新時代黨和國家機構改革的邏輯理路與推進要點

丁佳欣 王斌

面對新時代新征程的戰略任務、戰略要求和戰略環境，黨的二十大對深化黨和國家機構改革作出重要部署。黨的二十屆二中全會審議通過了《黨和國家機構改革方案》，本次機構改革是在2018年機構改革后職能實現系統性、整體性重構的歷史性成就的基礎上，黨中央站在黨和國家事業發展全局作出的又一重大改革部署。深刻學習和理解這一新部署，需要正確認識新時代黨和國家機構改革的歷史使命，明晰黨和國家機構改革的邏輯理路，抓牢黨和國家機構改革的推進要點，才能科學準確深入全面地理解黨和國家機構改革的理論涵義和實踐價值。

一、新時代以來黨和國家機構改革的歷史使命

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央緊緊圍繞全面深化改革總目標，持續推進黨和國家機構改革，是基于新時代黨和國家機構改革利在當代、惠及長遠，是解決新時代我國社會主要矛盾的必然要求，是堅持和加強黨的全面領導的必然要義，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然路徑。

（一）解決新時代我國社會主要矛盾的必然要求

黨和國家機構改革是解決新時代我國社會主要矛盾的必然要求，2018年和2023年的黨和國家機構改革始終錨定新時代社會主要矛盾這一戰略基點進行部署，著力解決發展中不平衡不充分的問題。2018年的黨和國家機構改革，以黨的十九大報告指出的我國社會主要矛盾已經發生變化的重大政治判斷為依據，積極適應這一關系全局的歷史性轉變，對黨和國家機構提出的新要求，堅持以人民為中心，改革機構設置，優化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，為解決主要矛盾提供了體制支撐。

2023年的黨和國家機構改革，面對比以往更加錯綜復雜的風險、挑戰、矛盾，黨中央堅持問題導向，補短板、強弱項，深化重點領域機構改革，重點加強科學技術、金融監管、數據管理、鄉村振興、知識產權、老齡工作等領域機構職責的優化和調整，著力解決一些事關重大、社會關注的難點問題，以更好地滿足人民對美好生活多樣化、高層次的新需求。

（二）堅持和加強黨的全面領導的必然要義

黨和國家機構改革是堅持和加強黨的全面領導的必然要義，2018年和2023年的黨和國家機構改革始終把握堅持和加強黨的全面領導這一根本原則，不斷提高黨的執政能力和領導水平。2018年的黨和國家機構改革，以加強黨的全面領導為統領，重視理順黨政關系，統籌設置黨政機構，優化黨的組織機構，推進職責相近、聯系緊密的黨政機關合并設立或合署辦公，優化部門職責，為加強黨對各領域各方面工作領導提供有力制度保障，提高了黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。

2023年的黨和國家機構改革，以加強黨中央集中統一領導為統領，通過新組建黨中央機構與職能部門，進一步強化了黨中央對金融、科技、社會、港澳工作等涉及黨和國家事業全局的重大工作的集中統一領導、頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進和督促落實，使黨對重大工作的領導體制機制進一步健全，黨總攬全局、協調各方的領導核心作用得到充分發揮。

（三）實現國家治理體系和治理能力現代化的必然路徑

黨和國家機構改革是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然路徑，2018年和2023年的黨和國家機構改革始終牢固樹立國家治理體系和治理能力現代化導向，不斷提升國家治理現代化水平。2018年黨和國家機構改革，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，統籌黨政軍群機構改革，對黨和國家組織結構、管理體制進行整體性、系統性重構，初步建立起適應新時代要求的黨和國家機構職能體系主體框架，使國家治理體系特別是黨政機構架構日趨成熟。

2023年的黨和國家機構改革，堅持以推進國家治理體系和治理能力現代化為導向，通過統籌黨中央機構、全國人大機構、國務院機構、全國政協機構以及中央和地方機構改革，對體制機制、機構職責、編制資源配置進行調整和完善，為從高起點、高水平推進國家治理現代化提供了更高效的機構載體和更有力的制度保障，不斷把新時代國家治理現代化引向深入。

二、新時代黨和國家機構改革的邏輯理路

黨和國家機構改革主要涉及“系統、要素、關系”三個層面。“系統”體現了黨和國家機構設置和職能配置的整體部署和系統規劃，強調實現“系統完備”，是黨和國家機構改革的邏輯起點。“要素”反映了機構及其改革的具體過程和環節，強調實現“科學規范”，是黨和國家機構改革的邏輯生成。“關系”包含各要素之間關系以及各系統之間關系，概括了不同機構之間的互動關系模式以及不同機構在整個系統中的運行情況，強調實現“運行高效”，是黨和國家機構改革的邏輯旨歸。系統完備、科學規范、運行高效，三者彼此聯系、相互貫通，邏輯起點、邏輯生成、邏輯旨歸，三者環環相扣、缺一不可，共同構成新時代黨和國家機構改革的邏輯理路。

