智慧治理:地方政府環境治理模式的新選擇

齊曉亮

(陜西警官職業學院 西部生態安全法治研究中心,西安 710021;南開大學 周恩來政府管理學院,天津 300350)

一、問題的提出與文獻回顧

智慧型環境治理對于加快推動地方政府環境治理的發展進程,切實提升我國環境治理現代化水平具有重要意義。黨的十八大以來,黨和國家高度重視并積極推動地方政府環境治理模式探索與體制機制創新。黨的十九大報告提出要建設“智慧社會”,黨的十九屆四中全會強調將“科技支撐”納入“七位一體”的社會治理體系。黨的二十大報告將“人與自然和諧共生的現代化”上升到“中國式現代化”的重要內涵之一,再次明確了新時代中國生態文明建設的戰略任務,總基調是推動綠色發展,促進人與自然和諧共生。從上述一以貫之的政策精神不難得出,充分利用大數據、人工智能以及物聯網等新興技術來優化環境治理主體之間的互動關系、治理結構,創新相應的環境治理模式和體制機制勢在必行。

關于智慧型環境治理的相關研究,學者們主要集中于地方政府智慧型環境治理的理論內涵、必然要求以及價值意蘊等方面。孫壯珍和高宇認為,環境治理中的智慧技術賦能主要是借助智慧環保的技術來提升治理的手段與效能(1)孫壯珍、高宇:《智慧技術賦能地方政府環境治理的運作機制研究——基于四川省M市的實踐探索》,《山東行政學院學報》2023年第2期。。郭少青指出,在“智慧城市(Smart City)”建設熱潮的影響下,如何推動環境治理的智慧化,逐漸成為衡量地方政府環境治理能力和治理體系現代化的重要依據(2)郭少青:《大數據時代的“環境智理”》,《電子政務》2017年第10期。。Ben Letaifa S認為在智慧城市背景下,地方政府的環境治理模式發生變革,智慧化的治理空間與組織形態成為未來城市環境治理的主要形式(3)Ben Letaifa S,“How to strategize smart cities: Revealing the SMART model”,Journal of Business Research,Vol.68,No.7,2015,pp.1414-1419.。陳建提出,大數據時代技術和政策的雙重支持使數字化技術賦能環境治理現代化具有現實可能性(4)陳建:《數字化技術賦能環境治理現代化的路徑優化》,《哈爾濱工業大學學報(社會科學版)》2023年第2期。。彭小霞強調,大數據在環境規劃編制與環境決策、環境監測和應急管理、生態環境輿情引導等環境治理領域有廣泛的應用空間(5)彭小霞:《大數據促進環境智慧化治理:生成邏輯、現實困境與創新路徑》,《新疆社會科學》2022年第5期。。關于地方政府智慧型環境治理的價值性,陳曉運和韓志明認為治理正在逐漸由“模糊性”向“清晰性”(6)陳曉運:《從模糊走向清晰:城市基層治理的全景敞視主義——以樂街“智慧平臺”建設為例》,《中國行政管理》2020年第7期。“精準性”(7)韓志明:《精細化治理:城市治理的現代化之路》,《中國社會科學報》2019年7月17日。轉變。余敏江基于技術發揮的作用指出,技術領域的革新促使環境治理主體從“政府主導”向“協同治理”轉變,技術理性與制度理性的有機結合,進一步推動環境治理邁向智能化、精細化、科學化階段(8)余敏江:《環境精細化治理的技術——政治邏輯及其互動》,《天津社會科學》2019年第6期。。王萍認為智慧城市建設、智慧社會理念的提出均有助于打造地方政府智慧型環境治理共同體(9)王萍:《基于環境大數據的“環境治理共同體”構建新理路》,《江漢大學學報(社會科學版)》2019年第4期。。張燕和劉秀秀等人進一步指出規范化和標準化是“技術治理”的顯著特征,新興技術與制度之間關系緊密(10)張燕、邱澤奇:《技術與組織關系的三個視角》,《社會學研究》2009年第2期。,兩者在具體運作時常常互為目的或手段,具有互補之功能(11)劉秀秀:《新時代國家治理中技術治理的雙重維度及其出路》,《行政管理改革》2019年第10期。。既有成果為深入研究地方政府智慧型環境治理提供了諸多有價值的理論參考,但對于地方政府智慧型環境治理實踐經驗及困境缺乏足夠的關注。為此,本文擬對地方政府智慧型環境治理進行深入探究,在系統闡釋地方政府選擇智慧型環境治理的價值依據的基礎之上,揭示其實踐困境,進而提出優化路徑,以期為我國生態環境治理體系和治理能力現代化及新時代生態文明建設提供一定的理論支撐。

