創新監管模式 提升國有企業招投標采購效果

張俊杰 王嬌娜 李欣

［摘 ? ?要］ 本文在對國有企業招投標現狀及其監管情況進行分析的基礎上，多維度地總結了國有企業招投標采購中存在的問題，并對問題的成因及危害性進行了深度分析。創新性地構建了“4+1監管模式”即四個體系、一個平臺的國有企業招投標全過程監管模式。為了使監管模式能夠落地實施，提出了相應的實施路徑與保障措施，旨在通過強化國有企業招投標全過程監管，全面提升招投標采購項目的效率、效益和效果。

［關鍵詞］ 國有企業；招投標采購；監管模式；保障措施

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194. 2023. 11. 009

［中圖分類號］ F274；F239.45 ? ?［文獻標識碼］ ?A ? ? ?［文章編號］ ?1673 - 0194（2023）11- 0033- 05

１ ? ? ?國有企業招投標活動的現狀綜述

１．１ ? 我國國有企業招投標行業概況

１．１．１ ? 國有企業招投標采購主體及組織管理方式

國有企業招標采購主體為國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司、國有資本參股公司。

國有企業招投標組織形式一般分為委托招標和自行招標。委托招標是指招標人自身不具有招標條件的，委托第三方招標代理公司辦理招標事宜。自行招標是指招標人自身具有自行組織招標的能力，符合相關具體要求的企業自行組織的招標活動。

１．１．２ ? 國有企業招投標采購的種類及采購方式

國有企業招投標采購的種類包括工程招投標、貨物招投標和服務招投標。工程招投標主要指國有企業進行的有關工程的新建、改造、擴建、維修方面的招投標采購。服務招投標主要指國有企業進行的有關工程的規劃、勘測、設計、監理，以及其他項目的審計、造價等方面的招投標采購。貨物招投標主要指國有企業進行的有關設備、物資和材料的招投標采購。

國有企業招投標主要方式即為招投標法規定的公開招標和邀請招標兩種方式。

１．１．３ ? 招標代理機構的專業化服務水平

我國國有企業招標活動過程中，大部分的招投標業務是委托代理機構來完成。代理機構依據國家招投標相關法律、法規對招投標項目實行全過程代理，項目范圍涵蓋工業、農業、水利、交通、能源、信息科技、節能環保以及城市基礎設施等國民經濟建設各個領域，代理內容貫穿招投標全過程。目前，招投標市場年交易規模已超過２０萬億元，建筑、交通、水利水電等行業依法必須招標項目達９０％以上，國內每年參加招標投標的企業占大中型企業的８０％。

１．２ ? 國有企業招投標行業監管情況

根據《招標投標法》第七條規定： “對招標投標活動的行政監督及有關部門的具體職權劃分，由國務院規定。”《關于國務院有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工意見》對招投標活動的行政監督進行了職責分工：發展改革委負責對招投標工作的指導、協調以及對重大建設項目工程招投標的監督檢查，水利、交通、鐵道、建設等相關行政主管部門負責本行業招投標活動的監督檢查。由此形成了發展改革委統一綜合協調指導，各相關行業主管部門分別實施監督檢查的招投標多部門分頭各自監管體系。

２ ? ? ?國有企業招投標活動中存在的主要問題

２．１ ? 招標單位在招標中存在的問題

２．１．１ ? 招標前存在的問題

一是肢解工程，規避招標。部分國有企業將緊密相連、不可分割的招標項目強行分割標段，化整為零，規避招標。二是縮減招標，排斥競爭。有的國有企業縮小招標范圍，采用邀請招標的方式進行采購，限制部分潛在投標人平等的競爭機會。三是量體裁衣，事前定標。有的國有企業在招標文件中制定有傾向性條款或限制性條款，排擠不中意的潛在投標單位。四是未批先招，浪費資源。部分國有企業存在招標采購項目未經過上級監管部門審批備案，直接招標采購，后期補充手續的情況。

２．１．２ ? 招標過程中存在的問題

一是干涉招標，明招暗定。有的國有企業為了讓選定的供應商中標，干涉招標過程。二是招投合謀，串通投標。串通投標行為是招投標活動中比較突出的違法違規現象，它有多種多樣的表現形式。三是推薦無效，自行定標。有的國有企業不按評標委員會推薦確定中標供應商，自行確定供應商。

２．１．３ ? 招標完成后存在的問題

一是篡改中標，另立合同。有的國有企業招標后與中標人訂立陰陽合同。二是低價中標，高價結算。有的國有企業在招標中讓中意的供應商以低價中標，后期通過高價結算提高實際標的。三是拖延授標，引發糾紛。招標后有的國有企業發現中標人非之前選定的中意人，就會通過各種手段拖延授標。