（一）新時代黨和國家機構改革的邏輯起點：系統完備

邏輯起點是原點、基點，是黨和國家機構改革的起始范疇與重要基礎，它的內涵與重要性體現于改革的全過程。新時代黨和國家機構改革的邏輯起點聚焦于黨和國家機構的系統完備。

第一，系統完備是改革的頂層設計。在全面審視、系統梳理黨和國家機構及其職能的基礎上，整體、統籌謀劃機構設置的調整以及職能配置的優化，以形成有機統一、聯系緊密、覆蓋全面的黨和國家機構職能體系，為各方面要素整體有序推進提供保證，為提高改革的精準性、時效性奠定基礎。

第二，系統完備包括機構健全、職能配套、機制完善。機構健全是黨和國家機構的完整性，該增設的增設，該合并的合并，該分拆的分拆，該撤銷的撤銷，使各類機構設置健全、彼此協調、耦合一體。職能配套是機構職能的系統性，該加強的加強，該整合的整合，該劃轉的劃轉，該弱化的弱化，使黨和國家機構職能全面、統分有度、相互配套。機制完善是理順黨政機構關系，完善黨政機構布局，是黨的集中統一領導的機構職能體系、黨對重大工作的領導體制機制健全完善，確保黨的領導全覆蓋。

經過2018年的機構改革，黨和國家組織結構和機構職能已經實現了系統性、整體性重構，順利構建了適應新時代要求的黨和國家機構職能體系框架，加強黨的全面領導得到有效落實，維護黨的集中統一領導的機構職能體系更加健全，為2023年繼續深化黨和國家機構改革奠定了良好基礎、提供了有力保障。

（二）新時代黨和國家機構改革的邏輯生成：科學規范

邏輯生成是過程、反應，是黨和國家機構改革的主要路線和中心線索，它發揮著聯結作用，將邏輯起點、邏輯旨歸有機聯結進而形成一個完整的邏輯閉環。新時代黨和國家機構改革的邏輯生成主要表現為黨和國家機構的科學規范。

第一，科學規范是改革的主要過程及其相應要求。在系統完備的黨和國家機構職能體系整體框架下，對機構改革的具體過程和各環節進行精細調整和精準把控，以構建科學化、具體化、規范化、程序化、制度化的黨和國家機構工作流程體系，進一步強化職責體系的系統性，最終為實現黨和國家機構的高效運行提供保障。

第二，科學規范是設置合理、程序嚴密、于法周延。設置合理是聚焦發展所需、基層所盼、民心所向，堅持問題導向，合理設置機構、科學配置職能，理順和明確各機構職責權限，確保各類機構設置、職能配置和職責調整符合實際需要、符合客觀規律、符合系統整體變化。程序嚴密是抓好改革的關鍵環節，落實改革主體責任，確保機構改革工作按照時間表、任務圖有組織、有步驟、有紀律地推進，確保機構、職責、人員等按要求及時調整到位。于法周延是堅持機構改革與法治建設的和諧統一，機構改革于法有據，在法治框架下展開，在國家法律和黨內法規的規范下進行，確保依法依規設置黨政機構、履行黨政職能、管理機構編制。

2018年的機構改革完成了組織架構重建、實現了機構職能調整，黨和國家機構改革解決了“物理重組”的問題，但是要真正發生“化學反應”，還有大量工作要做。2023年的黨和國家機構改革的重點是處理職能體系重構后職責、權限、業務、人員等各要素的重組和融合問題，解決好機構改革中出現的新問題，對機構職責進行及時查缺補漏、科學動態調整，增強機構改革的執行力度，推進機構改革工作有序依法展開，將機構改革任務落到實處，才能不斷向改革的目標邁進，最終達成改革的目標。

（三）新時代黨和國家機構改革的邏輯旨歸：運行高效

邏輯旨歸是終極價值目標，是黨和國家機構改革的歸宿和最終落腳點。新時代黨和國家機構改革的邏輯旨歸集中體現在黨和國家機構的運行高效。

第一，運行高效是改革的目標。系統完備的機構職能體系和科學規范的機構職責體系，最終體現為黨和國家機構的高效運轉，黨和國家機構改革最終落腳于各機構行政效率和履職能力的提升以及執行力和公信力的提高，建設人民滿意的服務型政府，提高黨和國家治理效能。

