國際組織改革：金磚國家關注的核心議題

沈陳

與歐盟、東盟等依托于貿(mào)易、金融等功能領域的合作組織不同，金磚國家合作同金磚國家參與全球治理、推動國際組織改革相伴而生。推動國際組織改革既是金磚國家合作的初始動力，也一直是金磚國家共同關注的核心議題。具體而言，金磚國家主要關注三個國際組織的形式、程序以及功能調(diào)整，即國際貨幣基金組織（IMF）份額改革、世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則改革、聯(lián)合國機構改革。

關于IMF份額改革

IMF份額改革是金磚國家早期合作的優(yōu)先事項。IMF根據(jù)成員認繳份額的多少來確定其投票權權重，這種制度設計被稱為“布雷頓森林模式”，世界銀行以及諸多區(qū)域金融機構都借鑒了該模式。由于歷史上美國、日本以及歐洲等發(fā)達國家認繳了IMF絕大多數(shù)份額，因而在IMF擁有絕對優(yōu)勢的投票權和發(fā)言權。金磚國家合作開啟后，金磚國家領導人于2009年在俄羅斯葉卡捷琳堡舉行首次會晤并發(fā)布了聯(lián)合聲明，聲明提出，“應提高新興市場和發(fā)展中國家在國際金融機構中的發(fā)言權和代表性”。2010年，金磚國家推動IMF歷史性地做出份額結構調(diào)整——將6%的份額轉(zhuǎn)移給新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家，中國、印度、俄羅斯、巴西都成為IMF的前十大份額持有國；同時，IMF將兩個執(zhí)行董事會席位從歐洲國家轉(zhuǎn)移到新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家。

盡管IMF在份額改革上取得歷史性突破，但受IMF制度設計和決策模式影響，這次改革的實際效果并不顯著。一方面，IMF投票分成簡單多數(shù)票和特別多數(shù)票，其中特別多數(shù)票又分成75%和85%兩種情況。特別多數(shù)票的加權投票方式一般用于比較重要的“特定事項”，總計只有53類。在日常情況下，IMF基本采取協(xié)商一致的表決方式，而這意味著金磚國家增加的份額和執(zhí)行董事會席位，并不會提升其在日常決策中的話語權。另一方面，2010年IMF份額改革后，美國在IMF仍然擁有16%以上的份額，對需要85%特別多數(shù)的“特定事項”繼續(xù)擁有“一票否決”的權力；而金磚國家，無論是作為個體還是整體，都沒有獲得15%以上的份額，因而不能獲得“一票否決”的權力。這意味著IMF份額改革沒有從根本上改變IMF的權力格局。正因如此，2022年《金磚國家領導人第十四次會晤北京宣言》再次呼吁：“要解決新興市場和發(fā)展中國家代表性不足的問題，使其實質(zhì)性參與國際貨幣基金組織治理，并保護最貧窮和最弱小成員國的發(fā)言權和份額。”

關于WTO規(guī)則改革

金磚國家合作興起正值WTO多哈回合談判陷入僵局。在《金磚四國領導人葉卡捷琳堡會晤聯(lián)合聲明》中，金磚國家敦促“各方保持多邊貿(mào)易體系穩(wěn)定，推動世界貿(mào)易組織多哈回合談判取得全面、平衡的成果”。WTO多哈回合談判陷入僵局的主要原因是發(fā)達成員與發(fā)展中成員的立場相差甚遠。發(fā)達成員強調(diào)“公平貿(mào)易”“深度一體化”，要求取消或改革發(fā)展中成員享有的特殊和差別待遇；發(fā)展中成員則要求發(fā)達成員履行承諾和義務，進一步擴展特殊和差別待遇的適用范圍。此外，多哈回合談判久拖不決還與WTO采取協(xié)商一致的決策模式有關。在理論上，協(xié)商一致原則使每一位WTO成員都擁有否決權。由于WTO成員眾多，該原則是導致WTO談判效率低下或者談判陷入僵局的重要因素。