２．２ ? 投標單位、招投標代理等機構在投標中存在的問題

２．２．１ ? 投標單位存在的問題

一是弄虛作假，非法掛靠。部分投標單位存在弄虛作假、非法掛靠、冒用其他有資格供應商名義等不正當競爭行為。在投標過程中，有的投標者借用其他單位的資質、資格、人員、業績等來投標，帶有較大的欺騙性。二是賄賂招標、非法中標投標人通過行賄招標人或代理機構工作人員非法中標。三是倒賣合同，違規轉包。不少的企業在中標之后會進行非法轉包、分包。四是串通舞弊，相互陪標。供應商為了減少競爭，相互串通陪標報價，出現陪標行為，破壞有序競爭。

２．２．２ ? 代理機構及其招投標各類平臺中存在的問題

代理機構存在的問題主要有兩頭串通，內定中標，暗箱操作，違規控制，能力不足，代理受限，非法干預，違規代理。評標專家方面存在的問題主要有專家庫多頭設置，容量小，管理混亂，評標專家專業素質存在差異，加之評分標準賦予評委的自由裁量權過大，導致評標結果的差異較大。招投標監督主管部門存在的問題主要有對招投標進行檢查、仲裁的規章制度尚不健全，導致外部監督不力，監督效果不夠理想。

３ ? ? ?國有企業招投標的問題成因及其危害分析

３．１ ? 招投標主體法制意識不足，造成招標源頭上風險較大

國有企業招投標管理的傳統思維，限制了相關人員對招標意義的認知。國有企業習慣使用零星采購的方式，不重視規模效益，在主觀上比較抵觸采購招標工作。招標代理機構從業人員水平參差不齊，專業勝任能力不足也限制了招投標工作的組織效果。部分評標專家疏于業務的學習及知識的更新，不熟悉招標投標方面的法規政策制度，導致對招標文件理解不到位甚至理解錯誤，也影響招投標采購的效果。

３．２ ? 招投標參與方受經濟利益驅動故意舞弊，形成劣幣驅逐良幣

在經濟利益驅使下，有的企業違法違規開展招投標工作，嚴重干擾了市場秩序，參與違法投標的企業不是靠實力和信用取勝，往往不大重視企業的內部管理和技術升級。由于其競標的出發點就是通過不正當競爭而中標，他們編制的投標文件著眼點放在投機取巧、謀取不正當中標的途徑上，對投標項目不可能認真研究，即使中標，也是首先彌補因違規投標增加的成本，進而造成中標人偷工減料，埋下安全隱患。

３．３ ? 違法失信成本低，處罰過輕無威懾力

對國有企業招投標違法違規行為懲處力度不足，造成違規成本較小，沒有對違規違法者形成威懾力。如《招標投標法》對招標人和投標人違法行為的懲處主要以罰款為主，且最高不能超過合同金額的千分之十。這樣的處罰措施和力度與投標人違法行為所得利益相比，違法成本過低，以至于不足以阻止投標人為獲得非法利益鋌而走險。

４ ? ? ?構建國有企業招投標全過程監管的新模式

針對國有企業招投標過程中存在的突出問題，在深刻剖析問題成因的基礎上，通過構建“４＋１”（四個體系和一個平臺）模式全面提升招投標監管效果。

４．１ ? 優化組織架構，明確職能職責，健全招投標組織監管體系

４．１．１ ? 完善國有企業自身的組織管理體系

國有企業通過設立獨立的招標采購部門或崗位，調整組織結構，理順各部門招投標采購關系。同時完善招投標內部審計、監察制度和流程，增加監管力量，常態化、規范化開展招投標治理行動，將治理行動結果反饋應用，提升招投標監管效果，加大招投標監管力度。

４．１．２ ? 加強分行業監管與綜合監管相結合的行業監管組織體系建設

發展改革委對國企招投標行使綜合監管職能，指導、協調招標投標活動，對重大工程建設項目的招標投標業務運行進行實時監督和檢查。國資委、住建廳、工信廳、交通廳、水利廳等各主管部門履行監管職能職責，依法依規對相關招標投標業務全過程進行監督，成立行業自律組織，組織國有企業簽訂行業自律公約和廉政承諾書，強化自律約束；及時反映各方意見建議，促進監管機構改進監管工作。

