政府間國際組織維護體育誠信的時代動因、行動方案與提升路徑

鄭一婷，王潤斌，葉新江

體育商業化和全球化的蓬勃發展引發眾多超越體育規則的問題，對“體育誠信（sports integrity）”理念和行動的呼喚應運而生。維護體育誠信是非政府體育組織進行善治改革的重要舉措。體育誠信問題的復雜性和體育自治機構治理失靈是構成政府組織和國家公權力介入的重要原因。然而，政府組織及政府對體育的干預時常受到體育自治組織的挑戰，政府組織在全球體育治理中的作用和角色也常常被忽視。聯合國作為最具普遍性、代表性和權威性的政府間國際組織，在維護體育誠信的領域中發揮獨特而重要的作用，從國際層面推進主權國家維護體育誠信是聯合國參與全球體育治理的重要舉措，也是落實可持續發展議程的必要步驟。本文通過全球治理視角，以聯合國為例探究政府間國際組織維護體育誠信的動因、行動、挑戰和未來路徑。

1 體育誠信的內涵意蘊及問題溯源

近年來，由于全球體育問題趨于多樣化和復雜化，“體育誠信（sports integrity）”在體育治理語境中被廣泛討論，有學者稱其為概括性術語（umbrella term），因為它幾乎涵蓋了體育面臨的所有問題，并且涉及的領域完全超出體育的范疇[1]。在體育治理實踐中，把體育誠信理解成反腐敗占主導。然而，隨著新的問題不斷涌現，維護體育誠信已經超越反腐機制[2]。國際奧委會（IOC）第八任主席羅格最早提出捍衛體育誠信。2007 年第三次反興奮劑大會上，他敦促體育界和各國政府合作，配合世界反興奮劑機構（WADA），以維護體育誠信[3]。2011 年，羅格再次申明要保護體育誠信——打擊一切形式的欺騙，打擊體育中的興奮劑和非法賭博[4]。2014 年，巴赫接任主席職位的改革性文件《2020 議程》中，誠信不但體現在保護“干凈運動員”，還表示奧林匹克運動善治的基本原則。如今，國際奧委會構建的維護體育誠信的行動框架（見表1）又納入諸多因素。其他體育組織對體育誠信的界定更傾向于項目本身易出現的問題，如國際足聯、國際網聯等維護體育誠信主要體現在打擊操縱比賽等，而國際田聯、國際自聯等更多傾向于反興奮劑。

表1 國際奧委會維護體育誠信的行動框架Table 1 IOC Framework of Action in Protecting Integrity of Sport

2013 年，第五屆國際體育教育與體育運動部長和高級官員會議（MINEPS V）通過的《柏林宣言》提出，體育運動的誠信受到興奮劑、比賽操縱、腐敗和跨國犯罪的威脅。2015 年，《國際體育運動憲章》對體育運動的誠信還提出體育相關領域必須遵守國際勞工公約和基本人權，反對不當行為和剝削。2017 年，MINEPS VI 通過《喀山行動計劃》，強調聯合國《工商企業與人權指導原則》在維護體育誠信領域的指導作用，進一步擴大和細化了具體行動。因此，聯合國框架下體育誠信問題包括體育中的安全、平等、善治、操縱和興奮劑（見表2）。

表2 聯合國維護體育誠信的行動框架Table 2 UN Framework of Action in Protecting Integrity of Sport

2 政府間國際組織維護體育誠信的時代動因

2.1 體育誠信問題阻礙社會和平與發展

（1）體育誠信問題侵犯基本人權。為了追求運動成績的提高，大量運動員使用或被迫使用非法藥物，而服用興奮劑對運動員的身體和心理都會產生巨大傷害。體育領域存在制度化的性別歧視，這也是女性體育參與率較低的關鍵因素[5]。（2）體育誠信問題造成嚴重經濟損失。隨著體育商業化和市場化，體育運動文化娛樂性質不斷向資本和商品性質轉變。2018年，全球體育市值高達4 880 億美元，預計每年增長5.9%[6]。龐大的資本市場和寬松的法制環境為體育博彩業的快速發展提供了土壤，全球體育博彩市場的價值高達近2 萬億美元[7]。近年來，體育博彩，尤其是非法在線博彩網站大幅增加，如2013 年歐洲爆出大規模假球事件，涉嫌產生的投注利潤高達800 萬歐元[8]。（3）體育誠信問題阻礙體育健康發展。2019 年12 月，WADA 宣布禁止俄羅斯在未來4 年內參加所有國際體育賽事，并剝奪其主辦和申辦大型國際體育賽事的權利。2016 年9 月，名為“奇幻熊”的黑客組織侵入WADA 數據庫，向外界公布通過申請藥物豁免權以服用興奮劑并照常參賽的運動員名單。以上事件，對涉及的運動員和國家都造成較大影響，阻礙體育健康發展，再次敲響反興奮劑等體育誠信問題的警鐘。

