛性約束”和“重在保護、要在治理”,并提出在國土空間布局上要充分尊重水環境、水生態、水安全。這些先進治水理念和科學論斷,對解決我國濱水地區發展,尤其是對于大城市中濱水區的城市更新帶來了強有力的政策驅動,為WOD模式的應用實踐提供了良好政策環境。

水利系統積極踐行并著力落實習近平總書記的重要治水思想,提出推動新階段水利高質量發展的六條實施路徑,我國水資源利用方式實現深層次變革,水資源配置格局實現全局性優化,江河湖泊面貌得到歷史性改善。與此同時,針對河流污染等問題全面推行的河長制逐步實現了河流治理制度化、常態化,推動我國河湖水污染治理取得了顯著成效,有力改善了當前我國濱水區的生態環境,為濱水地區的經濟發展提供了良好的生態基底。未來隨著先進發展理念的普及和各項保障機制的不斷完善,我國水生態環境將得到更加有效的修復與提升,水生態效益將不斷凸顯,相關基礎設施配套和產業關聯更為成熟,將為WOD的推廣實踐提供良好的配套條件。

因此,在當前的有利條件下,立足我國生態文明建設和發展全局,WOD模式正成為先進城市的發展趨勢和共識。適時引入WOD模式,符合國家生態文明建設與綠色發展理念的要求。基于生態優先的原則,將水環境綜合治理和水資源綜合開發利用作為城市濱水地區更新發展的主導因素,實現區域經濟發展與自然環境的和諧統一,是濱水地區區域發展的一種新思路。

4 WOD模式的實施路徑探析

在綜合研究導向型城市發展演變和WOD模式的內涵分析基礎上,結合我國當前城市更新戰略和水利高質量發展要求,本研究認為WOD模式可以開展的項目主要包括水資源優化配置、城鄉供水一體化、飲用水水源地保護、蓄滯洪區綜合整治、水污染防治、河湖水系綜合整治與生態修復、水土流失治理、流域智慧化管理等工程,以導向型開發理念和思路將水生態治理、水資源開發、水生態產品開發、產業布局以及創新金融手段等有機融合,采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式,推動區域綜合開發,開創區域可持續發展路徑[9]。

事實上,目前國內一些典型生態環保工程,如西湖、太湖、洱海、星云湖等數十項生態環保工程,以及雄安新區白洋淀生態環境治理、永定河流域綜合治理等大型生態治理項目等,其實質主要是圍繞區域水系、自然河湖等開展的水體污染治理與生態修復項目,是以水資源開發利用為主導的區域發展生態項目,符合本研究提出的WOD模式。

在具體實施路徑上,WOD模式實施路徑模型見圖1,基本分為三步走:

圖1 WOD模式實施路徑模型

a.復蘇河湖生態環境。結合具體區域特征和治理需求,以水為主線,生產、生活、生態一體謀劃,在規劃用地范圍內明確基于中心水域為核心的條帶狀水生態廊道構建,通過水污染控制、水環境治理、水系連通、水生態修復、水美鄉村建設等工程技術手段,實現“自然環境+人工環境”協調提升,打造健康水生態、宜居水環境,為區域發展創造良好的生態基底,帶動周邊土地和自然資本升值。

b.整體提升區域配套。通過完善公共設施和基礎配套、區域布局優化、特色產業塑造等提升區域配套水平和整體服務能力,重視水資源與產業結構、地區稟賦的協調性[10],采用“流域治理+片區開發”的方式,進一步優化營商環境,推動區域治理體系和治理能力現代化,為后續產業運營提供優質條件。

c.產業導入及收益反哺。通過前期水系生態環境改善以及公共服務配套設施的完善,帶來了周邊土地溢價和資產價值升值,提高了區域的吸引力和競爭力;在后期,本著生態優先原則,遵循以水資源為導向的發展模式,依托水岸經濟吸引人口流入及優質產業導入,從而激活區域經濟,進而增加居民收入、企業利潤和政府稅收,然后收益反哺水利工程建設和生態環境維護,最終實現自我強化的正反饋回報機制。

總的來說,WOD項目實施路徑就是通過水系治理、環境修復、基礎設施配套以及產業配套建設促使該區域及周邊的土地升值,并為產業引入和人口流入提供良好的生態基底。一方面以產業發展增加居民收入、企業利潤和政府稅收;另一方面依靠人口流入帶來政府稅收的增加及區域經濟的發展。最終實現生態建設、經濟發展、社會生活三者協調發展。

5 政策建議

當前,我國經濟社會正處于一個高質量發展時期,在堅持“水資源最大剛性約束”和區域可持續發展理念的引導下,牢固樹立以水而定、量水而行理念,適時推廣實踐WOD模式,是未來區域可持續發展的有效路徑。建議做好以下方面工作:

a.轉變觀念,讓WOD模式的理念內涵深入人心。綠水青山就是金山銀山,讓人們重新認識到水資源、水環境也是為社會經濟服務的一種資源和一種基本生產要素,通過WOD項目將區域水系治理、生態建設、產業導入、綜合開發和創新金融有機結合,開創生態城市可持續發展新路徑。

b.深化改革,高位推動制定國家有關政策文件。進一步推進供給側結構性改革,推動水利高質量發展和生態文明建設,研究制定有關政策意見,制定完善相關配套政策制度,形成協同推進生態產品價值實現的整體合力。進一步打通水生態產品價值實現路徑,讓一江好水變成好產品、激發好價值,推動GDP和生態系統生產總值(GEP)規模總量以及相互之間轉化效率均實現較快增長,促進形成經濟與環境效益共同增長良性互動機制,推動經濟社會可持續發展。

c.強化落實,研究制定WOD模式細化實施方案。研究籌建可行性項目庫等,對項目的標準化、流程化進行規范設計,提高準確性和可操作性,開展項目設計,細化實施方案。加強政府和市場協同發力,選擇有條件的地區和項目優先探索開展WOD模式,推進水資源綜合開發治理與區域產業融合發展,在不同領域打造標桿示范項目。

期望在今后更多的區域開發和流域綜合治理工作中充分采用WOD模式,更好地統籌各類資源、推動區域規劃提升,促進區域產業綜合開發和地區經濟社會發展的同時,反哺水利工程建設,實現生態城市可持續發展。