美國《公平住房法》治下的種種不公平現象

袁滿　王波

由于美國社會長期的系統性種族歧視，少數族裔通常住在衰敗的市中心和老城區。圖為美國城市街景。

4月11日，美國白宮網站發布了拜登總統紀念《公平住房法》通過55周年的聲明。拜登正式上任總統后第一周，便指示美國住房和城市發展部繼續推進《公平住房法》實施。至今為止，拜登已在白宮官網各類聲明中提及住房問題500余次。盡管該法令從頒布起到現在已實施55周年，但美國住房領域的不平等現象依然普遍存在。

《公平住房法》出臺的背景

19世紀70年代起，美國南部各州政府、立法機構逐漸被白人掌控，對有色人種施行種族隔離，少數族裔在生活、交通、工作、學習和住房等方面飽受法律或潛規則歧視。例如，在住房領域，當時的路易斯安那州規定：若白人出租公寓房間給黑人，或黑人出租房間給白人，應處25美元至100美元罰款，或判處10日至60日監禁。隨著越來越多的少數族裔遷往相對自由的北方生活，類似事情在北方也開始出現，1926年的“科里根訴巴克利案”（Corrigan v. Buckley）就反映了美國華盛頓特區住房領域的種族歧視現象。當時，位于華盛頓特區新罕布什爾大街的30名白人房東曾達成協議，任何人不得把房產租售給黑人。然而，協議簽署后不久，其中一位白人房東就將房產賣給一對黑人夫婦，此舉遭到其他協議簽署人的起訴。最高法院最終判定租售合同無效，從法律上承認了歧視性協議的合法性。

第二次世界大戰后，美國郊區的大規模擴張，也為美國住宅領域的種族隔離的延續提供了條件。若非洲裔美國人搬遷到白人社區附近，白人居民就會賣掉房產遷往郊區，這進一步加劇了非洲裔美國人在生存空間、社會生活和經濟活動上的孤立。從20世紀五六十年代華盛頓特區居住的種族分布變化來看，美國住宅領域的種族隔離現象仍然非常嚴重。20世紀50年代初，白人主要居住在華盛頓特區西北部、東北部和東南部，非洲裔美國人主要居住在白宮正北方和東部。到20世紀60年代末，居住在華盛頓特區市中心和東北部的幾乎全是非洲裔美國人，而白人則搬到了華盛頓特區西北部的郊區居住。

20世紀60年代黑人民權運動期間，伯明翰、紐約、洛杉磯和芝加哥等城市接連爆發種族騷亂。1967年，時任總統林登·約翰遜組建國內騷亂全國咨詢委員會，希望找到騷亂爆發的原因，并制定出防止種族騷亂進一步發生的政策。該委員會得出的結論是，美國正走向兩個分裂的社會——黑人社會和白人社會，兩者之間的沖突和不平等在進一步加劇，繼續現行政策將導致美國永久分裂為兩個社會。該委員會的調查結果，加快了國會通過《民權法》。1968年，《民權法》在國會通過，《公平住房法》則是其中的一部分。該法令禁止相關機構基于種族、膚色、國籍、宗教、性別（包括性別認同和性取向）、家庭狀況或殘疾而拒絕出租或出售住房，或者在提供住房服務或設施時設置不同的條件或限制；法令還保護尋求住房援助或抵押貸款的人，以及受到住房騷擾或暴力威脅的人。只有在少數情況下，例如由宗教組織和私人俱樂部經營的住房，可以得到豁免。

《公平住房法》出臺的目標是防止在住房領域出現公開的種族歧視。法令實施后，各種房地產廣告和房地產信息中不再出現公開的種族歧視信息，但一些隱性歧視依然存在。1988年，《公平住房法》修正案通過。修正案擴大了《公平住房法》的適用群體，增強了美國住房與城市發展部的權力，加大了對違法者的處罰力度，現任總統拜登當時以參議員的身份推動了修正案的通過。

盡管《公平住房法》從頒布到現在已實施55周年，但美國住房領域的不平等現象依然普遍存在。近十年來，有關公平住房的投訴甚至逐年上升，從2011年的27000多起上升到2021年的31000多起。投訴事件主要集中在社區設施環境、住房貸款和房產銷售等領域，住房領域的不平等對受歧視人群的收入、健康都產生了極大影響。

社區設施環境的不公平

由于過去幾十年的系統性種族歧視，少數族裔通常住在衰敗的市中心和老城區。這些地區商業價值較低，公共基礎設施嚴重不足。居住在市區的少數族裔失業后，很難找到新的工作，導致城市稅收減少，影響了市區的公共設施建設和公共服務。私人貸款機構為確保投資的安全，也不愿對中心城市的落后區域進行投資。這些不利條件使得更多居民遷出城區，城市發展進入惡性循環。在許多非洲裔美國人社區，唯一的商業開發是快餐店、汽車維修店和酒類商店這類“低端市場”，限制了居民獲得更多服務和就業的機會。

