基于“雙碳”背景下構建碳排放生態補償法律制度的問題分析

馬 蓉

(中南民族大學法學院,湖北 武漢 430074)

一、引言

在人類工業化進程中,化石燃料廣泛使用和人類高能源消耗活動產生了大量的碳排放,大規模的溫室氣體向大氣層釋放,繼而引發了日益嚴峻的全球氣候危機。人們在正視和反思人類中心主義后,開始明白只有可持續發展的良好生態系統才能保障人類社會的可持續發展,這是人類在面臨氣候環境日益惡劣的威脅下,尋求經濟建設與資源、環境相協調發展,實現良性循環的共識。

當前,中國是世界上最大的碳排放國,在世界碳減排壓力的風口浪尖上,中國的氣候環境治理引起了廣泛的關注。我國作為負責任的大國已經鄭重提出了碳達峰、碳中和的時間路線,但由于我國幅員遼闊,區域經濟發展差異顯著,不同地區之間的碳排放不平衡問題較為突出。如何化解經濟發展與生態保護之間的矛盾,協調不同主體的利益訴求,需要在碳達峰、碳中和的進程中健全配套制度, 重點在于運用法律制度為其保駕護航。

生態補償制度作為一項對環境保護者進行補償的法律制度,它以經濟補償的方式來達到各方利益的均衡。我國已在森林、濕地、草原、耕地、荒漠、水流、海洋等重點領域出臺相關生態保護補償制度和政策作指導,在理論和實踐中取得了好的效果。隨著我國碳減排壓力的增大,我國生態環境部曾建議將大氣也納入生態補償領域的范疇,為此很多學者嘗試開展了對碳排放生態補償機制的研究。

從理論上講,碳排放生態補償制度是實現低能耗、低污染、低排放的經濟保障和約束機制,是以區域“低碳”和“協調”補償為核心,符合中國推進不同區域低碳協調發展以應對氣候變化的戰略規劃。但是,碳排放生態補償法律制度作為一項新制度在實踐的過程中,必然會存在利益配置、開展方式與責任原則等不明確的問題,本文基于問題現狀,提出幾點解決思路,嘗試助力我國碳排放生態補償法律制度的完善。

二、碳排放生態補償的基本范疇

首先,從兩個層面對碳排放生態補償的基本范疇進行說明,一方面是學術界對相關術語的概念詮釋,另一方面是從現有的政策及立法規范中理解碳排放生態補償的定位及功能。

(一)相關術語詮釋

1.碳排放與“雙碳”目標

碳排放一般指二氧化碳等溫室氣體的排放,是人類活動或者自然形成的,是一種大氣環境容量資源。隨著人口過度增長,工業化進程加速,國際社會普遍認為,碳排放量一旦超出大氣標準容量,便會產生溫室效應、極端天氣和重大疫情等災害,給地球生態系統帶來嚴重威脅。因此,控制碳排放以應對氣候變化已經成為全人類急需承擔的新使命。2020年,中國以負責任大國的態度就應對氣候變化問題對國際社會做出鄭重承諾:力爭2030年前,實現二氧化碳的排放不再增長,達到峰值,并通過植樹造林、節能減排等形式達到相對“零排放”;力爭2060年前實現碳中和。人們把碳達峰、碳中和目標簡稱為“雙碳”目標。實現“雙碳”目標,是一場廣泛而深刻的能源革命,是中國綠色發展的必由之路。

2.生態補償與碳排放生態補償

生態補償制度最早源于美國因修建基礎設施而破壞生態系統給予的補償行為,之后逐步演變為生態系統付費制度[1]。有學者認為,我國所提出的生態補償機制類似于該制度[2]。因此,可以理解為“生態補償”的本質內涵就是生態服務功能受益者對生態服務功能提供者付費的行為。

2006年,《新牛津英語詞典》中編入了一個熱度詞匯:“Carbon neutral”,意思為碳中和或碳補償。所謂碳補償,是當代人為減緩全球變暖所做的努力之一,即指個人或者組織為充抵自己的二氧化碳排放量,以付費補償的方式向減排專門企業或機構支付資金[3]。從作用上而言,生態補償機制就是一種平衡機制、協調機制和利益驅動機制。該原理同樣適用于在碳排放領域進行生態補償,即將碳排放行為經濟化,讓碳排放量多的個體支付超額使用費,而碳排放量少的個體獲得補償,從而促使損害行為減少,保護行為增加,共同促進大氣環境保護。