2.2 體育是推動組織目標達成的重要動力

體育具有強大的凝聚力和感召力，能夠在健康、教育、性別平等、環境、和平、發展等社會領域發揮特殊作用。21 世紀初，聯合國開始把體育作為促進人類發展與和平建設的載體，在《聯合國2030 年議程》中明確指出，體育是可持續發展的重要推動力，體育對實現發展與和平的貢獻越來越大，因為體育可以促進容忍和尊重，增強婦女和青年、個人和社區的權能，有助于實現健康、教育和社會和諧的目標。這些目標對應17 個可持續發展目標：確保健康的生活方式、促進各年齡段人群的福祉（目標3）；確保包容、公平的優質教育，促進全民享有終身學習機會（目標4）；實現性別平等，為所有婦女、女童賦權（目標5）；建設包容、安全、有風險抵御能力和可持續的城市社區（目標11）；促進有利于可持續發展的社會、為所有人提供訴諸司法的機會，在各層級建立有效、負責的機構（目標16）；加強可持續發展可執行性，構建新型全球發展伙伴關系（目標17）。聯合國參與維護全球體育誠信，是保證體育工具有效性和價值的必要舉措。聯合國大會通過的決議（A/RES/75/18）重申體育作為促進全球和平與可持續發展的加速器，強調體育活動和體育運動在減輕流行病對健康和福祉影響方面的重要作用。

2.3 非政府國際體育組織自治失靈的必然訴求

體育誠信是體育組織生存和發展的基石，隨著維護體育誠信的理念在體育治理領域廣為流行，各國際體育組織紛紛展開行動，制定保護政策、道德守則，成立誠信小組、道德委員會等。然而，在過去的20 多年里，國際體育組織面對愈發復雜的問題常顯現出治理失靈的狀態。

（1）國際體育組織性質與制度和結構不協調限制體育自我治理的能力。體育賽事商業化運作機制使體育組織變成擁有巨大商業利益的公司，意味著體育組織將放棄其建立的業余體育秩序，把體育賽事作為全球公共產品市場化發展。在這個過程中，組織性質從純公益演變成混合狀態的“準公共性”和“準商業性”。這種轉變發展迅速，使得曾經“私人俱樂部”式的業余管理模式難以適應其準商業性的市場活動和企業行為的需要，且缺乏知識和專業能力的管理者難以勝任組織、經營、監督等多重角色。（2）體育自我治理手段影響治理效果。體育組織的非政府性決定了其設立的規則和做出的決定屬于不具有直接法律約束力的“軟法”。體育自治的依據是組織規章，體育競賽的參與者包括運動員、教練員、俱樂部等，都以“事實契約”的方式接受規章的管轄和約束[9]。而這種約束手段是有限的，僅對違規者處以禁賽、剝奪成績等，且處罰對象只能是體育組織管轄范圍內的組織或個人。體育誠信問題具有跨界性。當違反體育規則的行為符合違法犯罪的性質和條件時，就需要一個法律框架以便調查并制裁賽場內外的犯罪人員。（3）體育自治權的權力化削弱了體育組織的公信力。體育的自我治理使國際體育組織在體育領域享有絕對的權威，同時體育商業化使體育組織財政獨立的同時又提高了其自治能力、擴大了其權力資源配置范圍。事實證明，體育組織信息不公開、運營不透明、監管不得力的制度環境為其“權力尋租”預留了較大空間。