許多少數族裔社區因缺少資金，基礎設施嚴重老化，極大影響了居民的生活質量和健康狀況。美國密西西比州的杰克遜市是以黑人為主要居民的貧困地區，英國廣播公司曾于2022年9月報道過該市自來水污染問題。由于自來水廠設施嚴重老化，水龍頭流出來的自來水都是棕色的。而州政府的資金卻不斷涌向杰克遜市周邊更具發展潛力的城鎮和地區，該市急需改善的基礎設施卻苦于資金不足無法修繕。當地居民不得不面對這樣的窘境：要么選擇高價購買桶裝純凈水，要么驅車前往國民警衛隊分發安全飲用水的地方打水。這對當地居民的生活和健康產生了極大影響。

2022年8月31日，美國密西西比州杰克遜市由于水處理廠出現故障，導致飲用水受到影響，志愿者正為市民分發礦泉水。

住房貸款的不公平

雖然《公平住房法》規定，在住房市場中，禁止相關機構基于種族、膚色、國籍等因素拒絕出租或出售住房，或者在提供住房服務或設施時設置不同的條件或限制。然而，金融機構內部對借款人信用的考量卻常常傾向于將種族和金融風險聯系在一起，這使少數族裔群體的信用評級普遍低于相同收入和背景的白人。即使是少數族裔群體中的高收入者，也難以獲得優質貸款服務。美國全國房地產經紀人協會在2022年2月發布的調查報告顯示，32%的非洲裔受訪者表示，受種族因素影響，他們在進行房地產交易時面臨更嚴格的貸款要求；相比之下，僅19%的白人受訪者遇到類似困擾。

美國聯邦公共住房管理局和地方公共住房管理局對社區進行了分類評估，按其償還貸款能力，分為綠、藍、黃、紅四類，該評估也被稱為“住宅安全地圖”。幾乎所有黑人社區均被列入還款能力較弱的紅色類別。這種分類評估一直持續到20世紀70年代，至今仍在影響銀行發放貸款。2021年12月，美國印第安納州公平住房中心發現，美國和歐洲國家的一些銀行在處理黑人社區客戶貸款申請時存在歧視性政策。這些銀行刻意減少向印第安納波利斯地區黑人社區的貸款，撤消黑人社區支行，增加白人社區支行。據統計，印第安納波利斯地區有30.5萬黑人，占該地區人口總數的15.2%。而2019年至2020年，銀行在該地區發放了2250多筆抵押貸款，其中僅37筆貸款發放給了黑人客戶，占貸款總數的1.64%。這些行為直接傷害了非洲裔美國人自由選擇住房的權利，許多人不得不選擇購買地段和配套設施較差、價格較低廉的房產。

房產銷售的不公平

房地產市場投資加劇了美國種族的割裂。根據2023年第一季度美國房產銷售統計報告，全美1/6的房產被投資者收購，其中近一半是低價房產。投資者收購房產后，再將其出租或高價轉賣，抬高了房產價格，使得收入較低的少數族裔在購房時處境更加艱難。

不僅如此，房產銷售中的歧視現象也屢禁不止。房產經紀人在推銷房產時，往往傾向于“看人下菜碟”。他們根據購房者的種族背景，向不同種族的客戶推薦不同房產，從而影響種族之間的融合。

而且，少數族裔在出售房產時，他們的房產價值往往被低估，大大低于白人的同類房產。一些房屋中介甚至設置價格門檻，人為地給少數族裔出售房屋制造障礙。2021年3月，美國住房和城市發展部通過了一位非洲裔美國婦女與摩根大通銀行之間的調解協議。摩根大通銀行被控因該婦女種族背景而對其房屋進行了低于實際價值的評估，違反了《公平住房法》。最終，摩根大通銀行向該名婦女賠償了5萬美元，并承諾對其房屋中介進行“公平銷售”培訓。2020年10月，美國全國公平住房聯盟和九個地方性的公平住房組織聯合起訴華盛頓州西雅圖的全國性房地產公司Redfin，指控該公司對有色人種客戶設定最低房屋掛牌價格。若買家或賣家出價在最低掛牌價之下，則該公司不提供任何房產經紀服務。

相比于55年前，現在美國住房領域的歧視手段更加隱蔽。大部分受害者因投訴過程復雜，訴訟周期過長，最后只能選擇不了了之。顯然，解決這些問題不能指望出臺更多的《公平住房法》修正案，而是需要從聯邦到社區各層面全方位地真誠付出，不折不扣地執行法律。然而，由于黨派之爭的擴大以及地產利益方的私利，加上美國社會種族的分裂，美國要實現真正意義上的住房公平變得越來越困難。