(二)政策和立法現狀

大氣生態健康是生態文明的重要組成部分,隨著氣候變化的加劇,為加快二氧化碳減排治理機制改革、完善大氣污染治理法律法規體系,政府開始在政策層面關注構建生態補償制度,并先后頒布了一系列環境政策指導生態保護補償制度的完善。

1.國家政策層面

最早提出生態補償概念的文件是1997年11月由原國家環保總局發布的 《關于加強生態保護工作的意見》[4]。2005年在十六屆五中全會上,第一次提到:按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則,加速構建生態補償機制。隨后黨的十七大報告、十八大報告都進一步提出健全生態環境補償機制,直到2014年修訂后的《環境保護法》第31條規定“國家建立健全生態保護補償制度”,使得“生態保護補償制度”在立法層面有了法律依據和保障。至此,生態保護補償制度的框架得以建立,成為環境保護法的亮點。

2015年,中共中央國務院出臺《關于加快推進生態文明的意見》,強調要健全生態保護補償機制,同年又印發《生態文明體制改革總體方案》,要求探索建立多元化補償機制。2016年,國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》,明確了實施生態保護補償是生態文明制度建設的重要內容。2020年11月27日,國家發改委發布了《生態保護補償條例(公開征求意見稿)》,該條例是我國首部以生態保護補償命名并作為立法追求的法律文件,其頒布將具有里程碑意義,目前該條例尚在公開征求意見中。2021年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》,并在此基礎上,通過對生態環境權利的科學定位,按照受益者付費的原則,采取市場化和多元化的方式,使生態保護人的利益得以實現。2022年,黨的二十大報告要求建立生態產品價值實現機制,完善生態保護補償制度。

2.地方法規層面

2010年7月,蘇州在全國率先建立生態補償機制,蘇州市委市政府出臺了《關于建立生態補償機制的意見(試行)》,提出對因保護和恢復生態環境及其功能,經濟發展受到限制的地區給予生態補償。

全國其他一些省市在碳減排領域也做了相應的生態補償機制探索,如:2011年,山西省人民政府頒發《關于印發山西省應對氣候變化辦法的通知》第五章第48條規定:“采取鼓勵和優惠措施,吸引國內外企業、金融機構和民間資本投入,建立健全多元化綠色低碳投融資和環境資源生態補償機制。逐步建立溫室氣體排放權有償使用和碳交易市場。”2014年,山東省建立了由環境空氣質量惡化城市橫向補償改善城市的生態補償機制[5]。 2021年,天津市出臺《天津市碳達峰碳中和促進條例》第六章第68條規定:“建立健全生態保護補償機制,推動形成政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現機制。”

從以上相關的生態補償政策和法規可以看出,黨和國家對于完善生態補償制度的決心。從一般意義上講,環境政策對環境法律的制定與執行起著導向作用,同時環境政策又需要配套環境法律保障實施。環境政策內生于國家生態文明發展戰略,外化為國家生態環境法律和法規[6]。從法制建設的應然性要素來看,生態補償制度在我國環境法制建設體系中存在著某種程度上的缺失。當前,我國生態補償的主要方式是以政策調控手段為主導,政策比法律更多,而且政令不一,對一些實際操作中已經表現出了良好效果的政策,沒有及時地將其上升為法律規范[7],在法律層面的相關規定留有空白。

三、構建碳排放生態補償制度面臨的問題

生態補償主要利用經濟手段來調整相關主體之間的利益關系,必須通過制度化的形式來固定,法律制度相較于其他制度更加重視自身的體系化、規范化[8],更加公正地分配與保障社會權利義務,因而建立長效的碳排放生態補償法律制度才是行之有效的辦法。

我國雖頒布了許多涉及生態保護補償制度的環境政策文件,但目前尚無正式的碳排放生態補償方面的法律,現有的制度規范存在生態補償的主體范圍偏窄、生態補償者與生態受償者的利益關系脫節、保護者和受益者權責劃分原則不明確、橫向區域間的補償方式形式單一化、市場機制的作用發揮不夠,難以調動各方積極性等問題,這些問題將影響和制約碳排放生態補償效率提升。因此,構建碳排放生態補償法律法規時應該把重點放在關注協調全區域均衡發展、引導補償方式多樣化和明確參與主體責任原則等方面。