2.4 政府間國際組織維護體育誠信具有不可替代的優勢

體育誠信問題顯示了跨國性、普遍性特征。體育誠信的維護，需要眾多利益相關者協調合作，政府間國際組織在整合資源方面的優勢發揮了舉足輕重的作用。（1）聯合國作為世界上規模最大、最具影響力的國際組織，擁有協調政府的能力，體現在達成全球共識、形成全球規范和推進全球議程。維護體育誠信需要在國際上達成共識并相互交流良好措施，共同制定國際標準，聯合國為此提供了平臺和資源。此外，聯合國從國際層面自上而下推動主權國家建立立法、教育、監督三位一體的治理體系，敦促成員國把體育誠信問題納入國家法律監管體系，提高政策制定者、體育參與人員和公眾的認知和能力。（2）聯合國系統是一個龐大的國際組織體系，包括聯合國自身以及被稱為方案、基金和專門機構的眾多國際組織，各組織在相關領域都屬于權威機構，掌握主要資源，為機構間的有效合作提供保障。無論是聯合國大會提出的國際體育年、體育促進發展與和平國際日，還是體育促進發展與和平行動計劃，各組織都積極響應，把體育融入組織的政策制定和活動安排中。為了建立全系統協調一致的體育治理辦法，同時避免引入重復勞動和低效，自2006 年起每隔兩年秘書長都對《體育促進發展與和平行動計劃》做出更新。（3）除了協調政府的能力和系統內部合作的便利，整合外部資源也是聯合國突出的優勢。觀察員制度是聯合國系統內一項重要制度，除了193 個會員國，以觀察員身份參與聯合國大會的非會員國、實體和組織達到114 個，國際奧委會于2009 年獲得聯合國永久觀察員席位，直接參與聯合國議程。《喀山行動計劃》成為擴大并加強聯合國同各國政府、體育有關組織和私營部門伙伴關系的指導，讓所有工作領域和專門知識來源共同參與。

3 政府間國際組織維護體育誠信的行動方案

3.1 制定和倡導維護體育誠信的國際公法

國際條約作為國際法的淵源，具有法律效力；依據“條約必須遵守”原則，對締約國產生特殊的強制性。國際間多邊條約為世界各國維護體育誠信提供了建立國際司法合作的參照和依據，聯合國系統不但是體育誠信國際規則的制定者，同時還是利用人權公約框架保護體育的倡導者。維護體育誠信的國際法分為兩類：直接涉及體育誠信的文件；與體育誠信相關的公約和國際人權的規范和標準。2003 年，聯合國大會通過《聯合國反腐敗公約》（UNCAC）。2017 年11 月，UNCAC 締約國會議把“體育腐敗”納入議程。2005 年，聯合國教科文組織在第33 屆大會上通過《反對在體育運動中使用興奮劑國際公約》（簡稱反興奮劑公約），是第一個全球性反興奮劑領域有普遍性和國際約束力的法律文書，為全球各國政府共同解決體育運動中日益普遍的興奮劑問題提供了法律框架。2015 年，聯合國教科文組織第38 屆大會修訂了《國際體育運動憲章》，不但強調體育運動對發展與和平的作用，還用最大篇幅重點討論“所有人必須時刻關注保護和促進體育教育、體育活動和體育運動的誠信和道德價值觀（第10 條）”的必要性。這些文件為體育領域不同類型參與者的人權提供了保障和解決糾紛的依據。

3.2 構建維護體育誠信的組織體系

由于日益嚴峻的體育問題對社會發展造成不良影響，聯合國系統對其進行有針對性的討論和行動。在國際公約的指導下，建立維護體育誠信的組織體系（見圖1）。

圖1 聯合國維護體育誠信的組織體系Figure 1 UN Organizational System of Protecting Integrity of Sport

