發展型社會政策理論視角下渝東南民族地區鄉村發展問題及對策探討

趙雪映 余一波

渝東南民族地區位于重慶東南部，幅員1.98萬平方公里，占全市總面積的24%，[1]是國內規模較大的以土家族和苗族為代表的少數民族聚居區。渝東南具備獨特的發展優勢，然而，當前渝東南民族地區發展過程中，始終呈現不同的發展弊端和困境，發展結果不盡如人意。渝東南民族地區存在經濟發展水平低、城鄉發展不均衡、社會發展與經濟發展不同步等現象。共同富裕是中國特色社會主義的本質要求，其核心在于“共同”。“共同”的本質是一個社會如何實現團結發展的問題。

因而要推動渝東南民族地區走向共同富裕，核心在于振興鄉村，實現渝東南民族地區鄉村的發展。本文根據渝東南的發展現狀和已有的研究成果，總結了渝東南在推動民族地區鄉村發展中的典型問題，并結合發展型社會政策相關理論，對渝東南民族地區鄉村發展問題進行詮釋，并對相關問題提出對策，供有關部門參考。

一、渝東南民族地區鄉村發展存在的問題

渝東南民族地區是指包括黔江、石柱、秀山、酉陽、彭水和武隆在內的區縣，渝東南民族地區在改革開放后特別是借助于重慶直轄的效應實現了經濟的跨越式發展，經濟總量在增加，年均遞增率在提高。[2]但作為重慶唯一的少數民族聚居區和唯一的集中連片特困地區，[3]渝東南地區的貧困問題仍然突出，具有典型性和復雜性。根據重慶市最新統計年鑒數據顯示，2021年，重慶全市GDP總量為27894億元，渝東南GDP總量為約為1543億元，僅占全市GDP總量的5.53%，全市農村農業總產值約為2935億元，其中渝東南約為352億元，僅占全市的12%。從數據可以看出，渝東南民族地區經濟發展總體水平較落后，其農村地區的發展水平仍有巨大的提升空間。渝東南民族地區鄉村的發展具有西部民族地區發展問題的共性與自身的特性，主要面臨四大方面發展問題。

（一）經濟發展水平落后

渝東南民族地區鄉村由于多方面原因造成了生產力的低，經濟發展水平落后。渝東南地區地處山區，地勢起伏。由于地形限制，渝東南民族地區城鎮化率不高，無法形成城鎮帶動鄉村發展的連鎖發展效應，鄉村人均可支配收入遠遠落后于重慶其他地區。根據2021年重慶市統計年鑒，截至2021年底，重慶全市城鎮化率為70.96%，而渝東南民族地區城鎮化率僅為51.68%。渝東南民族地區城鎮居民年人均生產總值為53875元，僅占重慶市人均生產總值的62.0%。在社會原因方面，渝東南民族地區，尤其是鄉村地區土家族、苗族等少數民族同胞聚居，宗教信仰、民族習俗各異，在發展經濟的同時要尊重民族同胞的文化習慣。民族文化是一把雙刃劍，既可以是經濟發展的動力，也可以變成掣肘，如何把握好這兩者之間的“度”，是一個值得權衡的問題。根據2022年重慶市統計年鑒，在渝東南民族地區鄉村中，第一產業的經濟生產總值為2115400萬元，第二產業的生產總值為5170100萬元，第三產業產值為8146400萬元，分別占渝東南民族地區生產總值的13.71%、33.50%和52.79%。在三種產業布局中，渝東南民族地區鄉村地區的生產方式以第三產業為主，其中旅游服務業是主要發展生產方式，其次第二產業占比較大，以工業發展為主要生產方式。可以看出，渝東南民族地區鄉村的經濟發展過于依賴第三產業，但第三產業的發展受多方面因素影響，具有不穩定性。此外，三種產業布局的整體發展水平十分有限。

（二）農村地區缺乏發展的必要社會條件

除了經濟整體發展水平較低外，渝東南民族地區的環境、基礎設施、科技發展水平和教育水平等也欠發達。其中環境包括自然環境和人居環境。從自然環境看，渝東南地區背靠大山大水，地勢起伏較大，為典型的喀斯特地貌，只能依賴比較低級的農業生產方式。這些較初級的生產方式對土地資源的利用率較低，并且由于生產方式粗放，對生態環境帶來了一定程度的破壞。據重慶市2022年統計年鑒，渝東南農村農業生產過程中，對于農藥、化肥和電力使用均大幅度低于其他地區農村，最終的農業產出效率低下。地理條件的劣勢也限制了人居環境變遷，具體表現為限制了基礎設施的發展。根據重慶市2022年統計年鑒，渝東南地區目前僅擁有高速公路609條，占重慶市的22.48%。較薄弱的交通基礎也成為渝東南民族地區發展的障礙。