然而，追溯多邊貿(mào)易體系的歷史卻能發(fā)現(xiàn)，WTO的前身——關貿(mào)總協(xié)定一開始只規(guī)定簡單多數(shù)和2/3多數(shù)兩種決策規(guī)則，并沒有協(xié)商一致的規(guī)定。只是在實踐中，各成員很少采用多數(shù)投票的決策方式。1995年7月WTO就厄瓜多爾加入WTO的議題進行表決是WTO最后一次采取投票表決，自此之后，WTO基本采用了協(xié)商一致的決策模式。之所以會出現(xiàn)這種情況，一是因為發(fā)展中成員在WTO占據(jù)絕對多數(shù)，如果采取一人一票的投票方式，那么每一次投票都將反映發(fā)展中成員的訴求，而發(fā)達成員的訴求將無法體現(xiàn)；二是如果發(fā)達成員拒絕執(zhí)行發(fā)展中成員主導通過的決議，那么對發(fā)展中成員來說，投票將變得毫無意義。因此即便WTO談判過程多么煎熬，各方都不愿意放棄協(xié)商一致的決策模式和自身的否決權。

近年來，協(xié)商一致規(guī)則由于美國的惡意使用而引起很大爭議。自2017年以來，美國一票否決WTO上訴機構法官的甄選程序，導致WTO最重要的爭端解決機制陷入癱瘓，WTO的規(guī)則之爭也由利益分配層面上升到機構改革層面。2022年《金磚國家領導人第十四次會晤北京宣言》明確指出，“我們將建設性參與世貿(mào)組織的必要改革”。《宣言》一方面重申“世貿(mào)組織規(guī)則確立的特殊與差別待遇是促進實現(xiàn)世貿(mào)組織有關經(jīng)濟增長和發(fā)展目標的工具”，另一方面強調(diào)“當務之急是盡快啟動上訴機構成員遴選程序，且不應與任何其他議題掛鉤”。由此反映出WTO的規(guī)則改革正趨于復雜和嚴峻。

中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所與《世界知識》雜志社聯(lián)合舉辦“金磚國家合作：推動全球治理體系改革與完善”研討會。圖為會議現(xiàn)場。

關于聯(lián)合國機構改革

聯(lián)合國機構改革一開始并非金磚國家關注的優(yōu)先領域。2009年《金磚四國領導人葉卡捷琳堡會晤聯(lián)合聲明》指出，“需要對聯(lián)合國進行全面改革”，并重申“重視印度和巴西在國際事務中的地位，理解并支持他們希望在聯(lián)合國發(fā)揮更大作用的愿望”。這一關于聯(lián)合國改革的論述不僅在《聲明》中排序靠后，而且沒有提及安理會等具體機構。2022年烏克蘭危機升級后，俄羅斯與美國等西方國家在聯(lián)合國安理會的斗爭逐漸趨于激烈。俄羅斯多次使用否決權抵制西方國家提出的涉俄議案，西方國家則試圖重啟“安理會是否應保留否決權”以及“俄羅斯是否具有常任理事國資格”的討論，使得安理會改革等聯(lián)合國機構改革議題成為各方關注的焦點。

安理會否決權的制度設計源于國際社會對國際聯(lián)盟失敗的反思。國際聯(lián)盟采取一國一票、協(xié)商一致的議事規(guī)則，并規(guī)定沖突當事方不可參與投票、更沒有否決權。這一規(guī)定導致德國、日本、意大利、蘇聯(lián)等國直接放棄或被取消常任理事國席位。到1939年，國際聯(lián)盟的常任理事國只剩下英法兩國，大國退出國際聯(lián)盟是導致沖突走向失控和戰(zhàn)爭全面升級的重要因素。反觀在冷戰(zhàn)時期，美蘇兩國雖然嚴重對立，經(jīng)常相互使用否決權，影響了安理會的運行效率，但聯(lián)合國安理會并沒有出現(xiàn)大國退出的現(xiàn)象。

由此可見，聯(lián)合國機構改革特別是安理會改革必須堅持全面、謹慎的態(tài)度。當前，國際局勢復雜多變，在金磚國家內(nèi)部，必須處理好支持俄羅斯維護自身權益與印度、巴西、南非等國家希望在聯(lián)合國發(fā)揮更大作用之間的平衡，防止西方國家利用“俄羅斯成員資格”的討論刻意加快安理會改革進程，挑動印巴南等國改變原有的平衡立場。在金磚國家外部，尼日利亞、土耳其、阿根廷等新興經(jīng)濟體在安理會改革問題上的態(tài)度差異較大：一部分國家希望獲得常任理事國席位并擁有否決權；一部分國家則反對增加常任理事國席位，甚至主張廢除否決權。一旦金磚國家開啟擴員進程，各方在聯(lián)合國機構改革問題上的立場分化可能演變?yōu)榻鸫u國家的內(nèi)部爭論，進而對金磚國家之間的合作產(chǎn)生影響。