聯合國人權高專辦、勞工組織、兒童基金會和婦女署針對體育中的人權問題積極開展工作。2019 年，人權理事會通過“消除體育運動方面對婦女和女童的歧視”的決議。2020 年，人權高專辦秘書長作題為《體育運動中種族歧視和性別歧視的交叉》的報告，詳細闡述相關國際人權規范和標準以及各國的相應義務和體育機構對女運動員的責任。毒品與犯罪問題辦公室一直是全球反腐運動的重要推動力量，作為《打擊跨國有組織犯罪公約》和《反腐敗公約》的秘書處，促使締約國將賄賂和腐敗行為定為刑事犯罪，并協助締約國完善調查、起訴和制裁過程。UNCAC 第七屆締約國會議上，186 個國家通過第7/8 號決議，就打擊體育領域中的腐敗達成一致承諾。2019 年12 月，UNCAC 第八屆締約國會議再次通過旨在打擊體育領域腐敗的8/4 號決議。聯合國區域間犯罪和司法研究所推動其他國際組織（如G20 集團等）把體育腐敗納入討論主題[10]。教科文組織作為國際反興奮劑體系中的重要機構，通過制定、監督和管理實施《反興奮劑公約》參與治理體育中的興奮劑問題。公約第7 條至第12 條規定了締約國通過各種措施打擊興奮劑的義務，并對履行過程進行監督。教科文組織責成各締約國按照《世界反興奮劑條例》中闡述的原則采取措施，并在藥物品種鑒別、實驗室操作等實際操作中使用國際標準；鼓勵各國制訂和實施反興奮劑教育和培訓計劃，以便提高公眾進一步認識興奮劑對健康和體育運動道德價值的負面影響。

3.3 推動維護體育誠信的方案落地

聯合國與國際組織合作，共同研制推進國家立法方案，同時協助和監督成員國政府執行公約。2011 年5 月，UNODC 與國際奧委會簽署諒解備忘錄，為共同預防和打擊體育中的比賽操縱行為和相關腐敗并推動國家立法提供合作框架。先后聯合出版《打擊比賽操縱和非法賭博的刑事方法：全球視角》（2013）和《起訴操縱比賽行為的刑法規定》（2016）的研究報告，從現有國家立法中匯編關于操縱比賽和非法賭博的刑法條款；制定《起訴操縱比賽行為的示范刑法條文》，為國家立法打擊操縱比賽行為提供參考。2019 年，共同出版《體育報告機制：制定和實施實用指南》，為各利益相關者提供制定報告機制的指導。UNODC 與國際體育安全中心（ICSS）合作，以加強對操縱體育比賽的跨境調查和起訴，共同出版的《調查比賽造假最佳實踐指南》已發行7 種語言版本。聯合國還與體育組織和國際執法機構開展全球能力建設和培訓活動，以幫助各國應對體育誠信問題帶來的挑戰。2008—2018 年，聯合國教科文組織設立的“消除體育運動中的興奮劑基金”已經在108 個締約國的218 個項目中投資總額超過420 萬美元[11]。相比于IOC 和WADA 注重科學研究的基金供資機制，教科文組織基金主要為教育、政策咨詢和能力建設領域的項目提供財政援助，80%以上的資金用于教育活動，開設培訓和講習班，支持公共當局尤其是不發達地區設計和實施量身定制的項目。不同供資機制和資金流向增加了維護體育誠信的互補性，加強研究和行動之間的聯系，更好地利用有限的資源。

3.4 弘揚并建立誠信體育的理念價值

聯合國在維護體育誠信的實踐中構建并弘揚人權、法治、合作的治理理念，這與聯合國尊重人權、依法維護和平、促進合作的宗旨相契合。促進和保護人權是聯合國工作的重要目標和指導原則。2018 年，聯合國大會在關于體育運動作為可持續發展的推動力量的第73/24 號決議中，呼吁人們關注體育運動中的性別平等和人權。聯合國制定的公約、條約和標準是國際法的重要來源，在國際和國家層面提倡法治也是聯合國的核心任務之一。聯合國通過普遍的人權、勞工權公約和針對體育的公約，對相應違法行為進行規制，采用推動國內立法進行問責和形成公私伙伴關系的方式加強對體育領域的問責[12]，保證國際法效力。通過建立公私伙伴關系，教科文組織將國際非政府組織制定的民間規則（《世界反興奮劑條例》）形成國際公約（《反對興奮劑公約》），增加國家的強制力。

聯合國始終致力于利用多邊合作解決全球面臨的共同問題[13]。在處理體育誠信的復雜挑戰時，聯合國系統同樣倡導多邊機制、構建和參與國際合作平臺。婦女署先后與國際奧委會和國際足聯簽訂諒解備忘錄，致力于改善體育中的性別不平等。2018 年，MSE促成建立體育與人權中心，這是多利益攸關方平臺，涉及國際組織、體育理事機構、民間社會組織、國家人權機構和運動員工會等40 多個機構。國際體育組織、各國政府、政府間組織和其他相關利益攸關方聚集在一起，促進良好治理。