４．２ ? 健全招投標內控制度，強化流程控制，提升風險管控能力，形成招投標內部控制流程管理體系

４．２．１ ? 完善招投標制度和流程

深入核實、總結、分析制度和流程中存在或可能存在的問題，發現現有制度規定以及流程環節中的漏洞，健全完善招投標制度，細化招投標流程，盡可能地減少招投標各環節中的人為自由裁量權。此外，企業應根據自身實際情況，差異化地設計各項制度流程，使其更具針對性和可操作性。

４．２．２ ? 強化內部控制管理

內部控制需要企業管理者在充分考慮實際經營管理狀況的基礎上，系統化和專業化地制定內部控制制度的相關規范。企業在招投標工作中，應當基于業財融合理念，針對招投標采購計劃、實施、完成三個階段強化內部控制管理。

４．２．３ ? 融合形成內部控制流程管理體系

將招投標的內控管理理念、方法、制度，嵌入招投標業務流程之中，形成招投標的內部控制流程管理體系。即在招投標采購項目的各個階段，通過風險識別和風險評估確定風險種類，再通過制定風險應對策略進行風險管控。

４．３ ? 建立采購項目績效管理體系，提升招投標的效率和效果

４．３．１ ? 建立采購項目事前預算評估機制，實現采購項目預算決策有評估

針對重大采購項目，將預算績效評估作為預算編制的必要環節，在年初提報預算項目時，根據行業標準、定額、現場勘查、工程量計算、市場詢價等，合理確定評審值，并作為預算安排的重要依據，提升預算安排精準度。

４．３．２ ? 設置預算績效目標，實現采購預算編制有目標

采購項目實現預算績效目標管理，是指對招投標采購項目實行預算與績效雙編制、雙申報、雙審批、雙管控，即在編制采購項目的預算時，同期編制招投標采購的績效目標，申報和審批采購項目的預算時，同期申報和審批采購項目的績效目標，充分體現采購結果與預算和績效目標的實現程度。

４．３．３ ? 建立采購項目績效評價體系，實現執行有監控，完成有評價，結果有反饋與應用

采購項目預算績效評價體系是全面實施采購項目預算績效管理的靈魂，建立高效的采購項目預算績效評價體系，應把握五個關鍵點，即預算決策有評估、預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋與應用，充分發揮績效管理體系相關性、協調性和動態性的功能，結合企業實際經營情況和組織架構的特點，構建“全過程＋多環節”的招投標業務鏈條，形成具備可操作性的招投標采購項目預算績效管理體系。

４．４ ? 建立和完善招投標合規管理體系，提升組織管理、制度管理和監督管理的實效

４．４．１ ? 搭建一體化招投標合規管理組織體系

國有企業應當建立責任明確、層次清晰、管控嚴密的一體化合規管理組織體系。企業應當結合自身規模情況，建立由企業主要負責人和各部門負責人組成的合規管理委員會，統籌推進企業合規管理工作。企業可設置由總法律顧問擔任的首席合規官，作為合規管理負責人，負責合規工作的規劃、實施和監督。國有企業的法律事務部通常是合規管理工作實施的主責部門，指導、協調和監督檢查合規管理的運行。

４．４．２ ? 建立完善的招投標合規管理制度體系

完善的管理制度是合規開展招投標工作的重要依據和前提。企業應形成以《合規管理辦法》為核心，招投標配套制度為補充的合規管理制度體系。制定招投標合規管理專項制度，作為企業招投標合規管理的基本制度，形成招投標合規審查、報告、培訓、考核、激勵、問責的閉環管理。

４．４．３ ? 構建高效規范的招投標合規管理監管體系

企業應當建立融入招投標業務的合規監管工作流程，實現合規監管與經營活動的有機融合。企業的合規管理主管部門應持續對招投標規章制度的執行情況、招投標采購的申請和審核審批、工作人員的綜合素質進行監督檢查。

４．５ ? 加快建設全過程電子招投標交易管理平臺，提高招投標采購運行和監管的效率

４．５．１ ? 加強平臺系統建設

國有企業的電子招投標平臺建設，首先要符合相關法律法規的規定，其次要結合企業自身的業務需求。由于不同的企業都具備各自的特點，尤其是在管理方面，要求也是各不相同，所以各企業的信息化建設也要以此為基礎，充分調查深入研究，探索電子招投標平臺建設的相關經驗，同時結合企業自身特點進行平臺系統建設。

４．５．２ ? 構建“嵌入式”監控系統，不斷提升招投標全過程監控效果

將前已述及的“四個體系”嵌入電子招投標平臺系統中，形成招投標組織監管體系、招投標內部控制流程管理體系、采購項目績效管理體系、招投標合規管理制度體系與電子招投標交易管理平臺深度融合的電子招投標系統，實現招投標全過程管控信息化。在此基礎上推行“嵌入式”監督，緊盯重點領域和關鍵崗位，將監督觸角深入單位采購各個環節，實現實時廉潔風險預警提醒。