(一)碳排放生態補償制度利益配置不均衡

生態補償制度最重要的內容,就是要對生態補償的主體進行界定,在此之前,必須要解決一個基本問題,那就是誰是生態補償的補償主體,誰又是生態補償的受償主體。明確生態補償主體是構建生態補償制度的出發點和落腳點[9]。蘇州市委市政府在《關于建立生態補償機制的意見(試行)》中對生態補償作出明確規定,其中包括:生態補償“補給誰、誰來補、補什么、怎么補、補多少”的問題。生態補償主體主要是因增加碳排放而獲得經濟增益的受益者,理應是支付資金的一方;生態受償主體是因二氧化碳污染導致經濟或利益受損的地方及個人,是接受資金的一方。其中不難發現在碳排放生態補償政策關系中,資金分配機制是生態補償制度的核心[10],因此,這種涉及資金的利益分配關系也是建立碳排放生態補償法律制度的首要問題。

從縱向補償關系來看,為實現碳達峰、碳中和的生態目標,部分企業要參與到降碳減排的行動中來,經濟發展受到了限制,屬于為生態建設做出犧牲的一方,為此獲得補償,但是補償資金卻主要來源于政府給予財政轉移支付;從邏輯關系上看,政府承擔了受益方應支付生態保護補償資金的責任,但政府不一定是受益方,碳排放生態補償者與碳排放生態受償者的利益關系脫節,二者行政地位不對等,隸屬關系復雜,資金配置可能會受到行政偏好影響。

從橫向補償關系來看,由于我國不同地區的資源稟賦、區域發展水平、人口數量等減排成本不同,利益配置不均衡也成為強制碳減排市場主要的障礙。有學者研究表明:除云南省外,我國的碳排放格局受經濟影響呈東高西低的態勢,并且差異明顯,幾乎所有省份的碳抵扣都小于碳排放。工業起步較早的東部省份與中部省份累計排放大量的碳,是補償主體,主要為付費方;而經濟發展滯后的西部省份由于生態建設要求限制了碳排放從而減少了發展機會,是補償客體,應受到相應補償,生態補償的總體格局表現為“東付西補”[11]。另有學者以中國30個省份的補償金額做區域橫向碳補償比較得出三種分類,“即須支付橫向碳補償的省份,應退還的省份和相對均衡的省份”[12],都是向大氣減少碳排放,卻出現了省份補償不一致的情況。

如此看來,縱向補償中政府與企業權利行政地位不對等,橫向補償中不同區域發展快慢有別,導致很容易出現利益分配不均衡的問題。

大氣作為生態環境的一部分,是所有人類的公共產品,環境權也逐漸被普遍認為是基本人權的平等權,任何時代任何人都擁有享用生態環境的基本權利,都有無差別的平等碳排放權利[13],因此,在制定碳排放補償額度分配方案時堅持公平原則始終是氣候治理的核心焦點。“公平”是指“碳達峰、碳中和”過程中理應兼顧到不同地區和群體之間發展水平的差異[14],在碳排放補償額度的初始分配中貫徹公平原則,需在控排區域之間與排放主體兩方面同時推進,同時又要注意保護早期主動減排者的積極性和調動后來者的意愿。

(二)碳排放生態補償制度補償方式不豐富

在生態補償工作的開展中,采取哪些方式來調整區域不平衡也是一個值得探討的重要問題。一般來說,生態補償方式主要劃分為兩類:一種是生態補償的縱向轉移支付制度,是指政府財政以轉移支付的形式撥款給地方,補償當地為實現雙碳目標減少碳排放而失去發展經濟的機會,即為政府補償;另一種是生態補償的橫向市場運作機制,特定的社會主體之間通過在碳排放市場買賣而獲得的經濟補償。

政府補償機制是由政府承擔生態補償的責任, 通過公共財政支付方式進行補償, 包括征收生態補償稅費、政府財政轉移支付、政府財政補貼或津貼、發放優惠貸款等, 補償的主體是國家或上一級政府, 補償對象為區域和下級政府[15]。舒霖博士通過對中國的實際情況進行調研后得出結論:在現階段,最主要的生態補償方式是政府補償機制,而且是相對較易啟動實施的一種。[16]

進一步從《生態保護補償條例(公開征求意見稿)》規定來看,政府生態主管部門、各省級政府往往是最主要的補償承擔者,以財政支付作為補償資金,帶有強制性、體系性的特征,但同時也顯露出政府補償的弊端,那就是難以體現補償的激勵作用。在全球碳達峰、碳中和的大氣治理背景下,僅僅依靠政府作為補償主體可能會造成補償資金不足,財政壓力過大的困境。

