國際組織改革：金磚國家關注的核心議題

沈陳

與歐盟、東盟等依托于貿易、金融等功能領域的合作組織不同，金磚國家合作同金磚國家參與全球治理、推動國際組織改革相伴而生。推動國際組織改革既是金磚國家合作的初始動力，也一直是金磚國家共同關注的核心議題。具體而言，金磚國家主要關注三個國際組織的形式、程序以及功能調整，即國際貨幣基金組織（IMF）份額改革、世界貿易組織（WTO）規則改革、聯合國機構改革。

關于IMF份額改革

IMF份額改革是金磚國家早期合作的優先事項。IMF根據成員認繳份額的多少來確定其投票權權重，這種制度設計被稱為“布雷頓森林模式”，世界銀行以及諸多區域金融機構都借鑒了該模式。由于歷史上美國、日本以及歐洲等發達國家認繳了IMF絕大多數份額，因而在IMF擁有絕對優勢的投票權和發言權。金磚國家合作開啟后，金磚國家領導人于2009年在俄羅斯葉卡捷琳堡舉行首次會晤并發布了聯合聲明，聲明提出，“應提高新興市場和發展中國家在國際金融機構中的發言權和代表性”。2010年，金磚國家推動IMF歷史性地做出份額結構調整——將6%的份額轉移給新興經濟體和發展中國家，中國、印度、俄羅斯、巴西都成為IMF的前十大份額持有國；同時，IMF將兩個執行董事會席位從歐洲國家轉移到新興經濟體和發展中國家。

盡管IMF在份額改革上取得歷史性突破，但受IMF制度設計和決策模式影響，這次改革的實際效果并不顯著。一方面，IMF投票分成簡單多數票和特別多數票，其中特別多數票又分成75%和85%兩種情況。特別多數票的加權投票方式一般用于比較重要的“特定事項”，總計只有53類。在日常情況下，IMF基本采取協商一致的表決方式，而這意味著金磚國家增加的份額和執行董事會席位，并不會提升其在日常決策中的話語權。另一方面，2010年IMF份額改革后，美國在IMF仍然擁有16%以上的份額，對需要85%特別多數的“特定事項”繼續擁有“一票否決”的權力；而金磚國家，無論是作為個體還是整體，都沒有獲得15%以上的份額，因而不能獲得“一票否決”的權力。這意味著IMF份額改革沒有從根本上改變IMF的權力格局。正因如此，2022年《金磚國家領導人第十四次會晤北京宣言》再次呼吁：“要解決新興市場和發展中國家代表性不足的問題，使其實質性參與國際貨幣基金組織治理，并保護最貧窮和最弱小成員國的發言權和份額。”

關于WTO規則改革

金磚國家合作興起正值WTO多哈回合談判陷入僵局。在《金磚四國領導人葉卡捷琳堡會晤聯合聲明》中，金磚國家敦促“各方保持多邊貿易體系穩定，推動世界貿易組織多哈回合談判取得全面、平衡的成果”。WTO多哈回合談判陷入僵局的主要原因是發達成員與發展中成員的立場相差甚遠。發達成員強調“公平貿易”“深度一體化”，要求取消或改革發展中成員享有的特殊和差別待遇；發展中成員則要求發達成員履行承諾和義務，進一步擴展特殊和差別待遇的適用范圍。此外，多哈回合談判久拖不決還與WTO采取協商一致的決策模式有關。在理論上，協商一致原則使每一位WTO成員都擁有否決權。由于WTO成員眾多，該原則是導致WTO談判效率低下或者談判陷入僵局的重要因素。

然而，追溯多邊貿易體系的歷史卻能發現，WTO的前身——關貿總協定一開始只規定簡單多數和2/3多數兩種決策規則，并沒有協商一致的規定。只是在實踐中，各成員很少采用多數投票的決策方式。1995年7月WTO就厄瓜多爾加入WTO的議題進行表決是WTO最后一次采取投票表決，自此之后，WTO基本采用了協商一致的決策模式。之所以會出現這種情況，一是因為發展中成員在WTO占據絕對多數，如果采取一人一票的投票方式，那么每一次投票都將反映發展中成員的訴求，而發達成員的訴求將無法體現；二是如果發達成員拒絕執行發展中成員主導通過的決議，那么對發展中成員來說，投票將變得毫無意義。因此即便WTO談判過程多么煎熬，各方都不愿意放棄協商一致的決策模式和自身的否決權。

近年來，協商一致規則由于美國的惡意使用而引起很大爭議。自2017年以來，美國一票否決WTO上訴機構法官的甄選程序，導致WTO最重要的爭端解決機制陷入癱瘓，WTO的規則之爭也由利益分配層面上升到機構改革層面。2022年《金磚國家領導人第十四次會晤北京宣言》明確指出，“我們將建設性參與世貿組織的必要改革”。《宣言》一方面重申“世貿組織規則確立的特殊與差別待遇是促進實現世貿組織有關經濟增長和發展目標的工具”，另一方面強調“當務之急是盡快啟動上訴機構成員遴選程序，且不應與任何其他議題掛鉤”。由此反映出WTO的規則改革正趨于復雜和嚴峻。

中國社科院世界經濟與政治研究所與《世界知識》雜志社聯合舉辦“金磚國家合作：推動全球治理體系改革與完善”研討會。圖為會議現場。

關于聯合國機構改革

聯合國機構改革一開始并非金磚國家關注的優先領域。2009年《金磚四國領導人葉卡捷琳堡會晤聯合聲明》指出，“需要對聯合國進行全面改革”，并重申“重視印度和巴西在國際事務中的地位，理解并支持他們希望在聯合國發揮更大作用的愿望”。這一關于聯合國改革的論述不僅在《聲明》中排序靠后，而且沒有提及安理會等具體機構。2022年烏克蘭危機升級后，俄羅斯與美國等西方國家在聯合國安理會的斗爭逐漸趨于激烈。俄羅斯多次使用否決權抵制西方國家提出的涉俄議案，西方國家則試圖重啟“安理會是否應保留否決權”以及“俄羅斯是否具有常任理事國資格”的討論，使得安理會改革等聯合國機構改革議題成為各方關注的焦點。

安理會否決權的制度設計源于國際社會對國際聯盟失敗的反思。國際聯盟采取一國一票、協商一致的議事規則，并規定沖突當事方不可參與投票、更沒有否決權。這一規定導致德國、日本、意大利、蘇聯等國直接放棄或被取消常任理事國席位。到1939年，國際聯盟的常任理事國只剩下英法兩國，大國退出國際聯盟是導致沖突走向失控和戰爭全面升級的重要因素。反觀在冷戰時期，美蘇兩國雖然嚴重對立，經常相互使用否決權，影響了安理會的運行效率，但聯合國安理會并沒有出現大國退出的現象。

由此可見，聯合國機構改革特別是安理會改革必須堅持全面、謹慎的態度。當前，國際局勢復雜多變，在金磚國家內部，必須處理好支持俄羅斯維護自身權益與印度、巴西、南非等國家希望在聯合國發揮更大作用之間的平衡，防止西方國家利用“俄羅斯成員資格”的討論刻意加快安理會改革進程，挑動印巴南等國改變原有的平衡立場。在金磚國家外部，尼日利亞、土耳其、阿根廷等新興經濟體在安理會改革問題上的態度差異較大：一部分國家希望獲得常任理事國席位并擁有否決權；一部分國家則反對增加常任理事國席位，甚至主張廢除否決權。一旦金磚國家開啟擴員進程，各方在聯合國機構改革問題上的立場分化可能演變為金磚國家的內部爭論，進而對金磚國家之間的合作產生影響。