二、智慧治理:一種地方政府環境治理新模式

“智慧治理”這一概念源于20世紀末期的智慧社區與智慧增長運動,它是隨著大數據、人工智能以及物聯網等新技術的快速發展而興起的。這一系列新技術拓展著人類創造與利用信息的范圍和形式,當數據變成了網格化、平面化的信息傳輸,云網協同、云端協同以及全網智能使萬物互聯、全景覆蓋和信息共享成為可能,進而使得智慧治理的有效實現也更有可能。作為治理領域的一種新興模式,智慧治理在科技層面倡導新技術的良善應用即“善智”,既反映著治理技術方式的推陳出新,也蘊含著治理價值理念的深刻變革,其在治理層面力求“善治”。鑒于此,“智慧治理”是一種將技術嵌入社會治理過程的復合型治理思路,它是將“治理”理念融入“大數據+”時代背景之下所形成的交叉學科理論。一是與“數字治理”相比而言,智慧治理的內涵更為豐富且更具有可持續性,智慧治理可以有效實現數字化、網絡化、智能化和互聯化在治理領域的深度融合。二是與“數據治理”相比而言,智慧治理并未僅僅停留于單純的技術應用層面,而是將技術融入治理的全過程、各方面,在數據化的過程中注重社會管理、資源節約、環境友好、市民參與以及生活品質等。總體而言,智慧治理突破了單純科技層面的創新,它的最終目標在于構建一個更具包容開放、透明服務與責任高效的政府。為了更清晰地區別“數字治理”“數據治理”與“智慧治理”之間的不同之處,本文將三者的側重點、現實依據以及具體內容進行梳理(見表1)。

表1 數字治理、數據治理與智慧治理的不同之處

智慧型環境治理融合了智慧治理的技術性、價值性內核,應用在環境治理過程中帶動環境治理理念、治理工具和治理結構產生變化。一是環境治理理念產生變化。智慧型環境治理將從單一的以政府管制為主的環境治理理念轉向共建、共治、共享的環境治理理念。智慧型環境治理充分吸納了環境市場化自治和公眾參與社會治理方式的諸多有益之處,使環境治理過程更為規范化、精細化和科學化,從而有利于促進生態環境的可持續性發展、包容性發展。二是環境治理工具產生變化。智慧型環境治理通過“數據+模型”的分析方式開展環境治理的相關工作,可以有力提高政府環境決策的科學化與精準化水平。三是環境治理結構產生變化。政府與社會其他主體之間的合作是智慧的關鍵(12)Carrillo and Francisco Javier, et al., “Rising knowledge cities: the role of urban knowledge precincts”,Journal of Knowledge Management,Vol.12,No.5,2018,pp.8-20.。換言之,在智慧型的環境治理結構中,社會組織、公眾的參與以及市場主體的加入使環境治理的權力配置趨于分散化、均衡化和科學化。

智慧型環境治理作為一種嶄新的研究范式與實踐模式,為我國環境治理道路的深入發展提供了一個新的思路,凸顯智慧型環境治理的三大優勢,即高效化、科學化與智能化。一是環境治理工具現代化轉型不僅帶動了“大數據+”時代背景下環境治理在技術、制度以及體制機制等方面的深刻變革,實現了環境治理的高效率運作,也通過對信息化技術的運用,使環境治理工具從更多依靠經驗判斷走向科學決策。二是智慧型環境治理以環境治理模式的改革創新為切入點,推動多元主體聯動,將政府、市場、社會組織以及公眾等主體連接起來,進而構建一種嶄新的、更具科學性的環境治理模式。三是環境治理結構優化升級不斷強化環境治理的智能化操作,智慧型環境治理結構有效打通了政府部門之間的信息“暗箱”,有利于各部門及時有效地開展溝通和交流,進一步促使地方政府從分散化治理走向整體性治理,最終促進環境治理組織結構及其運行方式的轉變。這些都是地方政府環境治理水平與治理能力現代化的重要體現。

三、地方政府智慧型環境治理的困境分析

現階段,一些地方在科學化的政策制定、網絡化的協同治理以及全程化權力監督等方面已經著手展開了智慧型環境治理實踐探索與創新。然而,地方政府智慧型環境治理過程中仍然存在環境信息壟斷思維阻礙信息共享、“末端治理”模式阻礙治理結構轉型及數據信息平臺建設相對滯后等問題。