4 政府間國際組織維護體育誠信的局限與挑戰

4.1 指導政策的不完善

聯合國系統已經迅速而全面地進入體育領域，在維護體育誠信方面發揮重要作用，但相關政策不夠完善。對于比賽操縱的問題，現有執行準則是《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》和《聯合國反腐敗公約》。然而，跨國犯罪和反腐是廣泛話題，涉及各個領域，對維護體育誠信、打擊比賽操縱和腐敗的實際指導意義非常有限。此外，聯合國系統還未簽署針對打擊比賽操縱的公約，對于比賽操縱的定義也沒有明確規定。UNODC 出版的《調查比賽造假最佳實踐指南》對比賽造假的定義，引用2014 年歐洲委員會通過的《操縱體育比賽公約》中的概念，沒有說明和更新，這不利于締約國推行和執行相關立法。反觀歐洲委員會對公約不斷進行完善，2017、2018、2020 年相繼對公約中的相關術語和具體措施等進行解釋和補充。人權相關公約則更加寬泛。雖然，聯合國就人權保護達成大量公約，但都沒有在體育這個特殊領域對人權保護機制做出特別的限制和規定。

4.2 內部機構的局限性

2000 年以來，體育事務一直由體育促進發展與和平辦公室（UNOSDP）主導，出于加強國際合作并避免重復工作的考慮，聯合國于2017 年將其關閉，與國際奧委會建立直接伙伴關系。然而，外部合作的加強并未使機構內部的松散得到改善。UNOSDP 關閉后，體育促進發展與和平方面的實質性事務移交至經濟和社會事務部，該部門是全球經濟、社會、環境領域和國家行動間的重要接口，主要工作內容是《2030 年議程》中的發展目標。雖然聯合國多次強調維護體育誠信是利用體育促進可持續發展的前提條件，但在眾多繁雜的國際事務中，體育無疑又被邊緣化了。參與維護體育誠信的聯合國沒有專門機構來統籌、規劃和協調，出現各機構“都希望確保其獨自界定的行動權力”[14]的碎片化治理現象。

4.3 成員國家的執行力不足

聯合國引領下的全球治理，是為了構建集體應對全球挑戰的交流平臺，會員國能否充分配合和支持決定了聯合國全球治理的成敗。盡管國際社會簽署了直接或間接維護體育誠信的公約，但由于具體措施非常復雜，許多會員國在簽署、批準、實施相關國際法律文書，以及監測、執行工作方面步履維艱。部分國家政府在主觀意愿上怠于履行義務。盡管簽署了公約，進行調查的執法組織有時仍然難以獲得體育主管部門的支持。這些因素包括不了解如何將公約的規定納入國內政策框架；不清楚如何將《世界反興奮劑條例》與《反興奮劑公約》相結合；不明確誰應該參與反興奮劑斗爭；不懂得如何充分利用各利益攸關方的技能和知識；公共當局內部履行義務的結構和可支配公共資金匱乏。

4.4 與非政府體育組織的沖突

體育領域長期以來遵循“自治”的傳統，體育非政府組織掌握全球體育事務治理的權威和資源。隨著體育的全球化和市場化，國際體育事務進入社會政治和經濟運作的主場，進入政府公權力的責任范圍，在一定程度上國際體育組織為捍衛自治權與聯合國系統存在沖突和博弈。

在維護全球體育誠信實踐中，政府力量對于體育事務的干預常受到國際體育組織以捍衛體育自治權為由的強烈排斥，這種沖突在高度自治的國際足聯與司法權的博弈中得到充分體現。國際足聯規則明確指出，國家足球協會必須遵守國際足聯的章程、指令和政策，國家足協應獨立管理足球事務，并確保不受任何第三方的影響。國際足聯曾以取消會員、主辦權、參賽權和其他處罰等方式，要求國家政府在規制體育的重要立法中豁免國家足協，甚至迫使主權國家制定與其初衷相背離的體育法律和政策[15]。