因此,在碳排放生態補償的方式中僅依靠政府補償是遠遠不夠的,亟待發揮市場機制的作用,還要嘗試創新其他補償方式。

(三)碳排放生態補償制度補償責任原則不明確

在傳統生態補償領域,保護環境或者破壞環境的行為都容易鑒別,一般適用誰污染誰治理或者誰收益誰補償的責任原則[17]。但是大氣二氧化碳排放卻是流動的跨界資源,并且由于過量碳排放具有明顯的生態負外部性,一旦缺少強制有力的約束機制,高耗能企業就會因為碳排放量高,侵占更多的大氣環境容量,低耗能企業由于碳排放低,自覺吃虧,減少了積極性;優先執行碳減排的企業因增加成本承擔了環境責任,而搭便車的企業卻同時免費享受到了環境利益。倘若如此,便出現了環境正義缺失的局面。

國際層面的碳排放生態補償主要是發達國家對發展中國家的補償。西方國家在過去200年的排放透支了地球環境,造成了今天全球氣候環境危機問題。當前,發達國家雖僅擁有世界22%的人口,但仍然是超過了70%的能源消費和50%的溫室氣體排放。全球氣候新協議需要將發達國家過去累積的溫室氣體排放量納入考量,發達國家理應繼續承擔溫室氣體排放的歷史責任。

《聯合國氣候變化框架公約》明確了發達國家作為溫室氣體的排放大戶,應向發展中國家提供資金和技術。該公約建立了一個發達國家向發展中國家提供資金和技術,使其能夠履行公約義務的碳排放生態補償機制。2015年,巴黎氣候變化大會上達成《巴黎協定》,要求發達國家必須給發展中國家提供資金支持,這是繼《京都議定書》后第二份有法律約束力的氣候協議,發展中國家最為關注的經費問題,也反映在了這次會議的成果之中。[18]

因而,無論是按照《聯合國氣候變化框架公約》,還是按照《巴黎協定》的相關約定,都提出發達國家償還歷史債務的要求,為“維修”地球出錢出力[19],體現了碳減排義務分配的公平性。

從規范人類行為的道德原則看, 環境正義要求每一個人都應該承擔兩方面的責任:一是人與人之間分配環境資源的人倫責任, 二是保護、治理環境的生態責任[20]。國內層面地區之間、行業之間、群體之間,甚至每個人都是碳排放者, 都可以成為碳排放生態補償的主體[21],理論上都應該承擔相同的責任。但目前在碳排放生態補償領域承擔責任的原則尚無明確規定。

四、解決碳排放生態補償制度問題的路徑

碳排放是人類天然享有的權利,具有公共物品屬性,每個人都有使用權。倘若每一個人都無節制地過度使用,那么,不受規范的公共環境資源會因產權難以界定,將被自私的更強大的個體競爭性地過度消費或侵占。因此,必須根據現實問題,探尋新路徑,激勵個體減少碳排放。

(一)倡導碳排放生態補償制度利益公平分配

環境資源產權界定或者說權利的初始分配不同造成了事實上的發展權利的不平等, 需要一種補償來彌補這種權利的失衡, 因此生態補償應被更多地賦予社會和諧與公平的責任[22]。碳排放生態補償機制通過經濟補償平衡保護者與受益者之間的利益,明確生態保護權責,調動多方積極參與碳減排,促使企業由“完成任務”轉向“自覺減排”,實現經濟社會發展和生態環境保護的共贏,有效地回應了民眾對環境正義的價值期待。

為促進碳排放補償利益均衡分配,首先應合理設定不同區域和主體的碳排放初始配額,再引入碳排放生態補償機制進行二次調節,落實受益者付費、保護環境者得利的基本補償規則。所以,碳排放生態補償本質應是促進碳排放額度公平分配,匡正環境補償正義。

黨的十九大報告明確指出:新時代我國社會的主要矛盾有新變化,著力解決好發展不平衡、不充分問題,才能滿足人民日益增長的美好生活需要。黨的二十大報告更是將“協調”擺在區域發展突出位置,因此,碳排放生態補償機制正好契合實現區域協調平衡發展的取向[23],著眼于解決發展不平衡不充分問題, 促進資源合理利用和可持續發展,建立碳排放生態補償制度恰逢其時。

(二)豐富碳排放生態補償制度方式

生態補償制度的實施措施和運作方式在碳排放生態補償領域同樣適用,但由于碳排放的產權尚未界定和衡量標準具有復雜性等特點,使得碳排放生態補償既有延承傳統生態補償制度的方式,又有其自身的特殊方式,為此也就發展了生態補償的理論,豐富了實踐探索。

以補償實施主體及運作機制的差異作為劃分標準,政府補償和市場交易機制是傳統生態補償的兩種主要方式。為了降低環境執政成本,應注重市場經濟手段,在生態補償制度中加大市場機制的作用力度。