（三）勞動力外流明顯且素質較低

人是發展的核心。在全國城鎮化背景下，農村勞動力向城市流動是不可避免的一種趨勢。渝東南民族地區鄉村的優質勞動力也大量的流向了城市，除了城郊的一些村社，鄉鎮各行政村內青壯年勞動力占比不到10%。[4]這里的“優質”不但指年齡和體力上占優勢，同時特指受教育程度高。渝東南地區少數民族分布集中，是重慶市少數民族人數分布最多的片區，其中土家族和苗族人口占比最大。這些民族有屬于本民族的語言甚至文字，在多民族雜居與本民族小聚居的生活環境下，漢語的普及促進了民族地區同胞與漢族人民的交流與融合，年輕一代的少數民族漢化程度較高。在這樣的背景下，少數民族中的青壯年勞動力出于謀生的本能，開始離開鄉村往城市遷移，由于城市具備鄉村所不具備的區位優勢，他們中的大多數選擇定居城鎮，成為了城鎮居民。根據重慶市2022年統計年鑒，渝東南地區城市人口從2011年的90.05萬人增長到2009年的130.54萬人，呈現連年遞增的大幅增長態勢。但渝東南地區仍有300多萬總人口，城鎮人口只占約三分之一，約有超過60%的人口仍舊定居在鄉村，這部分人出于各種原因選擇留在農村，是渝東南民族地區鄉村發展的主力軍。鄉村地區除了勞動力的流失，勞動力素質較低也是值得重視的現象。根據重慶市2023年人口普查年鑒，以渝東南地區的彭水縣、酉陽縣為例，彭水縣農村地區13047人中教育程度為初中及以下的人口為11511人，占比為88.22%；酉陽縣12379名農村人口中初中及以下的人口為11158人，占比為90.13%。這部分人群構成了渝東南民族地區鄉村發展的主體，但是由于受教育水平低下，只能選擇從事方式單一的經驗行業或體力行業。

（四）政府主導的發展方式形式單一

渝東南民族地區鄉村受困于各種制約因素，發展效果欠佳。在區位劣勢下，當地的發展現狀對社會組織沒有太大的吸引力，導致農村地區的發展始終只能由政府引領。政府主導的發展具備一定的優勢，但與此同時，一個地區的發展不能光靠政府扶持，在政策優勢以外，民族地區鄉村還應遵循發展規律，找到最契合自身的發展路徑。

二、發展型社會政策視角下渝東南民族地區鄉村發展問題的原因分析

（一）經濟發展方式可持續性差，產業布局單一

渝東南地區的發展以旅游業為代表的第三產業為主。特殊的自然地理是渝東南地區的優勢，但同時也是劣勢。旅游業受到多種因素的制約，在發展前景上的可持續性較差。例如，過去三年，由于“新型冠狀病毒肺炎”的影響，當地旅游業受到嚴重打擊，經濟發展受到重創，直接影響了渝東南整體片區的發展。可見，過于單一的產業布局抗風險能力差，缺乏應對危機的能力。

（二）社會發展落后于經濟發展，兩者不同步

盡管發展型社會政策理論認為社會政策應與經濟政策融合發展，經濟發展應該放在一切發展之首。經濟發展是社會整體發展的內在動力，對提高人們的生活質量具有重要的推動作用，渝東南民族地區鄉村經濟發展落后，經濟發展低效，在發展過程中選擇了不可持續的發展方式，導致鄉村地區陷入了脫貧—返貧—扶貧的惡性循環。這種不可持續的經濟發展方式阻礙了渝東南民族地區鄉村發展的步伐。

發展型理論認為，如果只注重經濟發展，而將社會發展置于經濟發展的附屬地位，那么這個地區的發展是“扭曲”的發展。如果單純著眼于振興民族地區鄉村的經濟，導致社會發展不同步，那么在社會發展的過程中會將這二者的關系割裂，最終社會發展會產生嚴重的問題。

（三）人力資源的素質培養欠缺，社會發展受阻

社會發展需要人的參與。發展型社會政策理論認為，人力資本影響著勞動力的素質，渝東南民族地區鄉村的人力資本沒有得到足夠的重視，最終導致青壯年受教育程度低，勞動力群體素質較低；職業培訓方面力度不夠、人力資本投資不足，最終導致民族地區鄉村產業發展受限、鄉村振興受阻，在社會層面上還造成了事實性的社會隔離。

（四）社會發展的力量參與不均衡，思路轉變難

社會發展需要國家、社會和個人等多元力量的共同參與。在渝東南民族地區鄉村發展過程中，一直以政府各部門的力量為主導，有少量社工機構、志愿服務團體和社會愛心企業參與。政策適用的對象也要轉變思想觀念，應從傳統的被動接受到主動適應和參與。