(一)環境信息壟斷思維阻礙信息共享

智慧型環境治理需要政府相關部門共享數據信息以實現環境信息的二次開發與利用,進而激發群體智慧的最大合力,但由于個人利益、部門利益等地方本位主義傾向,一些地方存在著對環境相關數據“獨占”“獨享”行為,使環境信息及相關數據喪失了其所應有的價值。一是某些地方對環境信息的過度“掌控”在一定程度上阻斷了社會主體對環境信息的有效獲取,在封閉式的環境治理過程中,不同主體之間往往呈現相互分離的態勢,并且處在割裂式的環境信息暗箱之中,相關環境信息與數據的閉塞,直接影響或制約了地方政府智慧型環境治理所產生的普惠、服務效力。二是一些地方以“所申請公開的信息涉密”為由,拒絕將環境信息向社會開放,導致相當一部分環境信息處于“休眠”狀態。這不僅不利于群體智慧的發揮,而且在很大程度上阻礙地方政府智慧型環境治理模式的長遠發展。因此,實現智慧型環境治理必須打破地方政府對環境信息的直接控制與壟斷模式,積極共享環境信息,制定開放相關數據信息的規章制度。

(二)“末端治理”模式阻礙智慧型環境治理結構轉型

一直以來,我國環境治理的主導力量來自于各級地方政府及環保部門,其通常采取行政處罰、限期整治等行政命令的方式治理環境,或者通過政策頒布、環保立法與完善立法、執法監督等行政管控或行政管理手段對地方環境進行治理。在這種傳統型的環境治理模式下,各級地方政府既是環境治理的監督者,也是環境治理的執行者。在環境治理的權力結構中,地方政府占據絕對優勢并處于主導地位,其治理模式主要表現為“末端治理”。這種“末端治理”模式環境治理過程從目標規劃到信息配置直至政策執行、監督等環節極易被不同的參與主體所“割裂”,造成整個環境治理過程支離破碎,缺乏一定的有效性和系統性。一是“末端治理”往往發生在公眾實際利益或者潛在利益受到損害之后,該種修復性治理活動表現出一定的滯后性和被動性,這恰恰也是地方政府缺乏對污染初期預防及其監管的表現。二是傳統“末端治理”的治理思路往往是“關停”“整改”等,這種“一刀切”式的粗放型環境治理模式在短期內確實可能會起到改善環境的作用,但從長遠來看“治標不治本”,有時甚至還會影響到相關企業甚至是某一行業的健康發展。由此,為實現地方政府的智慧型環境治理轉型,必須要破解地方政府傳統的“末端治理”模式。

(三)數據信息平臺建設相對滯后

現階段,我國環境治理中的智能化建設水平還比較落后,高新技術尚未充分運用于地方政府的環境治理過程中,尤其是環境質量自動檢測信息平臺、重點污染源監控信息平臺等相關數據信息平臺尚不完善。盡管我國中央以及多地都創建了環境信息中心,與之對應的信息網絡中心、技術中心以及數據分析中心也相繼出現,然而,數據分析中心的功能長期難以充分發揮。為了更好地對生態環境信息基本數據集編制工作進行規范,我國在2018年10月正式頒布了《生態環境信息基本數據集編制規范》(以下簡稱《規范》),這一《規范》盡管能夠給不同地區、不同部門提供信息數據采集的相應標準,然而囿于系統完善的大數據平臺還比較匱乏,即使能夠較為有效地克服數據標準的非規范性問題,相關環境數據信息的采集和使用過程依然難以克服部門化、碎片化等問題,對地方政府智慧型環境治理造成一定的影響。因此,切實打破數據壁壘、共享數據紅利,進一步打造系統完善的環境大數據信息平臺,成為我國地方政府智慧型環境治理亟待解決的現實問題。

四、地方政府智慧型環境治理的優化路徑

針對地方政府環境治理過程中所出現的問題,亟須在轉變傳統治理理念,變革政府組織結構,加強人才隊伍建設,構建環境大數據平臺以及鼓勵公眾環境參與等方面進一步努力,最大限度地助力地方政府智慧型環境治理績效的提升。

(一)轉變傳統治理理念,構建多元主體合作的治理體系

構建多元主體合作治理體系,至少要著力兩個方面。一是要破除狹隘的地方本位主義及利益部門化傾向,堅決摒棄行政導向下的環境信息壟斷思維,積極樹立服務導向型的環境信息資源配置意識。在做好信息共享互通的前提下,轉變“單中心”的政府治理理念,在創新治理思維與治理理念的基礎上實現環境的“多中心”治理。在催生地方環境治理新型“共同體”的過程中,不斷打破傳統一元主體和二元主體治理環境的局限性。二是在大數據“催化”作用的影響下,充分利用大數據所帶來的諸多優勢整合各種資源,調動各方面積極因素進一步激發環保活力,構建并完善全社會共同參與的現代生態環境治理體系。在環境數據信息集成共享的基礎之上,政府可以將環境治理權部分讓渡給市場主體和社會主體,積極調動來自于社會多個方面的環保力量,進一步推動我國現代生態環境治理體系的發展與完善。最重要的是,智慧型環境治理需要地方政府環境治理協作機制的形成,促使以往被動型的“命令—服從”關系向“協商—合作”關系轉變。