5 政府間國際組織維護體育誠信的提升路徑

5.1 更新理念：進一步明確組織的目標和定位

眾所周知，聯合國的性質是世界性、綜合性的政府間國際組織，聯合國的宗旨幾乎涉及國際社會中的所有問題，但其根本目標仍是維護國際和平與安全。自古以來，體育就是和平的象征，體育以相互理解、友誼、團結和公平競爭的精神傳遞和平的信息，是人類和諧世界的理想化身。但是，全球體育又是國際社會的縮影，體育中確實存在不和諧的音符，且這種不和諧已經對國際社會產生較大影響，聯合國對其職權范圍內的事務理應施加干預。作為政府性組織，聯合國一直尊重體育的自治。在聯合國大會通過承認體育自治的歷史性決議后又關閉了UNOSDP，以加強與體育組織的合作。聯合國已經很明確地通過體育促進世界和平與發展，應在尊重體育自治的前提下，進一步明確邊界和職責，依靠平臺優勢建立更清晰的合作框架。

5.2 加強規制：起草和商定有針對性的國際法文件

聯合國系統內有大量與體育誠信相關的國際法文件，但具體到各個政策領域，目前只有興奮劑問題以《反興奮劑公約》為綱領，其他領域有針對性的文件很少。歐洲委員會《操縱體育比賽公約》是有關比賽操縱的唯一國際公約，雖然鼓勵全世界各國簽署該協議，但因為是區域性國際條約，許多國家尚未做出承諾，歐盟也無法對非成員國進行約束。因此，有必要制定一項新的關于體育比賽操縱的國際條約[16]。聯合國，尤其是UNODC 秘書處應積極與歐洲委員會合作著手起草針對體育比賽操縱或體育腐敗問題的國際公約。或者聯合國可以與公約締約國進行商討，擴大現有公約的適用性，把非政府性質的體育組織納入《聯合國反腐敗公約》問責的對象中，加強對國際體育組織法律問責的機制。

5.3 拓展行動：推動和監督成員國的立法和執行

規則擴散（norm diffusion）和能力建設（capacitybuilding），是使成員國參與聯合國全球治理的有效手段[17]。規則擴散除了要求國家要認同和遵守相關規范外，還要對規范進行內化，即落實到國內的法律中[18]。相較于靠國家間自覺遵守的國際法，國內法依靠國家機關強制力的保證實施，具有更高的法律效力。能力建設則將規則擴散的效果加以保障，對國家政府以及體育活動參與者進行教育，并提供幫助。在聯合國的推動下，已經有國家針對體育誠信采取創新性的措施。如澳大利亞政府先后出臺并更新《關于非法操縱體育比賽的國家政策》和《國家反興奮劑框架》。2012 年成立的澳大利亞國家體育誠信機構（NISU），負責比賽操縱、興奮劑問題、體育中的安全問題和保護人權；2020 年發布《澳大利亞體育誠信法案》《體育誠信條例》等法律文件，從國家層面監督、監測和協調保護體育誠信。

5.4 提升效果：不斷加強報告機制和全球合作

國際奧委會和國際體育安全中心開通體育誠信熱線，在保護舉報人的前提下對全球體育誠信進行監督。聯合國系統應為體育誠信的所有利益相關者提供訴諸司法的機會，并在各級建立有效、負責和包容各方的機構。依托自主性和適應力強的非政府組織，構建信息通暢、分工明確的全球合作系統。為此，《喀山行動計劃》將《2030 年議程》和《體育促進發展與和平行動計劃》納入共同框架，以確保加強聯合國系統內的一致性和協同作用，并更有效地動員會員國和合作伙伴，使體育教育、體育活動和體育運動領域的國際和國家政策與2030 年議程相一致。聯合國系統應在《喀山行動計劃》的框架下繼續完善系統內相互協調，構建橫向協同國際組織，縱向聯結會員國政府的立體合作網絡。

6 結束語

體育誠信問題具有跨國性、趨利性、隱蔽性和復雜性等特點，需要更廣泛的由政府當局和體育部門之間合作形成的國際法律框架。只有國際監管才能確保體育領域的治理得到改善，以保持其在公眾眼中的完整性和價值[19]。這個法律框架由聯合國牽頭制定最為合適，因為聯合國是當前全球治理框架最重要的主體，體育誠信的全球性危機也需要政府強制性力量的協助。體育誠信的維護，有賴于聯合國倡導下達成的公約和制度，得益于聯合國機構協調下構建的全球合作網絡。聯合國需要迎接挑戰、強化共識、增進合作，發揮其在全球治理中的獨特作用。