第二，運行高效是運轉協調、執行順暢、監督有力。運轉協調是各類機構的職能定位以及相應的職責明確清晰，實現一類事項由一個部門統籌、一件事情由一個部門負責，各類機構分工明確、權責清晰、履職到位，能夠有機聯動、相互配合、高效協作，在履行職能過程中發揮總體效應。執行順暢是中央與地方兩個積極性充分發揮，從中央到地方各層級機構有序銜接，從上到下各項事務能夠貫徹落實、運行順暢、有效執行。監督有力是黨內監督、國家機關監督、民主監督、司法監督等各類監督關聯互動、系統集成，發揮好覆蓋全面、協同高效、常態長效的監督合力，規范和約束履職行為，讓權力在陽光下運行，保證黨立黨為公、執政為民，保證國家機器依法履職、秉公用權。

2018年的機構改革實現了黨和國家機構職能的系統性、整體性重構，提升了黨和國家機構改革工作的科學化、規范化尤其是機構編制管理的法定化水平。2023年的機構改革持續強化方向聚焦和靶向精準，將更加有針對性地解決改革中各層面各環節出現的問題，繼續提升機構改革工作的制度化、規范化水平，有組織、有步驟、有紀律地將機構改革各項任務穩步落實到位，推動機構運轉更加協調、執行更加順暢、監督更加有力，最終實現黨和國家機構的高效運行。

三、新時代黨和國家機構改革的推進要點

黨和國家機構改革是一項復雜系統工程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸，需要根據新的使命任務、新的戰略安排、新的工作要求不斷進行調整優化。在鞏固已有改革成果的基礎上繼續深化改革黨和國家機構，需要正確認識和準確把握黨和國家機構改革的四個推進要點。

（一）新時代黨和國家機構改革切入點：機構職能

職能是機構存在的前提，是機構必須發揮的作用和應當具備的功能，新時代黨和國家機構改革要以機構職能為切入點，通過厘定功能，確立系統結構，實現黨的領導組織的完備。

一是定功能。黨和國家機構改革必須明確黨的領導核心作用以及黨組織的兩項基本功能，即政治功能和組織功能。黨組織的根本屬性是政治屬性，黨組織的首要功能是政治功能，而組織功能服務于政治功能，是發揮黨組織政治功能的基礎和保證。政治功能重在把方向，組織功能重在聚力量，兩者相輔相成、內在統一，在機構改革中既要突出政治引領，確保黨在同級各種組織中發揮領導作用。同時，要突出組織體系建設這個重點，整體推進各層級各領域黨組織建設。

二是確系統。明確黨的組織機構的系統結構，為充分發揮黨組織的政治功能和組織功能提供載體。理順各級黨組織的關系是確立系統的核心工作，黨中央是整個系統的大腦和中樞，負責把方向、謀大局、定政策、促改革；黨的地方組織聽從黨中央指揮，并在本地區發揮總攬全局、協調各方的領導作用；黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘。理順黨組織同其他組織的關系是確立系統的重要工作，黨組織在同級人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體等其他組織中居領導地位。從縱向和橫向理順黨組織的職能定位和相互關系，構建和完善縱向到底、橫向到邊的嚴密組織架構，才能確立黨和國家機構的職能體系。

三是促完備。推進各層級各領域黨組織建設，實現黨的組織機構職能體系的主體框架完備性。強化系統思維，堅持一體推進各級黨組織建設，不斷健全健強黨的各級組織。堅持問題導向，針對黨的組織和工作覆蓋存在的空白點、薄弱點精準發力，實現黨的組織建設緊隨黨的工作進展全覆蓋。推進黨的組織建設貫通各層級、覆蓋全領域，通過各級黨組織的政治功能和組織功能的有效發揮，推進黨的組織機構系統結構不斷趨向成熟和完備。

（二）新時代黨和國家機構改革核心點：機構職責

職責是職能的具體表現，是機構應該承擔的責任、履行的作為，新時代黨和國家機構改革要以機構職責為核心點，通過厘定責任，確立科學邊界，實現黨的領導職責的規范。

一是定責任。在明確黨組織基本功能和職能體系主體框架的基礎上，重點是要明確黨的各級組織機構應當承擔的主要責任。黨中央機構與職能部門決定總的工作路線方針政策，負責對重大戰略、改革、舉措、事項作出決策和部署；黨的地方組織負責貫徹落實執行黨中央以及上級黨組織的決策部署、指示要求，部署本地區重大事項和重要工作，領導同級其他組織，指導和督促檢查下級黨組織開展工作；黨的基層組織負責把黨中央和上級黨組織的決策部署貫徹落實到基層，密切聯系群眾。

二是確科學。清晰黨的各級組織機構的職責邊界，構建科學完善的黨的組織機構職責體系。在明確各級黨組織主要職責及關系的基礎上，進一步確立黨的各級組織機構的職責，以及與其他組織機構的職責邊界，特別是黨的組織機構和政府機構之間的權責關系，以明確的權力清單和責任清單為手段，科學構建黨的統一領導，進而破除政出多門的問題，解決好職責界限模糊、職責交叉重疊、工作內容重合等問題。推動形成縱向職責明確、上下有序銜接，橫向分工合理、權責關系清晰的職責體系。