５ ? ? ?實施路徑與保障措施

５．１ ? 加強招投標政策法規宣貫，全面提升專業水平，強化廉潔自律意識

５．１．１ ? 完善宣貫培訓體系，提升招投標專業培訓效果

培訓體系的組織結構應由招投標各方參與主體形成，包括但不限于國有企業決策層、招投標執行和主管部門、內部監督部門、供應商、招投標監管機構等。培訓內容應基于內部控制、風險管理和合規管理，對“４＋１”監管模式下國有企業招投標采購的政策、法規、制度、業務與技術進行整合，形成專業知識體系，形成全方位、多層次、全覆蓋的培訓內容與培訓方式有機融合的綜合培訓體系。

５．１．２ ? 強化招投標的廉潔自律和監督監察工作，推動招投標管控系統有效運行

制定招投標廉潔準則，指導和規范招投標參與人員的行為，幫助各方樹立道德和風險意識。貫徹“道德先行”的理念，運用行為準則確保業務開展過程的規范性，降低招投標風險。細化內外部監管人員的教育工作，提高監管隊伍的綜合素質，提升依法監督能力。深化法律法規和專業知識的培訓工作，提高隊伍整體的法律專業水平。

５．２ ? 完善“國有企業陽光采購工程”建設，不斷提高企業采購的公開透明程度

５．２．１ ? 強化“三公”意識，奠定“陽光采購”基礎

樹立“三公”意識，加強廉潔教育。企業應當樹立公開、公平、公正的招投標意識，深化招投標隊伍的廉潔培訓工作，建立健全企業內部廉政教育機制，全方位、多層次地開展負面典型案例剖析，從招投標業務各環節出發，在“４＋１”監管模式下，完善現行各流程制度文件，通過建章立制實現招投標全過程制度化、規范化。

５．２．２ ? 依托電子招投標交易管理平臺，繼續創新招投標采購的組織管理方式

在此基礎上，繼續結合當前互聯網、大數據、人工智能、云計算等現代技術同各行業相關業務深度融合的發展趨勢，將陽光采購工程嵌入到“４＋１”監管模式之中，不斷優化招投標電子平臺。通過大數據、區塊鏈等技術的創新應用，大力開展遠程開標、評標，提高采購效率和資源配置效率。

５．３ ? 建立招投標采購專項審計、巡查制度，實現國有企業采購全過程監管常態化、規范化

加強與審計機關、紀檢監察機關和公安機關的協調聯動機制，建立健全國有企業招投標采購專項審計、巡查制度，強化對招投標業務執行情況的監督檢查工作，切實防范招投標全過程中的違法違規和舞弊行為。利用審計、巡查等多種形式，定位招投標管理中的漏洞和內控風險。

招投標監管部門應當持續整治招投標領域突出問題，堅決做到常抓常管、長治長效，堅決防止問題亂象反彈回潮。將常態化監管中發現的問題和收到的信訪投訴舉報的調查處理作為常態化監管的重要內容，通過建立問題臺賬，形成問題調查處理閉環機制，確保問題線索及信訪投訴舉報“事事有回應、件件有著落”，不斷優化完善監管機制，從源頭上減少國有企業招投標違法違規行為的發生。

６ ? ? ?結束語

國有企業招投標全過程監管工作是一件綜合性很強的工作，加強其監管功能，提升其監管效果更是一項長期的系統工程。國有企業招投標工作涉及面廣，管理層次多，業務流程長，需要政府相關管理部門、國有企業、行業自律性組織、招投標代理機構等多方面的協調配合，齊抓共管，形成合力，方可見效。特別是要建立起一套新的“４＋１”監管模式，執行其相應的監管機制，實施其一系列新的制度，需要各層次、各環節的相關部門、機構和單位全方位、全過程努力推動。既需要在制定制度體系過程中體現出科學性和先進性，更需要在執行過程中體現出適用性和有效性。國有企業需要率先從自身做起，樹立高質量發展、可持續發展的戰略理念，主動發揮國有企業作為重要市場主體的引導作用，將招投標采購管理的理念、方法、模式納入企業戰略管理之中，在招投標全過程監管模式合規運行的基礎上，使招投標采購項目的效益更高、效果更好。通過不斷健全招投標法規政策和制度體系，持續加大法制剛性和執法力度，有效協調招投標領域各個市場主體，努力推動招投標市場有序規范運行，盡早實現招投標采購治理體系和治理能力的現代化。

主要參考文獻

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