(二)變革政府組織結構,強化智慧型環境治理的組織保障

基于大數據開放性和共享性的特點,變革政府內部條塊分割的組織結構,實現政府不同部門與不同層級之間的有效整合。一是通過政府行政部門去科層化打破政府行政體系結構中的科層結構,將原有環境治理負責部門按照環境治理所需功能進行重新分工協作,進一步形成以維護環境公益為主要目標的多部門合作網絡。二是為了使政府、企業、社會組織以及公眾等主體共享環境治理的權利,需對地方政府內部組織結構進行革新。一方面,對政府現有的內設機構再中心化。以精細化的職能分工與跨部門協作為基礎,整合地方政府及其相關部門的各方面治理資源,形成寬職能、大部門的環境治理組織架構,進而實現地方政府環保職能的再中心化,以達到整體性政府的塑造目標。另一方面,對政府權力結構的去中心化。基于地方政府智慧型環境治理的本質內涵與要求對其他參與主體適當賦權(13)郭少青、陳家喜:《智慧化環境治理的國內外經驗與借鑒》,《中共杭州市委黨校學報》2020年第6期。,達到共享共治的良好狀態,從而徹底打破以往的單中心治理模式。在這一過程中,傳統層級化的組織結構逐漸被開放式的協同性網絡治理結構所替代,地方政府智慧型環境治理的權力結構向扁平化的發展方向邁進。

(三)加強人才隊伍建設,確保智慧型環境治理的智力支持

智慧型環境治理要求地方政府具備環境信息的精準分析與處理的能力,能夠從海量混雜而瑣碎的數據中篩選出有效的信息。例如,環境污染治理、生態環境修復等通常涉及復雜的技術處理,智慧型環境治理實踐離不開精通多學科并掌握扎實專業知識如環境工程、環境科學、大數據分析以及統計等領域知識與能力的復合性人才。只有具備了專業的環境治理知識與能力,才能更好地運用大數據分析環境信息,并對獲取到的數據信息進行加工處理,為制定科學有效的環境治理政策提供依據。此外,智慧型環境治理尤為關注對可能出現的環境污染或生態破壞行為進行提前研判,這一研判是基于對已經產生的環境污染事件的反思與經驗總結而對未知事物的某種預測,具有非常強的創造性與前瞻性。因此,有效推進地方政府智慧型環境治理轉型離不開專業人才,亟須創新相關體制機制,進一步加強高素質專業人才隊伍建設。

(四)構建環境大數據平臺,提升智慧型環境治理的技術水平

智慧型環境治理的發展需要切實轉變地方政府的環境治理理念及治理方式,著力實現一體化、一站式的環境治理過程,其核心問題是如何將海量的環境數據信息進行集中管控和共享,而大數據恰好具備了溝聯互通的功能。大數據技術的應用能夠在不同主體之間搭建起互通有無的橋梁,以便各主體可以通暢地參與到環境治理的過程中,對相關地區的環境情況展開更為全面、快捷和高效的研判,涉及環境問題的形成、發展、衰退、轉化、突變等不同階段。因此,有必要將大數據技術引入地方政府的環境治理過程,充分利用其先進的信息技術優勢,構建切實有效的環境大數據治理平臺,提升我國環境治理高效化與智能化水平。一是地方政府可以利用環境大數據治理平臺對相關環境信息進行實時監測、采集、篩選與分析,并以更快、更高效的方式將環境信息進行共享。二是平臺能夠將政府主體可供調配的資源和公眾主體亟須解決的環境問題進行精準匹配,通過整合相關環境治理資源,實現環境信息與資源在不同地區、不同主體之間的互聯互通。

(五)鼓勵公眾環境參與,激發智慧型環境治理的最大潛能

為提升地方政府智慧型環境治理水平,需要鼓勵公眾環境參與,激發智慧型環境治理的最大潛能。地方政府智慧型環境治理的出發點與落腳點都是為了更好地保護生態環境,滿足公眾的環境利益訴求。在“大數據+”時代,公眾不再只是環境權利的呼吁者,更多地表現為地方政府治理環境過程中的合作伙伴。公眾參與環境治理的途徑與方式更加多元、更為便捷,信息源不再僅僅局限于某一時點或者某一時段,人們可以通過微信、微博以及各種社交軟件等媒體工具共享各類環境信息,相關環境信息的供給、傳播和應用日益社會化、大眾化。因此,地方政府推動智慧型環境治理需要提倡公眾的廣泛參與。一是地方政府可通過媒體與公眾開展線上線下的交流和互動,催生更多、更好的意見或建議。通過多種途徑或方式從公眾主體獲取一些有價值的環境信息,從而最大限度地確保政府環境決策的科學性和有效性。二是通過公眾的深入參與,在一定程度上匯聚行業精英、專家學者等主體的智慧,不斷提升環境政策咨詢系統的科學化水平,進一步助推地方政府智慧型環境治理的發展進程。