三是促規范。完善黨的組織制度并強化監督，提升黨的組織機構職責調整和職責履行的制度化、規范化。健全黨的組織制度法規體系，依據黨的組織法規制度調整和完善黨的各級組織的職權職責。樹立“有權必有責、有責要擔當，用權受監督、失責必追究”的管黨治黨理念，加強黨內監督，并逐步推進黨內監督與人大監督、民主監督、行政監督、司法監督等各類監督的貫通和銜接，發揮好規范和約束履職行為的合力，提升黨組織及黨員依法履行職責的效率和水平。

（三）新時代黨和國家機構改革著力點：機構調整

機構是職能發揮的載體，是職責落實的主體，新時代黨和國家機構改革要以機構調整為著力點。通過制定機制，確立運行體系，實現黨的領導運行高效的目標。

一是定機制。建立健全黨對重大工作的領導體制機制，加強黨對涉及黨和國家事業全局的重大工作的集中統一領導，優化黨中央決策議事協調機構，強化對重大工作的頂層設計、統籌協調、整體推進。建立健全黨總攬全局、協調各方的體制機制，強化黨的組織在同級組織中的領導地位。優化黨的職能部門作用，加強歸口協調職能，統籌本系統本領域工作，優化設置黨委辦事機構和黨的派出機構，推動黨的有關機構同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置。

二是確運行。完善上下貫通、執行有力、令行禁止的組織運行體系。在貫徹落實黨中央各項決策部署和執行黨中央各項決定指示要求上，黨的中央組織是“最初一公里”，黨的地方組織是“中間段”，黨的基層組織是“最后一公里”。中央組織、地方組織、基層組織之間上下貫通、有序銜接、環環相連，黨的各級組織各正其位、各司其職、各顯其力、執行順暢，通過層層管理、層層傳達、層層落實、層層監督的方式，把中央決策部署落實落地。

三是促高效。優化相關工作機制，提升黨的組織運行體系的效率。完善推動黨中央重大決策落實機制，完善黨委督促檢查工作領導體制和工作機制，嚴格執行向黨中央請示報告制度，提高黨中央決策的執行力度與貫徹力度。建立常態溝通聯系機制和重大問題請示匯報機制，加強黨組織對同級其他組織相關重大工作的指導與及時掌握，確保黨的決策部署在同級組織中貫徹落實。形成黨的各級組織間上下貫通、執行順暢、令行禁止，國家機關、企事業單位、群團組織、社會組織等在黨的統一領導下協調行動、發揮合力的高效運轉的工作格局。

（四）新時代黨和國家機構改革突破點：編制改革

機構編制資源是重要的政治資源、執政資源，新時代黨和國家機構改革要以編制改革為突破點。通過設定資源，確立編制配置重點領域，發揮編制資源的統籌作用。

一是定資源。充分考慮黨和國家各機構的職能性質、任務輕重、工作量大小、難易程度，依法核定機構的人員編制和領導職數。把規模控制在合理、科學、可持續的范圍內，優化機構和人員的匹配關系。在綜合分析編制、實有人員、一定時期自然減員和用編需求等情況的基礎上，適當精簡編制，解決機構臃腫、人浮于事等問題，為機構“瘦身健身”。加大機構編制違紀違法行為查處力度，嚴格執行機構限額、領導職數、編制種類和總量等規定。

二是確重點。將收回的編制用于保障重點和急需，完善機構編制的供給側改革。著眼科學技術、金融監管、數據管理、鄉村振興、知識產權、老齡工作等重點領域，推動編制資源向重點領域、重點行業傾斜，以保障重點領域和重點工作的人力支撐。根據行政權力事項調整、下放情況，鼓勵推動編制資源下沉，“減上補下”，重點保障直接服務民生、從事社會管理和基層一線的編制需求，保障下放事項接得住、管得好。

三是促統籌。打破編制使用壁壘，優化編制資源結構，提升機構編制資源使用效率和效益。強化編制資源跨部門統籌使用，根據職能、職責和任務變化情況，按照編隨事走原則，促進編制資源在部門間合理調整、有序流動，核減收回職能弱化部門編制資源，保證職能任務加重部門編制資源。強化編制資源跨地區統籌使用，根據各地人口狀況、城鎮化水平、經濟社會發展水平等變化情況，進行區域間編制動態調整，優化編制資源區域布局。

作者：丁佳欣，西南大學國家治理學院碩士研究生

王斌，西南大學國家治理學院、重慶市基層治理共同體研究中心教授、博士生導師

責任編輯：張波