三、發展型社會政策理論視角下渝東南民族地區發展問題的對策

發展型社會政策是社會政策的代表性理論之一，主要包括幾個方面：強調社會福利的普遍性，實現發展成果由所有人共享；在發展經濟的基礎之上，社會發展與經濟發展同等重要，二者應該融合、協調、相互促進；可持續發展，關注社會政策的經濟產出，重視對人力資本的投資；促進社會發展需要政府主導、各種力量共同努力。目前，發展型社會政策的理論運用范圍較廣，在鄉村振興領域的研究成果也較為豐富，民族地區鄉村是發展中重要的版塊，運用該理論探討其發展困境及對策，對當地的發展具有現實意義。

（一）調整產業布局：促進經濟可持續發展

發展意味著可持續。發展型社會政策強調“投資”“可持續”，在民族地區鄉村社會的發展中，面對脆弱的生態環境，政策制定者應用“可持續”的眼光來制定發展政策。在渝東南民族地區鄉村發展過程中，要充分利用好優越的旅游資源，在此基礎上打造一系列的第三產業發展鏈條，促進旅游與民族文化的融合；與此同時，也要注重對第二產業的投入；最后，響應最新的保衛糧食安全政策，適當增加第一產業的比重，引入小型機械，科學、高效地推動第一產業發展，最終形成以第一產業為基礎、第二產業做支撐、第三產業做補充的產業發展格局，增強經濟發展的抗風險能力。

（二）推動經濟與社會融合發展：經濟與社會發展并重

社會發展應該與經濟發展置于同等重要的位置。傳統的以蒂特馬斯為代表的認為“經濟發展靠市場，社會福利靠政府”[5]的理論并不適用于當下的中國社會。實際上，按照發展型社會政策的觀點，經濟發展與社會發展之間呈現交叉的關系。在促進經濟發展中有政府的身影，而社會福利也不能單純地依靠政府。在渝東南民族地區鄉村的發展問題上，不能只注重經濟的發展，同時也要兼顧社會福利的落實，注重社會和經濟的雙重效應。社會發展的根本目標就是社會和經濟的協調發展，確保發展的成果由整個社會所共享，惠及各個社會階層。[6]良好的社會政策有利于促進各民族平等，增進民族間的團結，增強凝聚力，促進社會和諧，從而實現社會良性運行和協調發展。這要求我們要將民族地區鄉村的經濟發展和社會發展放到同樣的高度上，科學制定社會發展政策，兼顧政策在經濟方面的產出；同時也要注意經濟政策的社會效應，盡量規避其負面社會效應，最終形成你中有我，我中有你的融合發展局面，促進雙方共同進步。面對渝東南民族地區鄉村落后的社會發展狀態，政府應圍繞著社會公共福利制定相應社會政策，加大基礎設施建設，增加居民的福利保障等。

（三）加強人力資本投資：提升職業培訓力度

人力資本投資最直接的影響就是勞動力素質的提升。人力資本的提升可以從兩方面入手：一是針對學齡群體普及專業教育，這直接影響著未來勞動力的素質，并會形成如下的良性效應——投資民族地區鄉村的人力資本，促使勞動力素質得到整體提升，進而提升勞動者的競爭力，開拓勞動者的就業渠道，甚至吸引或者創建更高水平的產業到民族地區鄉村；二是針對已就業的群體開展實用的職業技能培訓，包括耕種技能、機械操作步驟、職業技能，等等。

（四）建設多元格局：以成政府主導、社會帶動、個人參與

社會發展不能單純地依靠某種單一的力量。民族地區鄉村的發展格局多元復雜，民族、宗教、文化等力量相互交錯。從區域來看，由于受到民族、風俗習慣等的多重影響，渝東南民族地區還有著較為豐富復雜的民族生態習慣法，[7]僅憑政府的力量不能實現社會的良好發展。在發展問題面前，政府應站在宏觀角度，引入社會資本力量共同參與發展；個人也應化被動為主動，在政府和相關機構領下提高自身素質，選擇最適合自己發展的路徑，最終實現政府—企業—個人共贏的發展局面。

參考文獻：

［1］陳真.渝東南民族地區加快實施鄉村振興戰略的路徑研究.［J］.商業經濟.2020（01）：143-144.

［2］范遠江.渝東南民族地區發展性貧困的原因及對策探析.［J］.黑龍江民族叢刊.2009（05）：71-75.

［3］孫晗霖.連片特困地區財政扶貧績效評價及影響因素研究.［D］.西南大學.2016.

［4］田富.鄉村振興背景下渝東南民族地區人才振興問題研究.［J］.廣西城鎮建設.2021：44-46.

［5］方巍.發展型社會政策： 理論、淵源、實踐及啟示.［J］.廣東工業大學學報·社會科學版.2013（01）.

［6］吳煒.發展型社會政策及其對我國社會政策發展的啟示.［J］.內蒙古社會科學.2014（06）.

［7］陽盼盼.新發展理念下渝東南民族地區高質量發展路徑探析.［J］.南方農業.2020，14（04）：54-56.

作者單位：趙雪映，重慶工商大學法學與社會學學院

余一波，重慶市墊江縣民政局

責任編輯：粟超