市場交易機制作用的發揮具有“雙向調節”的獨特優勢,當各類市場主體以成本效益最優的方式自覺踐行碳減排,真正由“要我減碳”向“我要減碳”轉變時,才能逐步建立起全社會“減碳”的長效機制。

碳排放交易是為促進全球溫室氣體減排所采用的市場機制之一。在《京都議定書》中,將二氧化碳排放權視為一種商品,通過對該商品的購買和銷售,實現碳排放交易,亦稱碳交易。由此開辟了把市場機制作為解決降碳減排問題的新路徑。這一概念源于上個世紀90年代經濟學家提出的排污權交易概念,是指企業將政策制定者分配的減排指標拿到市場上交易的行為。

碳排放交易被認為是用市場機制實現碳達峰、碳中和的有效工具。在“雙碳”目標背景下,所有企業碳排放以后都要受到約束,有付出排放成本的趨勢,原本誰都不能從中獲益,但是引進碳排放交易市場,使得碳排放有了價格。在保證碳排放總量固定的前提下,碳排放量高的企業多支付一些費用購買碳排放額度,碳排放量低的企業通過市場銷售富余的碳排放額度從而獲得補貼,把共同的環保目標通過市場化交易機制來外化實現。

與此同時,其他碳排放生態補償方式也有待推廣。2021年,《關于深化生態保護補償制度改革的意見》支持探索多樣化補償方式。多樣化補償方式, 形成對口補償機制。學者袁凱華等指出,單一的輸血式補償容易形成補償依賴性, 技術援助、項目支持、異地開發以及智力補償等造血式補償途徑能更好地實現兩地經濟和環境的雙贏,可嘗試采用“經濟補償+”的混合補償模式。[24]

氣候問題的嚴峻性也促使民眾具有了碳排放補償理念,提高環境意識,并共同參與到碳排放生態補償行動中來。目前,民眾開始以實際行動對身邊的生態環境問題進行回應,很多社會補償模式也在興起,涉及碳排放領域的主要有非政府組織參與型補償、社區參與生態補償、社會及個人捐助、碳抵消法和足跡法。在“消除碳足跡,參與碳補償,積極應對氣候變化”行動中,通過頒發官方綠色碳補償標識,可以提高民眾自愿捐資到中國綠色碳基金進行“植樹造林吸收二氧化碳”的積極性。北京市設立了北京專項“中國綠碳基金”,對北京市內的企業、社會組織和個人等為森林碳匯和植樹造林而捐助的款項進行了統一的管理[25]。社會補償模式可以彌補政府效率損失和市場失靈,調動全社會參與,有利于實現碳排放生態補償的全面化。當然,社會補償模式補償規模和程度比較小,一般只能作為一種輔助模式。[26]

(三)明確碳排放生態補償責任原則

氣候問題是全人類共同面對的問題,世界各國無論大小貧富,都應該承擔“共同的責任”。由于地球生態系統的復雜性和環境問題的歷史性,不同國家承擔的責任是有所區別的,發達國家理應承擔起比發展中國家更多的責任。這也正好符合了聯合國氣候變化框架公約確定的“共同但有區別的責任”原則。

在不同的補償方式中,相對應的責任主體其責任內容也不同。國家行政機關是政府補償的責任主體,既包括中央政府也包括各級地方政府,其主要責任是資金補償、政策補償和落實監督;市場補償的責任主體是參與市場交易的支付主體和受償主體,其承擔的責任是嚴格遵守碳市場產權交易責任,處理好企業發展與環保責任的關系;在其他社會補償關系中,人人都是氣候平衡的受益者也是履行者。

綜上所述,為了避免人類免受氣候變化的威脅,所有主體都有承擔減少碳排放量的義務,在實際履行中可以秉持“共同但有區別的責任”原則,按照先后順序承擔不同責任。碳減排也是各國能源戰略發展重心,當前,我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向的關鍵時期,需要充分調動地方、行業企業自主碳減排意愿,落實多元化主體參與制度,助力實現碳達峰目標和碳中和愿景。

五、結語

碳達峰、碳中和的環保要求從某種程度上限制了社會的經濟發展,二者無法兼顧,但大氣環境又是人類生存最重要的條件之一,且不容再受到破壞。為了生態的可持續發展,保護降低碳排放行為的積極性,探討推行碳排放生態補償制度有一定的意義與價值,其最深刻的一點是對大氣環境資源的重新配置,鼓勵補償過程中的模式創新,確立全員參與的原則,為推動生態補償制度納入立法軌道提供了現實依據。碳排放領域的生態補償制度是對生態保護補償制度的創新與完善,是生態補償制度在應對氣候變化,落實“雙碳”目標的延伸。